共同富裕目標下的住房制度與住房政策發(fā)展

劉洪玉

1 引言

國家在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中，提出了分步實現(xiàn)共同富裕的目標。2021年5月，中央發(fā)布了《關于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》。8月17日，中央財經(jīng)委員會第十次會議重點研究了扎實促進共同富裕問題。10月16日《求是》雜志以《扎實推動共同富?！窞轭}，發(fā)表了習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議上的部分講話，系統(tǒng)闡述了共同富裕的內(nèi)涵、目標要求、實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略部署，以及促進共同富裕過程中，應遵循的原則、思路和重點工作等內(nèi)容。其中，很多內(nèi)容和住房密切關聯(lián)，尤其是跟住房制度建設密切相關。

比如在“促進基本公共服務均等化”部分，大篇幅直接提及住房問題，闡明了住房制度的長期政策取向和中短期工作重點;在“加強對高收入的規(guī)范和調(diào)節(jié)”部分，提出要完善個人所得稅制度，規(guī)范資本性所得管理，積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革、做好試點工作;在“提高發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性”部分，要求“推動金融、房地產(chǎn)同實體經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”。有關促進共同富裕的“鼓勵勤勞創(chuàng)新致富”“堅持基本經(jīng)濟制度”“盡力而為量力而行”“堅持循序漸進”等四個方面的原則，也對住房制度尤其是可持續(xù)有韌性的住房保障體系建設具有重要指導意義。

下面我就從住房與共同富裕、住房制度與共同富裕、國際住房政策的新進展以及共同富裕目標下的住房政策發(fā)展方向，談談自己的學習體會。

2 住房對共同富裕目標的影響

住房和共同富裕有什么樣的關系。西南財大2017年中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)家庭住房擁有率為 90.2%、住房自有率為 80.8%。2019年央行中國城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負債情況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)居民家庭的實物資產(chǎn)中的74.2%為住房資產(chǎn)，居民住房資產(chǎn)占家庭總資產(chǎn)的比重為59.1%。也有學者研究中國住房空間基尼系數(shù)和住房財富基尼系數(shù)（Tan et al.， 2016），顯示住房財富差異大于住房空間差異，且隨著時間的變化這些差異都存在著逐步擴大的趨勢。

在住房財富相關的研究中，國內(nèi)外學者發(fā)現(xiàn)住房財富不平等是普遍存在的問題。涉及到各個社會群體之間，買房者和租房者之間，不同的種族（美國等存在種族差異），不同年齡分組，不同市場階段（比如房價上漲或下跌）。比如英國學者發(fā)現(xiàn)，住房財富在各個社會經(jīng)濟群體之間的分配不平等，并且會隨著房屋繼承權而傳遞下去（DCLG，2010;Pryce，2012）;買房者和租房者之間的住房財富差距可能會越來越大（Levin et al.，2011）。美國學者發(fā)現(xiàn)，黑人和拉美裔與白人相比還是存在著實質(zhì)性的、顯著的住房財富差距（Krivo et al.，2004）。也有不少學者研究發(fā)現(xiàn)，房價上漲可能會加劇住房財富的不平等?？梢韵胂螅驗榇蠹艺加凶》康牟灰粯?，比如有人租房、有人買房，再加上占有面積和區(qū)位的差異，所以房價在上漲過程當中帶來的財富效果是完全不一樣的。

另外，學者們發(fā)現(xiàn)住房狀況在某種程度上代表了居民的社會地位和社會階層，不同的住房擁有狀況可能和家庭的幸福感相關，甚至發(fā)現(xiàn)在父代和子代傳承過程當中，比如父代有沒有住房，有多少住房，對子代未來的發(fā)展，包括受到的教育、獲取高質(zhì)量就業(yè)機會，甚至是婚戀，都會有很大的影響。所以住房在未來的共同富裕里面肯定會扮演非常重要的角色。

這是歐洲主要國家住房資產(chǎn)占家庭總資產(chǎn)的比重圖（見圖1）。通過圖1會發(fā)現(xiàn)，剛才說我們中國大約是60%，大家覺得中國的這個比例已經(jīng)很高了。實際上這個比例在國際上差異也是很大的，德國就比較低，大約是55%，因為德國家庭租住占比很高。但是像西班牙的比重就比我們還要高很多，目前是70%，在2008年前后曾經(jīng)接近80%，原因是西班牙的住房自有自住比例非常高。

