自配飼料監(jiān)管所存問題及對策

肖明媚，李華成

（長江大學(xué)法學(xué)院，湖北荊州 434023）

飼料是畜牧業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，因此構(gòu)建安全健康的飼料體系成為飼料行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之義。自配飼料是相對于商品飼料而言的一種飼料類別，是指養(yǎng)殖者出于飼養(yǎng)自有畜禽的目的，依據(jù)個人經(jīng)驗自行配制的飼料。自配飼料曾在傳統(tǒng)畜牧業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，即便是在現(xiàn)代畜牧業(yè)日益規(guī)?；⒓s化的發(fā)展背景下，也仍然受到養(yǎng)殖者青睞。自配飼料行為規(guī)范性不足、監(jiān)管力度缺乏，致使畜禽產(chǎn)品安全性難以得到有效保證，因而不符合現(xiàn)代畜牧業(yè)更加優(yōu)質(zhì)、健康的發(fā)展趨勢。新出臺的《關(guān)于養(yǎng)殖者自行配制飼料的有關(guān)規(guī)定》（以下稱《自配飼料規(guī)定》）是對這一問題的直接回應(yīng)。本文結(jié)合生產(chǎn)實踐，通過對自配飼料發(fā)展現(xiàn)狀及其監(jiān)管面臨的問題等進(jìn)行分析，提出相應(yīng)對策，以期完善我國自配飼料監(jiān)管體系，推動飼料行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

1 我國自配飼料發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國飼料產(chǎn)業(yè)獲得了長足發(fā)展，為養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)保障。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年我國養(yǎng)殖業(yè)飼料消耗總量約為3.5億t，其中60%為商品飼料，40%為養(yǎng)殖者自配飼料[1]。湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的數(shù)據(jù)顯示，2020年2月湖北省養(yǎng)殖業(yè)飼料日需達(dá)12萬t。據(jù)不完全統(tǒng)計，湖北省飼料企業(yè)日供飼料約1.63萬t，扣除省外進(jìn)入部分，其余用量基本來自于自配飼料[2]。自配飼料在現(xiàn)代飼料產(chǎn)業(yè)中占有重要比重，其存在價值不可忽視。

當(dāng)前，我國自配飼料呈現(xiàn)出多元化發(fā)展模式，不同養(yǎng)殖主體組合表現(xiàn)出不同的發(fā)展特點，主要包括：養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)購置飼料加工設(shè)施，自行配制飼料并使用；養(yǎng)殖合作社成員集體出資購置飼料加工設(shè)備，供合作社成員配制飼料并使用；企業(yè)與農(nóng)戶共同出資建設(shè)飼料廠，生產(chǎn)加工飼料供簽約農(nóng)戶使用；養(yǎng)殖戶在購買部分商品飼料之外，也利用農(nóng)副產(chǎn)品混合配制飼料供自養(yǎng)畜禽食用；飼料原料和添加劑預(yù)混合飼料經(jīng)營企業(yè)受農(nóng)戶委托代為配制飼料[3]。

自配飼料發(fā)展模式豐富，但是其配制方式往往大同小異，主要是將預(yù)混料或者濃縮飼料和玉米、麩皮等飼料原料進(jìn)行混合，配制方式較為簡單。自配飼料加工成本低廉。養(yǎng)殖者主要采取因地制宜方式進(jìn)行飼料配制，可以充分利用自有余糧和本土農(nóng)副產(chǎn)品，從而降低飼料成本，取得更大經(jīng)濟(jì)效益，因而自配飼料更受養(yǎng)殖者青睞[4]。此外，養(yǎng)殖戶可以通過調(diào)整自配飼料中的營養(yǎng)配方對畜禽生長速度進(jìn)行調(diào)節(jié)，以更好地適應(yīng)市場需求變化。然而，相對于商品飼料而言，自配飼料的營養(yǎng)成分、質(zhì)量安全難以得到有效控制，可能對畜禽產(chǎn)品安全性帶來風(fēng)險，因此加強(qiáng)自配飼料監(jiān)管勢在必行。

