“兩個(gè)細(xì)則”對可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的影響與對策

華能天成融資租賃有限公司 吉倫奇 劉亞卿

在國家能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略背景下，為推動(dòng)構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，保障電力系統(tǒng)安全、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，有效規(guī)范電力系統(tǒng)并網(wǎng)運(yùn)行管理和輔助服務(wù)管理，由國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)以及各區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)（東北、華北、西北、華東、華中、南方能源監(jiān)管局）先后制定并發(fā)布了全國及各區(qū)域《發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》（下稱“兩個(gè)細(xì)則”）。但通過對風(fēng)電、光伏等可再生能源并網(wǎng)電廠進(jìn)行考核，以平衡傳統(tǒng)火電與可再生能源之間的出力及利潤分配，勢必對可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的收益造成一定負(fù)面影響。本文系統(tǒng)論述了“兩個(gè)細(xì)則”的內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上提出在其保障下我國可再生能源持續(xù)健康發(fā)展的政策建議。

“兩個(gè)細(xì)則”的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

近年來，伴隨可再生能源電力的蓬勃發(fā)展，光伏、風(fēng)電等電源的發(fā)電出力不均衡問題日漸凸顯，在儲(chǔ)能技術(shù)尚未發(fā)揮有效作用前，火電等其他電源提供的輔助服務(wù)支持變得尤為重要，但隨之帶來的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理難度也持續(xù)上升。為保障電網(wǎng)運(yùn)行的安全穩(wěn)定性，均衡不同發(fā)電廠的利益，2006年國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)先后發(fā)文對并網(wǎng)發(fā)電廠的管理要求予以明確。

2006年11月3日國家能源局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定〉的通知》（電監(jiān)市場〔2006〕42號(hào)）（下稱“42號(hào)文”），明確對電力調(diào)度機(jī)構(gòu)已投入運(yùn)行的并網(wǎng)發(fā)電廠運(yùn)行情況進(jìn)行考核?？己说哪繕?biāo)是確保并網(wǎng)發(fā)電廠涉及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的相關(guān)指標(biāo)需符合電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)及所在電網(wǎng)有關(guān)安全管理的規(guī)定?？己藢?shí)施方式為扣減電量或收取考核費(fèi)用。另外“42號(hào)文”明確要求，各區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)本規(guī)定組織電力企業(yè)制定本區(qū)域發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理細(xì)則。

2006年11月7日國家電力監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理暫行辦法〉的通知》（電監(jiān)市場〔2006〕43號(hào)）（下稱“43號(hào)文”），明確對于除正常電能生產(chǎn)輸送與使用外，由電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)遵循“按需調(diào)度”的原則，根據(jù)發(fā)電機(jī)組特性和電網(wǎng)情況，合理安排發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)和電力用戶向并網(wǎng)發(fā)電廠提供輔助服務(wù)的管理辦法。同時(shí)“43號(hào)文”要求各區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)本辦法、結(jié)合本地區(qū)電力系統(tǒng)實(shí)際和電力市場建設(shè)需要制訂輔助服務(wù)管理細(xì)則。

前述輔助服務(wù)可進(jìn)一步細(xì)分為基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)。其中基本輔助服務(wù)包括一次調(diào)頻、基本調(diào)峰、基本無功調(diào)節(jié)等為了保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行、保證電能質(zhì)量發(fā)電機(jī)組必須提供的輔助服務(wù)，屬于無償提供的輔助服務(wù)；有償輔助服務(wù)包括自動(dòng)發(fā)電控制（AGC）、有償調(diào)峰、備用、有償無功調(diào)節(jié)等，由接受相關(guān)有償服務(wù)的發(fā)電廠予以補(bǔ)償。電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按照專門記賬、收支平衡、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對輔助服務(wù)的情況進(jìn)行計(jì)量與考核，并負(fù)責(zé)建立輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，總體按照補(bǔ)償成本和合理收益的原則對提供有償輔助服務(wù)的并網(wǎng)發(fā)電廠進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用主要來源于輔助服務(wù)的考核費(fèi)用，不足部分按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由并網(wǎng)發(fā)電廠分?jǐn)?，分?jǐn)偟臋?quán)重根據(jù)發(fā)電廠所在電網(wǎng)區(qū)域的實(shí)際情況確定。

2006年國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)發(fā)文后的十余年時(shí)間內(nèi)，受到可再生能源在地方電源占比較小等因素影響，各地區(qū)“兩個(gè)細(xì)則”并未實(shí)質(zhì)推進(jìn)。但近年來隨著可再生能源的規(guī)?；咚侔l(fā)展，可再生能源裝機(jī)容量在各地電源中的占比大幅提升，自2019年開始，各區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)根據(jù)“42號(hào)文”和“43號(hào)文”要求，同時(shí)結(jié)合本地區(qū)電力系統(tǒng)實(shí)際和電力市場建設(shè)需要，密集出臺(tái)“兩個(gè)細(xì)則”的地方配套細(xì)則，并在各個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)布執(zhí)行，2020年部分區(qū)域?qū)Ψ秶鷥?nèi)發(fā)電電廠“兩個(gè)細(xì)則”的考核及補(bǔ)償結(jié)果進(jìn)行公示。