最近美國學者寫了一篇文章，題目是“住房成本住宅撕裂我們的社會”。文中介紹了美國不同種族家庭自有住房的比例，白人70.5%，黑人42.6%。不同種族的財富不同，平均財富白人67.9萬美元，黑人9.5萬美元，差距非常大。住房財富在不同年齡居民之間差異也很大，老年人擁有住房的比重最高，青年人最低，青年人租房的人就會比較多。此外，住房自有自住比例在不同時期也會有一些變化，這跟住房政策和市場等因素有關。

還有研究把美國的自有住房家庭和租住住房家庭的家庭財富、住房成本和住房負擔情況等進行了比較（見表1）?？梢娮宰〖彝ピ诩彝ヘ敻弧⒆》控摀确矫?，要明顯優(yōu)于租房家庭。

還有學者研究了租住家庭和自住家庭之間的財富不平等問題。發(fā)現(xiàn)財富不平等主要發(fā)生在自住和租住家庭之間，租住家庭內(nèi)部的不平等程度明顯高于自住家庭內(nèi)部的不平等程度，自住比例的增加會改善財富不平等程度。所以西方許多國家的住房政策，在確保有房住的同時，還鼓勵住房所有權，鼓勵家庭通過努力擁有住房，這不論對國家還是對家庭都是有益的。

從上面的介紹中可以看出，實際住房的數(shù)量、質(zhì)量、結構、分布，跟家庭的財富密切相關，住房財富的代際傳遞對子代的發(fā)展質(zhì)量也有很大的影響。

3 住房制度與共同富裕

住房制度如何通過影響住房配置，既能防范住房領域的鎖定效應和福利陷阱，也能提高住房公平性，促進共同富裕目標的實現(xiàn)。

國際上不太說住房制度，一般說住房政策。我們過去講住房制度改革，主要是對住房建設、分配、使用和管理的方式進行改革。所以我們可以把住房制度理解為是關于住房供給、消費、配置和使用管理的相關制度安排。其中：（1）住房供給是政府為主提供基本保障、市場為主滿足多層次的住房需求，是多主體供給、多渠道保障。（2）住房消費是租購并舉、梯級消費。（3）住房配置是“房住不炒”定位及在該定位下形成的促進市場穩(wěn)定的長效機制。保持市場穩(wěn)定很重要，因為房價持續(xù)過快上漲，不光會帶來各種風險，對“住有所居”的住房政策目標實現(xiàn)也有負面影響。（4）住房使用期間的運維管理也是住房制度的重要組成部分，過去我們重視不夠，目前正在加強物業(yè)服務監(jiān)管。

住房政策與住房制度是什么關系呢？我自己感覺，住房政策更像是住房制度的具體化，是政府干預住房市場的手段和形式，是對住房供應、住房可獲得性和住房標準產(chǎn)生直接或間接影響的政府行為。我們現(xiàn)在有政策工具，有相應的政策措施，長效機制里面基本上都是如何有效使用這些政策工具來提高市場效率、促進市場穩(wěn)定。

另外，住房政策越來越多的有走向綜合的趨勢，因為涉及到的領域非常多。比如長效機制中就涉及到金融、土地、財稅、市場規(guī)制等部門，這些方面與住房相關的政策，都是我們廣義的住房政策的內(nèi)容。要想實現(xiàn)好住房政策的目標，需要這些領域或部門共同工作，綜合性是住房政策的一個重要特點。

很顯然，住房制度通過政策的實施會影響到家庭財富的積累和分配，跟共同富裕就掛起鉤來了。一個好的住房政策應該可以提高財富和收入的公平性，可以減少不平等，可以促進社會的包容性和社會的流動性，提高勞動力和資本配置的效率，增強宏觀經(jīng)濟的韌性。

舉一個例子，比如為什么要促進人口流動性。因為人口流動性影響勞動力的優(yōu)化配置，住房在這個過程當中可以發(fā)揮什么作用呢？比如降低了住房交易的成本，就可以促進人的流動，就可以減少人們流動的障礙。

