行政執(zhí)法檔案管理的問題與對(duì)策

宮晉成

（凌源市房屋征收管理局，遼寧 朝陽 122500）

行政執(zhí)法檔案是行政執(zhí)法活動(dòng)的原始記錄，可作為行政執(zhí)法活動(dòng)的查考依據(jù)，是執(zhí)法機(jī)關(guān)管理的必要因素；是行政執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)與憑證；是有效交流的工具，是積累辦案經(jīng)驗(yàn)、提高執(zhí)法水平的有力手段。

一、行政執(zhí)法檔案特點(diǎn)和作用

1.行政執(zhí)法檔案特點(diǎn)，首先表現(xiàn)為專業(yè)性

行政執(zhí)法檔案是行政主體在執(zhí)法過程中的產(chǎn)物，是具有專業(yè)性的行政執(zhí)法活動(dòng)的歷史記錄。不同領(lǐng)域的專業(yè)活動(dòng)都有其各自的專業(yè)法，即不同的專業(yè)法有不同的專業(yè)執(zhí)法活動(dòng)的適用主體和適用范圍，這些都有它各自的特點(diǎn)、作用和規(guī)章制度。這也直接決定了它所形成檔案的過程、內(nèi)容和規(guī)章制度的不同，并反映出他所獨(dú)有的專業(yè)特點(diǎn)。其次是成套性。即圍繞一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)性行政執(zhí)法活動(dòng)，如在拆除違章建筑的過程中，從立案到結(jié)案所形成的一系列文件是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，是一套完整的檔案。包括立案審批表、詢問筆錄、勘驗(yàn)筆錄、房屋現(xiàn)場(chǎng)照片、送達(dá)、審理報(bào)告、行政處罰決定書、罰款收據(jù)、結(jié)案審批表、結(jié)案報(bào)告等全過程的記錄，這一系列文件是一套完整的檔案，管理過程中不允許分散，也不可以與其他專業(yè)的行政執(zhí)法活動(dòng)形成的檔案相混淆。最后是廣泛性。行政管理涉及的業(yè)務(wù)非常廣泛，涉及城建、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)保等諸多領(lǐng)域，決定了行政執(zhí)法內(nèi)容的廣泛，而行政執(zhí)法檔案又是行政主體在行政執(zhí)法過程中形成的文件材料的真實(shí)記錄，因而也就決定了行政執(zhí)法檔案的廣泛性[1]。

2.行政執(zhí)法檔案作用

行政執(zhí)法檔案的依據(jù)與憑證作用表現(xiàn)在三方面：一是可以作為管理工作的依據(jù)。執(zhí)法工作評(píng)價(jià)、產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益分析等的管理工作都離不開檔案。二是可以作為執(zhí)法主體的勞動(dòng)憑證。對(duì)執(zhí)法人員的考核與選拔同樣需要行政執(zhí)法檔案作為依據(jù)之一。三是在追求錯(cuò)案責(zé)任時(shí)起到參考憑證作用。行政執(zhí)法檔案在保證決策的連續(xù)性和科學(xué)性方面具有不可替代的作用。充分發(fā)揮行政執(zhí)法檔案的作用，有助于計(jì)劃和決策的科學(xué)化，有利于提高管理水平，實(shí)現(xiàn)人財(cái)物信息的有效利用。

二、行政執(zhí)法檔案管理問題及原因

隨著社會(huì)法治進(jìn)程不斷加快，行政執(zhí)法檔案也將發(fā)揮更大的作用，通過調(diào)查和了解到行政執(zhí)法檔案管理還存在一些問題與不足，要針對(duì)問題提出對(duì)策。

1.行政執(zhí)法檔案管理工作中存在的問題

1.1 管理人員職業(yè)素質(zhì)低。檔案管理人員要想做好行政執(zhí)法檔案管理工作，首先就要提高自身綜合素質(zhì)，包括職業(yè)素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)、掌握技能等方面，表現(xiàn)為行政執(zhí)法檔案管理人員整體水平不一，甚至有兼職人員代為管理。檔案專業(yè)畢業(yè)生的管理人員匱乏，缺乏現(xiàn)代管理技術(shù)理論常識(shí)，傳統(tǒng)的管理方法和理論知識(shí)并不能適應(yīng)當(dāng)前的工作需要；特別是有的檔案管理人員身兼多職，只是附帶進(jìn)行行政執(zhí)法檔案管理工作，并不能保證完成高質(zhì)量的檔案管理工作。甚至有時(shí)只能聘請(qǐng)專業(yè)業(yè)務(wù)人員檔案管理業(yè)務(wù)外包，缺乏監(jiān)管，業(yè)務(wù)外包會(huì)觸及行政執(zhí)法檔案的信息安全，對(duì)工作內(nèi)容也缺乏嚴(yán)格的要求[2]。