“兩個(gè)細(xì)則”對可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的負(fù)面影響

“兩個(gè)細(xì)則”的落地實(shí)施，一方面對于鼓勵(lì)傳統(tǒng)并網(wǎng)火電廠提供輔助服務(wù)、保障電網(wǎng)安全運(yùn)行具有積極意義；但另一方面對于風(fēng)電、光伏已并網(wǎng)項(xiàng)目的收益空間造成擠壓，短期內(nèi)使得前期已投資項(xiàng)目的投資回報(bào)不確定性上升，而中期則可能對風(fēng)電、光伏項(xiàng)目新增投資起到抑制作用。

一是在年度趨勢上，“兩個(gè)細(xì)則”考核費(fèi)用占比呈現(xiàn)逐年快速上升趨勢。2019年區(qū)域政策落地實(shí)施初期，“兩個(gè)細(xì)則”考核費(fèi)用占電站項(xiàng)目結(jié)算電費(fèi)比例總體約在5%以內(nèi)，對項(xiàng)目整體經(jīng)濟(jì)性的影響相對較??；而截至2021年一季度末，在可供監(jiān)測的項(xiàng)目樣本中發(fā)現(xiàn)這一比例最高提升至32.87%，呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢。在上限要求方面，根據(jù)國家能源局東北監(jiān)管局2020年發(fā)布的《東北電力輔助服務(wù)市場運(yùn)營規(guī)則》中相關(guān)政策規(guī)定，“兩個(gè)細(xì)則”考核費(fèi)用占電站項(xiàng)目結(jié)算電費(fèi)比例最高不超過60%，反映出目前執(zhí)行的考核占比后續(xù)或?qū)⑦M(jìn)一步升高。

二是在區(qū)域上，經(jīng)過對樣本項(xiàng)目的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，東北、西北區(qū)域的風(fēng)電、光伏項(xiàng)目受到“兩個(gè)細(xì)則”考核影響尤為顯著。各區(qū)域“兩個(gè)細(xì)則”考核費(fèi)用占項(xiàng)目結(jié)算電費(fèi)比例（年平均值）分別為：東北區(qū)域（黑龍江風(fēng)電32.87%、光伏14.00%；吉林風(fēng)電31.96%、光伏6.51%；遼寧風(fēng)電11.52%、光伏6.25%），西北區(qū)域（陜西風(fēng)電8.86%、青海風(fēng)電4.78%、甘肅風(fēng)電12.40%、甘肅光伏3.21%、寧夏光伏18.01%、新疆光伏31.75%）華北區(qū)域（河北風(fēng)電1.78%、山東風(fēng)電0.62%、山東光伏1.16%、山西光伏1.87%），華中區(qū)域（江蘇風(fēng)電1.70%、四川光伏1.93%、安徽光伏0.81%）。從區(qū)域維度看，東北、西北省份“兩個(gè)細(xì)則”考核影響顯著高于華北、華中區(qū)域；而在東北、西北省份中，黑龍江、吉林、新疆、寧夏的“兩個(gè)細(xì)則”考核及分?jǐn)傃a(bǔ)償費(fèi)用占項(xiàng)目結(jié)算電費(fèi)比例尤其較高；而在華北、華中等消納較好的地區(qū)，其“兩個(gè)細(xì)則”考核占比則普遍在2%以內(nèi)，整體占比較低。

三是在子行業(yè)上，風(fēng)電項(xiàng)目考核占比多高于光伏項(xiàng)目。在可供監(jiān)測的電站項(xiàng)目樣本中，除山東省外，其他地區(qū)在同一區(qū)域內(nèi)的風(fēng)電項(xiàng)目考核占項(xiàng)目結(jié)算電費(fèi)比例均高于光伏項(xiàng)目，這一特征在黑龍江、吉林的風(fēng)電項(xiàng)目中表現(xiàn)尤為突出，主要受當(dāng)?shù)仫L(fēng)電項(xiàng)目占比較大且出力較多影響，導(dǎo)致其考核分?jǐn)傎M(fèi)用比例較高。