2 自配飼料監(jiān)管存在的問題

近年來，為加強(qiáng)飼料質(zhì)量安全監(jiān)管，規(guī)范飼料行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序，保障飼料和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年都會組織實施飼料質(zhì)量安全檢測工作，包括衛(wèi)生檢測、反芻動物飼料牛羊源性成分檢測、飼料禁限用藥物檢測、獸藥殘留監(jiān)控等，使養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中威脅動物及動物源性食品安全的違法違規(guī)行為得到了一定的控制[5]。然而，自配飼料存在形式多樣，參與主體眾多且分布松散，個別主體法律意識相對薄弱，造成違法違規(guī)行為仍然時有發(fā)生。

2.1 自配飼料配制隨意，養(yǎng)殖者法律意識淡薄

在養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)中，自配飼料是商品飼料的重要補(bǔ)充，但是自配飼料中飼料添加劑、藥物等的不合理使用對畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全造成了隱患。飼料配制人員專業(yè)素質(zhì)缺乏和安全意識薄弱是自配飼料生產(chǎn)面臨的突出問題。實踐中，一些大型養(yǎng)殖企業(yè)和養(yǎng)殖專業(yè)合作社具備良好的生產(chǎn)條件，而多數(shù)養(yǎng)殖場和個人養(yǎng)殖戶生產(chǎn)設(shè)備簡陋，相應(yīng)的專業(yè)知識和安全意識比較缺乏，往往僅憑借經(jīng)驗進(jìn)行飼料配制，隨意性較大、規(guī)范性不足。飼料配制人員法律意識淡薄，對《飼料原料目錄》《飼料添加劑品種目錄（2013）》等法律法規(guī)認(rèn)識不足，在飼料配制過程中可能存在違法違規(guī)行為，如隨意更換飼料添加劑種類、數(shù)量，濫用藥物，甚至添加違禁物質(zhì)。此外，個別中小型養(yǎng)殖場或個體養(yǎng)殖戶處于“三無”狀態(tài)，技術(shù)人員缺乏、內(nèi)控質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不健全以及生產(chǎn)使用記錄缺失。自配飼料在生產(chǎn)使用環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，難以進(jìn)行有效溯源和追責(zé)，這顯然與飼料管理法規(guī)的要求背道而馳。

2.2 監(jiān)管對象龐雜，監(jiān)管力度有待加大

現(xiàn)代畜牧業(yè)日益朝著規(guī)?；⒆詣踊厔莅l(fā)展，在國家給予大量投入和政策扶持的背景下，規(guī)?；B(yǎng)殖場不斷涌現(xiàn)，原有的以中小型養(yǎng)殖戶為主體、規(guī)?；B(yǎng)殖場為龍頭的養(yǎng)殖格局出現(xiàn)了解體，新養(yǎng)殖發(fā)展格局正在形成。但由于歷史原因和受經(jīng)濟(jì)水平限制，中小型養(yǎng)殖戶仍將長期存在。首先，自配飼料主體范圍分布較廣，包括養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖合作社、個體養(yǎng)殖戶等，其中個體養(yǎng)殖戶群體尤為龐大，監(jiān)管對象種類龐雜，監(jiān)管難度較大。我國的飼料管理機(jī)構(gòu)按照省、市、縣三級行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行布局，飼料管理的工作重心往往集中在商品飼料上，對自配飼料管理的人員和精力投入相對不足。其次，監(jiān)管人員專業(yè)知識缺乏、專業(yè)技能不足，也使得自配飼料監(jiān)管體系不夠完善，監(jiān)管手段難以有效實施。自配飼料不同于商品飼料的流水線生產(chǎn)，其不具備規(guī)范的配制流程和配制標(biāo)準(zhǔn)。如個體養(yǎng)殖戶在自配飼料中隨意添加某種有毒的天然植物原料，監(jiān)管人員因缺乏足夠的專業(yè)知識，從而導(dǎo)致該批飼料出現(xiàn)質(zhì)量安全問題。此外，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平落后，監(jiān)管經(jīng)費不足，檢測機(jī)構(gòu)、設(shè)施不健全，缺乏自配飼料檢測能力，部分養(yǎng)殖場位置偏遠(yuǎn)，往來交通不便等[6]，也在無形之中提高了管理成本和監(jiān)管難度。