1.2 歸檔工作不規(guī)范。行政執(zhí)法檔案管理本身就具有一套系統(tǒng)的流程和標(biāo)準(zhǔn)，需要專業(yè)的檔案管理人員按照流程去管理，但是在從綜合執(zhí)法局的實(shí)際管理過程中，目前雖然對(duì)行政執(zhí)法檔案資料有基本的整理，但是在收集來自不同部門的文件資料時(shí)，有時(shí)就會(huì)出現(xiàn)檔案資料收集不夠齊全完整的情況。例如，有須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批示辦理的文件，在辦理完畢后檔案人員沒有及時(shí)收集或取回，或者隨意亂放，導(dǎo)致部分文件散落他處，沒有和形成的檔案共同保管，造成檔案多頭保存情況的發(fā)生，導(dǎo)致在使用時(shí)找不到文件而耽誤工作。又比如會(huì)議紀(jì)要、部分上級(jí)文件，針對(duì)本局行政執(zhí)法管理的通知、批復(fù)、規(guī)章等的其他重要文件沒有及時(shí)進(jìn)行收集歸檔，造成收集的檔案文件不夠齊全完整，影響形成檔案質(zhì)量。

此外，管理綜合執(zhí)法局行政執(zhí)法檔案存在多頭管理情況。因其管理的職能分工較為混亂，存在交叉重疊現(xiàn)象。部分行政執(zhí)法檔案管理存在多頭管理的情況，檔案室管理較為混亂，部分無權(quán)保存和管理的其他部門也對(duì)行政執(zhí)法檔案進(jìn)行保存和管理，促使檔案室對(duì)相關(guān)的行政執(zhí)法檔案的內(nèi)容不能及時(shí)補(bǔ)充歸檔，造成行政執(zhí)法檔案的憑證依據(jù)價(jià)值缺失。

1.3 檔案案卷質(zhì)量不高。行政執(zhí)法檔案材料來自不同的部門和人員，所提供材料普遍不夠規(guī)范。各部門人員提供的資料紙張大小不一，雖然大多使用A4紙，但也有采取其他規(guī)格紙張大小的情況。紙張的頁面裝訂位置、頁邊距也有區(qū)別，給檔案人員的整理工作增添了工作量，帶來麻煩。部分檔案資料、歸檔手續(xù)不健全，存在缺頁、缺少公章、簽字手續(xù)不齊全等情況，影響所藏檔案的真實(shí)性和可靠性，返工處理也會(huì)增加檔案人員的工作量。分類標(biāo)準(zhǔn)的交叉使用，排列方法的不統(tǒng)一，目錄更新不及時(shí)，都不利于行政執(zhí)法檔案的查閱使用。

1.4 軟硬件設(shè)施不夠完善。硬件部分，盡管設(shè)置了專門的檔案室，但存在部分設(shè)施老化和缺乏的情況；對(duì)于檔案庫房溫濕度的控制不能達(dá)到適宜檔案保存的要求；人員進(jìn)出庫的相關(guān)規(guī)定欠缺；“十防”的防護(hù)措施落實(shí)不到位，也缺乏對(duì)庫房進(jìn)行定期和不定期的檢查。軟件部分，檔案管理處于手工操作狀態(tài)，很少去鉆研如何使用計(jì)算機(jī)對(duì)行政執(zhí)法檔案進(jìn)行智能分類、整理，怎樣利用數(shù)據(jù)庫對(duì)行政執(zhí)法檔案進(jìn)行綜合管理，怎樣構(gòu)建行政執(zhí)法電子檔案以能與現(xiàn)代化信息技術(shù)相適應(yīng)，是需要思考和解決的檔案管理的安全隱患問題日益凸顯。

2.行政執(zhí)法檔案管理問題形成的原因

2.1 思想觀念因素，檔案管理意識(shí)相對(duì)薄弱。我國(guó)多數(shù)的政府部門和企業(yè)中，檔案管理工作通常都是工作的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，城市管理綜合執(zhí)法局把主要精力都放在行政執(zhí)法工作上，看重完成目標(biāo)任務(wù)，對(duì)形成的檔案相對(duì)忽視，雖然有進(jìn)行基本的歸檔，但是規(guī)范化管理短缺，缺乏行政執(zhí)法檔案科學(xué)有效管理。

2.2 人、財(cái)物投入因素。從人員方面講，行政執(zhí)法檔案管理人員多為兼職，對(duì)業(yè)務(wù)不夠熟悉，專業(yè)技能不夠，也有的人員變動(dòng)頻繁或者身兼數(shù)職，不可能投入足夠的時(shí)間精力區(qū)進(jìn)行行政執(zhí)法檔案的管理，更不可能投入更多的時(shí)間培訓(xùn)和總結(jié)工作，提高職業(yè)素質(zhì)。從財(cái)物上講，對(duì)檔案室的設(shè)施建設(shè)落實(shí)不到位，配備的設(shè)備和裝置不夠，投入力度不足，導(dǎo)致對(duì)行政執(zhí)法檔案的規(guī)范化、現(xiàn)代化要求差距大。