四是由于各地區(qū)的考核參數(shù)設(shè)計(jì)復(fù)雜且考核標(biāo)準(zhǔn)不夠透明，加大了對政策影響的分析和預(yù)判難度。例如，根據(jù)“43號(hào)文”輔助服務(wù)費(fèi)用“分?jǐn)偟臋?quán)重根據(jù)發(fā)電廠所在電網(wǎng)區(qū)域的實(shí)際情況確定”，然而在各區(qū)域的配套細(xì)則中對于分?jǐn)倷?quán)重的具體確定標(biāo)準(zhǔn)并未予以明示。通過對比同一區(qū)域內(nèi)相同裝機(jī)規(guī)模下的可再生能源電站可知，相關(guān)電站的考核及補(bǔ)充分?jǐn)傎M(fèi)用存在較大差異，難以捕捉考核結(jié)果的內(nèi)在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)一致性與規(guī)律性。

五是關(guān)于考核費(fèi)用的扣減方式，在時(shí)間上以及對于存在分期項(xiàng)目的考核主體選擇上呈現(xiàn)不規(guī)律性，使得部分風(fēng)電、光伏項(xiàng)目電費(fèi)收入的穩(wěn)定性顯著下降，項(xiàng)目按期償債能力的不確定性顯著上升。通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目未按制度約定執(zhí)行，存在跨年結(jié)算、跨季結(jié)算、跨月結(jié)算及一次性結(jié)算過去某一階段費(fèi)用等情況，導(dǎo)致當(dāng)季電費(fèi)收入大幅減少，項(xiàng)目面臨階段性債務(wù)逾期的違約風(fēng)險(xiǎn)；例如，有的項(xiàng)目公司內(nèi)共有3期電站，而所有電站的考核費(fèi)用均集中在其中的1期項(xiàng)目電費(fèi)收入中予以扣減。

綜上所述，一方面，在“兩個(gè)細(xì)則”考核占比較高區(qū)域相關(guān)風(fēng)電、光伏項(xiàng)目投資回報(bào)空間受到顯著壓縮，電費(fèi)收入的持續(xù)穩(wěn)定性難以得到保障，相關(guān)項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)隨之升高。以東北區(qū)域某風(fēng)電項(xiàng)目為例，在其他參數(shù)不變的情況下，考慮“兩個(gè)細(xì)則”考核及補(bǔ)償分?jǐn)傎M(fèi)用支出，該項(xiàng)目的稅后全投資收益率從9.8%下降至6.6%，而債權(quán)融資的項(xiàng)目綜合償債倍數(shù)則從1.38倍下降至1.15倍，無論從投資角度還是融資角度項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)均有所上升。另一方面，受到政策透明度低及后續(xù)政策影響高度不確定性因素影響，中期或?qū)⒂绊懴嚓P(guān)地區(qū)可再生能源項(xiàng)目新增。特別是對于現(xiàn)階段“兩個(gè)細(xì)則”考核占比已經(jīng)較高的東北、西北地區(qū)，未來新增的光伏、風(fēng)電平價(jià)項(xiàng)目可能會(huì)進(jìn)一步加劇分?jǐn)偙壤y以平衡的矛盾。

“兩個(gè)細(xì)則”的優(yōu)化建議與風(fēng)險(xiǎn)對策

對于政策制定部門建議如下：

一是建議提高各區(qū)域“兩個(gè)細(xì)則”考核標(biāo)準(zhǔn)的透明度，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。盡管國家電力監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布的“43號(hào)文”中明確要求輔助服務(wù)費(fèi)用“分?jǐn)偟臋?quán)重根據(jù)各電網(wǎng)的實(shí)際情況確定”，但未要求各區(qū)域?qū)己藰?biāo)準(zhǔn)予以公示，而在各區(qū)域的配套細(xì)則中對于分?jǐn)倷?quán)重的具體確定標(biāo)準(zhǔn)也未予以明示。建議對“兩個(gè)細(xì)則”考核標(biāo)準(zhǔn)的公示要求予以明確，并引導(dǎo)各區(qū)域規(guī)范發(fā)布考核標(biāo)準(zhǔn)，使各相關(guān)方面可自主預(yù)先測算考核費(fèi)用的總體金額及潛在影響，合理引導(dǎo)投融資方對風(fēng)電、光伏項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，從而對后續(xù)風(fēng)電、光伏項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展起到積極引導(dǎo)作用。

二是建議規(guī)范考核費(fèi)用的收取對象和收取時(shí)間管理。在地方實(shí)際執(zhí)行過程中并未按照相關(guān)區(qū)域的配套制度要求執(zhí)行，使得項(xiàng)目電費(fèi)收入的持續(xù)穩(wěn)定性及可預(yù)測性受到顯著影響。為此，一方面建議進(jìn)一步規(guī)范考核費(fèi)用的收取對象管理，例如對于存在分期建設(shè)情況的項(xiàng)目將考核主體的選擇權(quán)賦予項(xiàng)目業(yè)主方，由業(yè)主選擇是否在其中某個(gè)項(xiàng)目中集中扣減考核費(fèi)用或在部分項(xiàng)目中按比例分?jǐn)偟确绞?。另一方面建議進(jìn)一步規(guī)范考核費(fèi)用的收取時(shí)間，扣減頻率按月、按季、按年皆可，重點(diǎn)是予以預(yù)先明確并相對固定，盡可能避免不定期扣減，以減少電站項(xiàng)目收入的大幅波動(dòng)及波動(dòng)時(shí)間的不確定性。