2.3 法規(guī)抽象，監(jiān)管存在局限

根據(jù)《自配飼料規(guī)定》第一條規(guī)定，自配飼料范圍應(yīng)同時滿足2個條件：一是養(yǎng)殖者配制飼料時所使用的應(yīng)當(dāng)是自有設(shè)施設(shè)備；二是配制的飼料僅供自有養(yǎng)殖動物使用。實踐中，企業(yè)與農(nóng)戶共建飼料加工廠，供簽約農(nóng)戶使用以及委托代加工飼料等情形中有特定的飼料供應(yīng)對象，并未對外進(jìn)行公開化的飼料產(chǎn)品銷售，因而不屬于嚴(yán)格意義上的商品飼料。與此同時，上述情形中所使用的并非“自有”設(shè)施設(shè)備，也不符合《自配飼料規(guī)定》的適用條件，被排除在自配飼料管理范圍之外，這會導(dǎo)致自配飼料監(jiān)管范圍存在一定局限性。此外，《自配飼料規(guī)定》大多為原則性規(guī)定，雖有關(guān)于自配飼料中飼料添加劑、藥物等使用情況的規(guī)定，但飼料管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中仍需參照《飼料和飼料添加劑管理條例》《飼料添加劑安全使用規(guī)范》等法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定的可操作性不足，并且未涉及對銅、鋅等微量元素進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)容，自配飼料監(jiān)管力度與商品飼料相比仍有一定差距。

3 有關(guān)思考

3.1 加強(qiáng)宣傳教育，提高養(yǎng)殖者法律意識

傳統(tǒng)媒體與新媒體融合發(fā)展，采取農(nóng)民群眾通俗易懂、喜聞樂見的形式，開展與自配飼料相關(guān)的法律知識宣傳活動，提高養(yǎng)殖者法律意識，規(guī)范飼料配制行為，并加強(qiáng)相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)。一是指導(dǎo)養(yǎng)殖者掌握科學(xué)的飼料配制技術(shù)，按照規(guī)范流程進(jìn)行配制，把控好飼料添加劑、藥物的法定用量，既發(fā)揮飼料添加劑和藥物對畜禽生長的促進(jìn)作用，又要嚴(yán)格遵守使用要求和注意事項，防止不合理使用給畜禽帶來危害。二是提高養(yǎng)殖者安全意識，準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的相關(guān)禁止性規(guī)定，在配制飼料時不添加禁用藥物等有毒有害物質(zhì)，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，把好動物源性食品安全閥門。三是在技術(shù)規(guī)程方面，督促養(yǎng)殖者嚴(yán)格按照飼料行業(yè)管理要求，對飼料配制設(shè)備定期執(zhí)行安全檢查，確保設(shè)備運行安全；同時，倉儲設(shè)施條件需要達(dá)標(biāo)，對飼料原料等進(jìn)行合理存放，防止飼料發(fā)酵腐敗、滋生蚊蟲；養(yǎng)殖者應(yīng)提高責(zé)任意識，做好飼料配制記錄，實現(xiàn)飼料配制全過程有跡可循。