比如對租賃市場的干預，西方很多國家學者都在做這個研究。雖然租金管制非常有利于穩(wěn)定市場租金，但是由于租金不漲，住在這里面的人覺得挺好，所以他有了流動機會或需要流動時也不愿意流動，因為一流動既有的租金優(yōu)惠就失去了，所以租金管制這時候就會減少租戶的流動。包括保障性住房的保障方式，比如我們過去說補人頭、補磚頭這個爭論。補人頭是對著人補貼，人走到哪兒補到哪兒。補磚頭就會帶來鎖定效應，就是這個房子是有補貼的，離開這個房子就會失去補貼。如果流動到別的地方可能就失去這個補貼，人就可能不愿意流動了。不愿意動，人力資源作為一個主要的生產(chǎn)要素就沒有了流動性，沒有了優(yōu)化配置。

再比如當住房被高度金融化的時候，作為消費品的屬性就會淡化，會更進一步加劇不平等，帶來一系列公平問題。過去很多人對90 / 70政策存在很多誤解，實際上從公平角度來說它增進了機會公平，因為增加了更多住房的機會。住房供應緊張的城市，采用排隊搖號的方式確定購房人，排隊搖號規(guī)則就有關過程公平，比如開發(fā)商希望錢多的排在前面，但從住房的功能定位出發(fā)，應該將無房家庭、多子女無房家庭排在前面，甚至可以增大其中簽的概率，以體現(xiàn)過程公平無歧視。

允許甚至鼓勵家庭將共有產(chǎn)權住房買下剩余份額。政策性租賃住房家庭獲得把這個房子買下來的機會，將有助于促進住房的結果公平、住房財富公平。另外對特定的人群的關注，也是一個公平的問題。最近北京對未成年子女數(shù)量較多的公租房輪候家庭，可以免去輪候和搖號，直接發(fā)放選房通知單組織選房，就在社會上產(chǎn)生了非常好的影響。這體現(xiàn)了我們住房政策越來越精準化、人性化，越來越有溫度和倫理價值導向。

4 國際住房政策的進展

首先是住房政策的目標。國際上各國住房政策目標基本上圍繞著我剛才提到的那些問題，因為住房數(shù)量問題普遍解決了，住房質(zhì)量也在不斷提升，現(xiàn)在最核心的問題是怎么去提高住房的公平性、可負擔性、可持續(xù)性等。這里面就列了一些國際上很多主要國家的住房政策目標，比如他們關注社區(qū)，關注可負擔的住房，尤其是關注可負擔的租賃住房?？傮w上來說，住房政策的目標一是公平住房機會，二是提升住房市場效率，具體的目標各國依住房問題的特點有些差異。這些目標的設立都和聯(lián)合國2015年發(fā)布的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的目標有關聯(lián)，因為當時也是集中了各國城市與住房政策學者的智慧，大家能超越政治制度、發(fā)展理念、發(fā)展階段等差異形成共識是非常不容易的。所以習近平總書記每次參加聯(lián)合國相關會議的時候，都非常重視這個事情，2020年11月參加相關會議的時候，還以“打造包容性、可持續(xù)、有韌性的未來”為題，重點闡述了對可持續(xù)發(fā)展問題的看法。

2016年“人居III大會”提出來的城市愿景、全球住房目標、住房政策等，都與“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”一脈相承。

住房政策的另外一個新進展，就是越來越關注住房政策執(zhí)行情況的評價，將包容性、效率、可持續(xù)等要求都細分為具體的指標，進行定量的評價。日本每年都會對其“住生活基本計劃”執(zhí)行情況進行評價。所以我們國家的住房政策和住房規(guī)劃，也要越來越標準化、規(guī)范化、指標體系化。大家用共同的語言說同樣的事情（比如保障性住房類型的統(tǒng)一等），才可以評價和橫向比較。

5 共同富裕目標下的住房政策發(fā)展方向

總的來說，到本世紀中葉，我們要基本實現(xiàn)共同富裕，這是我國全面建成小康社會后另一個重要的里程碑和發(fā)展目標。由于住房在人民生活中的特殊地位，其數(shù)量、質(zhì)量、相關服務和占有與配置狀況，在很大程度上影響著共同富裕目標的實現(xiàn)。所以我們從現(xiàn)在開始就要在住房制度的設計和住房政策實施過程當中，充分體現(xiàn)共同富裕的目標和原則要求;關注新市民、青年人，還包括老年人等特定人群的住房需求;增加可負擔的住房，尤其是可負擔的租賃住房的供應;不斷提升住房政策的包容性、公平性、效率和可持續(xù)性;以社區(qū)和住房作為一個平臺，來不斷提升人們的生活質(zhì)量和幸福感，早日實現(xiàn)“住有所居、住有宜居”的政策目標。