三是建議跟蹤評估“兩個(gè)細(xì)則”的區(qū)域執(zhí)行情況及其對可再生能源領(lǐng)域中長期發(fā)展的影響。一方面建議加強(qiáng)對不同區(qū)域的橫向跟蹤監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注考核占比較高區(qū)域的具體執(zhí)行情況及政策影響。另一方面建議加強(qiáng)對同一區(qū)域的時(shí)間走縱向跟蹤評價(jià)，對于短時(shí)間考核占比快速跳漲的區(qū)域，跟蹤評估跳漲后的政策影響，防范因“兩個(gè)細(xì)則”考核占比過高而抑制中長期可再生能源領(lǐng)域的新增投資。

對于可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的投融資機(jī)構(gòu)建議如下：

一是建立政策與信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制。一方面，加強(qiáng)對國家及相關(guān)地區(qū)“兩個(gè)細(xì)則”政策變化的跟蹤監(jiān)測，通過及時(shí)準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向，夯實(shí)投融資決策的政策依據(jù)；另一方面，加強(qiáng)對相關(guān)區(qū)域可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的“兩個(gè)細(xì)則”考核費(fèi)用實(shí)際執(zhí)行情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)范圍既應(yīng)包含投融資機(jī)構(gòu)前期已投入項(xiàng)目的可獲得數(shù)據(jù)，也應(yīng)盡量通過外部渠道獲取項(xiàng)目考核費(fèi)用信息，以盡量完整有效地掌握“兩個(gè)細(xì)則”考核費(fèi)用實(shí)際執(zhí)行情況，為投融資決策提供一手信息支持。

二是實(shí)施區(qū)域與行業(yè)差異化的投融資政策?；谡吲c信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果，對于“兩個(gè)細(xì)則”考核費(fèi)用占比較高、增速較快的區(qū)域與行業(yè)實(shí)施相對審慎的投融資政策。例如，現(xiàn)階段，在區(qū)域上，對于考核費(fèi)用占比較高的東北、西北省份，特別是黑龍江、吉林、新疆、寧夏4省，在新增授信準(zhǔn)入時(shí)需要尤為審慎；在行業(yè)上，對于相關(guān)區(qū)域的新增風(fēng)電項(xiàng)目需要審慎評估潛在風(fēng)險(xiǎn)，適度提高投融資準(zhǔn)入門檻。

三是審慎預(yù)測項(xiàng)目未來現(xiàn)金流?？紤]到風(fēng)電、光伏項(xiàng)目存續(xù)期較長的特點(diǎn)，在預(yù)測項(xiàng)目未來現(xiàn)金流的過程中，需要將“兩個(gè)細(xì)則”考核占比的后續(xù)增長可能性及潛在增幅納入考量范圍，特別是對于區(qū)域前期增長較快、考核費(fèi)用占比較高、管理規(guī)范性較低的風(fēng)電、光伏項(xiàng)目，需要審慎設(shè)定經(jīng)濟(jì)性測算模型參數(shù)，有效防范后續(xù)因“兩個(gè)細(xì)則”考核占比提升對項(xiàng)目收益造成的不利影響。

四是相應(yīng)調(diào)整還款及賬戶監(jiān)管方式。針對因考核費(fèi)用收取時(shí)間不固定造成的項(xiàng)目各期現(xiàn)金流不確定性加劇問題，一方面，對于項(xiàng)目存續(xù)融資需要設(shè)定更為靈活的還款方式，例如設(shè)定年度償債總額配套年內(nèi)不等額本息等方式，減少電費(fèi)收入波動(dòng)導(dǎo)致的階段性逾期風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，考慮到電費(fèi)波動(dòng)情況下可能出現(xiàn)的階段性高額電費(fèi)收入在賬戶中留存并被挪用問題，融資機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)電費(fèi)賬戶監(jiān)管，動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管賬戶中的電費(fèi)收入金額，必要時(shí)采取提前還款等方式控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)敞口。此外，針對因考核費(fèi)用收取對象不規(guī)范造成的部分分期建設(shè)項(xiàng)目償債能力大幅下降問題，建議融資機(jī)構(gòu)審慎介入同一項(xiàng)目公司名下的單體分期建設(shè)電站，防范單體電站被集中收取考核費(fèi)用所引發(fā)的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。