3.2 明晰監(jiān)管職責(zé)，加大自配飼料監(jiān)管力度

加強(qiáng)飼料執(zhí)法隊伍建設(shè)是飼料監(jiān)管的根本保證。一是增加飼料管理人員數(shù)量，尤其是基層飼料管理人員數(shù)量。中小型養(yǎng)殖場大多位于偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)，交通不便，往來耗時較長，飼料管理人員對自配飼料的監(jiān)管難度較大，有必要提高基層飼料管理人員配置。加強(qiáng)對飼料管理人員的職業(yè)培訓(xùn)和考核，提高他們的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平，對自配飼料中存在的濫用飼料添加劑、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不合格等問題進(jìn)行準(zhǔn)確判斷和監(jiān)管，及時糾正違法違規(guī)行為。二是明晰飼料管理人員職責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)部門之間的監(jiān)管合作。明確飼料管理人員職責(zé)，建立自配飼料監(jiān)管專職人員，提高自配飼料監(jiān)管力度，糾正實踐中偏重商品飼料監(jiān)管而忽視自配飼料監(jiān)管的現(xiàn)象。加強(qiáng)與公安、市場監(jiān)管等部門溝通與合作，節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效能。三是統(tǒng)籌制定好飼料行業(yè)監(jiān)管工作預(yù)算，預(yù)留自配飼料監(jiān)管專項經(jīng)費。實現(xiàn)自配飼料監(jiān)管與商品飼料監(jiān)管雙向聯(lián)動，從動物性食品源頭進(jìn)行管控，從而提高畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，減少后續(xù)執(zhí)法成本[7]。

3.3 擴(kuò)大適用范圍，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性

《自配飼料規(guī)定》是我國第一部專門針對自配飼料監(jiān)管的部門規(guī)章，它的制定標(biāo)志著自配飼料監(jiān)管將有直接的法律依據(jù)，規(guī)章對自配飼料管理和法律責(zé)任等方面進(jìn)行了明確規(guī)定，必須嚴(yán)格遵守。但該部規(guī)章總體體量較小，內(nèi)容不夠具體，仍有較大完善空間。一是豐富“自配飼料”內(nèi)涵，將代加工自配飼料等形式納入規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，擴(kuò)大規(guī)章的適用范圍。對自配飼料的規(guī)范化監(jiān)管可以采取分類指導(dǎo)方式。如，對龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶建立的飼料加工廠，其生產(chǎn)的飼料產(chǎn)品實際上已進(jìn)入流通領(lǐng)域，飼料產(chǎn)品質(zhì)量對養(yǎng)殖者影響范圍較大，應(yīng)將其視為商品飼料生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管；對個人養(yǎng)殖者使用農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行人工混合配制飼料的行為，由于造成的影響范圍有限，飼料管理機(jī)構(gòu)可以對其飼養(yǎng)畜禽進(jìn)行質(zhì)量抽檢，并進(jìn)行科學(xué)的飼料配制指導(dǎo)。二是制定更為具體的、可操作化的自配飼料監(jiān)管措施。例如，高銅或高鋅飼料添加劑已被證實有害，但自配飼料監(jiān)管對此未予規(guī)范。應(yīng)當(dāng)探索制定自配飼料產(chǎn)品檢測方法，將飼料原料、飼料添加劑、藥物等的用量進(jìn)行明確規(guī)定，同時確立自配飼料中營養(yǎng)成分和化學(xué)成分分析方法和含量標(biāo)準(zhǔn)[8]，推動自配飼料監(jiān)管更加標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，實現(xiàn)科學(xué)有效執(zhí)法。

4 結(jié)語

飼料行業(yè)監(jiān)管是現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是保護(hù)國民動物源性食品安全的應(yīng)有之義。在當(dāng)前養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展差異化格局仍將長期存在的背景下，自配飼料的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)引起人們的充分重視。自配飼料監(jiān)管中存在的養(yǎng)殖者法律意識淡薄、監(jiān)管力度不足以及監(jiān)管法規(guī)可操作性不強(qiáng)等問題，仍在制約畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，加強(qiáng)宣傳教育、提高養(yǎng)殖者的法律意識，明晰監(jiān)管職責(zé)、加大監(jiān)管力度，進(jìn)一步完善法律法規(guī)，建立更加科學(xué)化、規(guī)范化的行業(yè)監(jiān)管體系，可以更大程度地保障飼料行業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，從而為畜牧業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。