2.3 管理制度因素。我國(guó)部分地區(qū)有其各自的行政執(zhí)法檔案管理辦法，并沒有全國(guó)性的行政執(zhí)法檔案管理制度。也就是說，我國(guó)的行政執(zhí)法檔案管理制度還不夠健全，在收集、整理、保管和利用等方面仍然缺乏完善的管理制度，目前的收集方式絕大多數(shù)還是靠檔案管理部門主動(dòng)收集，而并沒有形成檔案部門主動(dòng)移交制度。檔案資料裝訂方法不統(tǒng)一，排列方法不統(tǒng)一，檔案資料不夠規(guī)范，紙張大小、裝訂規(guī)格都不符合中央組織部的規(guī)定。

三、行政執(zhí)法檔案管理工作改進(jìn)措施

1.強(qiáng)化檔案管理人員隊(duì)伍建設(shè)

因?yàn)樾姓?zhí)法檔案具有很強(qiáng)的專業(yè)性、保密性、安全性，面對(duì)新時(shí)期檔案工作的要求，城市管理綜合執(zhí)法局迫切需要建立一支道德觀念素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)素養(yǎng)高、創(chuàng)新精神素養(yǎng)高的檔案管理隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)管理人員培訓(xùn)來推動(dòng)城市管理綜合執(zhí)法局的行政檔案管理工作，作為主體的檔案管理人員，其道德觀念素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)和創(chuàng)新精神素養(yǎng)直接影響行政執(zhí)法檔案的水平和質(zhì)量，因此，可以通過定期發(fā)送相關(guān)行政執(zhí)法資料給檔案管理人員，組織行政執(zhí)法檔案管理人員參加檔案業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，進(jìn)而提升檔案管理人員的綜合素質(zhì)，為行政執(zhí)法檔案管理事業(yè)的蓬勃發(fā)展發(fā)揮更大的作用[3]。

2.完善責(zé)任制建立追究機(jī)制

目前我國(guó)還未建立起行政執(zhí)法管理的責(zé)任機(jī)制，對(duì)于責(zé)任的追究機(jī)制還停留在《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，然而行政執(zhí)法檔案不同于一般的文書檔案，它不僅具有檔案本身的作用，更是政府公信力的代表。因此，城市管理綜合執(zhí)法局亟須進(jìn)一步推行和落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，明確單位各部門和檔案專職或兼職人員的責(zé)任和任務(wù)，明確行政執(zhí)法檔案管理的過程中，違規(guī)或違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，從而保證行政執(zhí)法檔案管理工作的順利開展。

3.做好行政執(zhí)法檔案的歸檔工作

將分散混亂的行政執(zhí)法檔案材料進(jìn)行整理歸檔，是有效實(shí)行檔案管理的機(jī)制。城市管理綜合執(zhí)法局行政執(zhí)法檔案的歸檔，應(yīng)當(dāng)分為實(shí)時(shí)歸檔和定期歸檔兩種。城市管理綜合執(zhí)法局要實(shí)時(shí)歸檔，就要在所有檔案資料辦理完畢后即刻歸檔；要定期歸檔，就要在檔案材料形成一段時(shí)間之后或者在規(guī)定的時(shí)間周期內(nèi)完成歸檔。明確歸檔時(shí)間，還可以保證各部門和相關(guān)人員行政執(zhí)法檔案材料及時(shí)歸檔，避免行政執(zhí)法檔案的多頭保存情況。在城市管理綜合執(zhí)法局的實(shí)際工作中，無論使用的是哪種歸檔方式，都應(yīng)該有提前歸檔的趨勢(shì)，有利于保證歸檔文件的完整安全。

4.完善所需軟硬件設(shè)施

首先，優(yōu)化硬件設(shè)施配置。配備監(jiān)控設(shè)施、消毒滅蟲設(shè)備、全自動(dòng)恒溫恒濕（防磁）柜、保密柜等專業(yè)檔案保護(hù)設(shè)備；配備必要的現(xiàn)代化儀器，如計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、掃描儀等；其次，引進(jìn)軟件管理系統(tǒng)。減少手工操作，實(shí)現(xiàn)檔案信息化管理。檔案管理的必然發(fā)展趨勢(shì)就是檔案信息化，并且檔案管理規(guī)范化的主要手段也是檔案信息化。城市管理綜合執(zhí)法局應(yīng)該在本溪市城市管理綜合行政執(zhí)法局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)傳輸快捷方便的優(yōu)勢(shì)，建立起適合自身的、符合國(guó)家規(guī)定的檔案管理系統(tǒng)，使行政執(zhí)法檔案管理更方便快捷、科學(xué)合理。最后，加強(qiáng)檔案安全防范，確保檔案保管環(huán)境的安全，配備有適當(dāng)?shù)陌踩雷o(hù)設(shè)施，隨時(shí)做好檔案庫房的防火、防盜、防潮、防蟲等“十防”工作，并需要定期維護(hù)保養(yǎng)各類設(shè)施，促進(jìn)安全防范能力的提高。