美軍衛(wèi)勤體系建設(shè)啟示

陳 千,孫 琳，李 婷,馬玉琴*

(1.海軍軍醫(yī)大學(xué)衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)系,上海 200433;2.軍事科學(xué)院戰(zhàn)爭(zhēng)研究院外國(guó)軍事研究所，北京 100039)

軍隊(duì)衛(wèi)勤體系作為軍事體系的重要組成部分，其發(fā)展必須與國(guó)家安全戰(zhàn)略及軍事戰(zhàn)略發(fā)展相適應(yīng)。當(dāng)前，我國(guó)正面臨由大國(guó)向強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，布局全球、實(shí)現(xiàn)“在全球事務(wù)中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”是必然要求。構(gòu)建適應(yīng)上述要求的軍事體系及配套的衛(wèi)勤體系是必須回答的問(wèn)題。戰(zhàn)后是美軍實(shí)現(xiàn)全球化布局、提升世界領(lǐng)導(dǎo)力的主要階段，其相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

根據(jù)美軍軍種條令規(guī)定，衛(wèi)勤體系屬于作戰(zhàn)保障體系[1]，其改革與發(fā)展路徑跟隨著軍事改革的步伐不斷創(chuàng)新與發(fā)展。美軍作為最強(qiáng)大軍事存在，依托軍力頻繁運(yùn)用，形成在軍事行動(dòng)中持續(xù)更新建軍理論，系統(tǒng)分析改革需求，快速形成改革方案，并在新的軍事行動(dòng)中檢驗(yàn)軍事價(jià)值的一條螺旋式上升的持續(xù)改革路徑，持續(xù)維護(hù)其在軍事理論與行動(dòng)領(lǐng)域中領(lǐng)先地位。本文關(guān)注美軍軍事體制與資源結(jié)構(gòu)改革對(duì)軍隊(duì)衛(wèi)勤體系建設(shè)的影響。

1 軍事領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革

1.1 適應(yīng)國(guó)家安全戰(zhàn)略要求的變革一是全球性布局。伴隨戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略由孤立主義向“全球性、持續(xù)性”轉(zhuǎn)變[2]，拉開(kāi)美軍全球化軍事存在布局的序幕。作戰(zhàn)空間和地域的極大拓展，要求軍種體系建設(shè)和指揮體制也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)變化：空軍作為獨(dú)立軍種組建[2]、地緣性戰(zhàn)略地區(qū)司令部和海外基地組建等。為適應(yīng)這一變化，美軍明確衛(wèi)勤四級(jí)保障體系要求，一方面加強(qiáng)各軍種及戰(zhàn)區(qū)配屬的衛(wèi)勤力量建設(shè)；另一方面加強(qiáng)與東道國(guó)/盟國(guó)合作，依托同步構(gòu)建的適用于美軍成員全域醫(yī)療保障的TRICARE保障體系和信息平臺(tái)建設(shè)，從機(jī)構(gòu)布局、經(jīng)費(fèi)保障、體制機(jī)制、信息共享上實(shí)現(xiàn)對(duì)軍隊(duì)成員的全球可及快速醫(yī)療保障[3]。

二是政令軍令分開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。美軍重新布局機(jī)構(gòu)設(shè)置和體制機(jī)制：組建國(guó)防部、國(guó)家安全委員會(huì)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，取消軍種作戰(zhàn)指揮權(quán)，形成從總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)到各聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令的指揮鏈[2]。衛(wèi)生系統(tǒng)作為作戰(zhàn)和勤務(wù)支援部隊(duì)劃歸聯(lián)合司令部指揮使用。2012年美國(guó)國(guó)防部《整合軍隊(duì)衛(wèi)生管理》提出“成立國(guó)防衛(wèi)生局，但醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍由各軍種管理”的方案[4]正是貫徹上述思想提出的。國(guó)防衛(wèi)生局隸屬于負(fù)責(zé)衛(wèi)生事務(wù)的助理國(guó)防部長(zhǎng)，成為二戰(zhàn)后“具有里程碑意義的最大力度改革”。這些思想與我軍當(dāng)前提出的“軍種主建，戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”思想一致。

1.2 立足軍事戰(zhàn)略理論牽引變革美軍遵循軍事戰(zhàn)略理論先行基本原則。如2017年美軍網(wǎng)絡(luò)司令部升級(jí)為第十個(gè)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，正是美軍“空天一體”、“網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)”等軍事理論落地的重要行動(dòng)[5]。美軍衛(wèi)勤發(fā)展規(guī)劃制定與體系建設(shè)同樣基于適應(yīng)各階段戰(zhàn)爭(zhēng)軍事理論和實(shí)踐要求的衛(wèi)勤保障理論的指導(dǎo)開(kāi)展。以戰(zhàn)時(shí)衛(wèi)勤信息化建設(shè)為例，依據(jù)推進(jìn)信息化全面軍事轉(zhuǎn)型的一體化信息保障條令條例要求，并結(jié)合戰(zhàn)后不同戰(zhàn)爭(zhēng)樣式衛(wèi)勤保障特點(diǎn)，美軍提出“以士兵為中心、以醫(yī)療為中心”、“醫(yī)療與士兵同在”、“為未來(lái)而研究、為士兵而研究”、“以人為本”等理念引導(dǎo)一體化信息衛(wèi)勤保障建設(shè)，依托作戰(zhàn)指揮信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)學(xué)信息全方位獲取、傳輸、分析，提升整體保障水平[3]。

1.3 以軍事立法為依托漸進(jìn)式變革改革必然涉及多方利益，改革路徑不是一蹴而就的，都有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)多方利益難以調(diào)和時(shí)，依法改革成為最終要求和根本依據(jù)[6]。以政令軍令分開(kāi)體制改革為例，美軍歷時(shí)40年通過(guò)《國(guó)家安全法》、《國(guó)家安全法》修正案、《國(guó)防部改組法》、《戈德華特—尼科爾斯法》(新國(guó)防部改組法)等系列立法來(lái)化解各方矛盾，形成共識(shí)和體制機(jī)制推進(jìn)改革。衛(wèi)勤體系改革同樣如此：政令軍令分開(kāi)模式使軍隊(duì)衛(wèi)勤機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的軍種管理力量仍十分強(qiáng)大[7]，平戰(zhàn)結(jié)合的管理協(xié)調(diào)問(wèn)題仍十分復(fù)雜困難。為此，美軍依托衛(wèi)勤相關(guān)野戰(zhàn)條令、條例、規(guī)則等法律法規(guī)的調(diào)整，不斷推進(jìn)衛(wèi)勤領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革[8]。

2 基于聯(lián)合作戰(zhàn)指揮要求的體制改革

2.1 與時(shí)俱進(jìn)的聯(lián)合思想美軍加速由協(xié)同式作戰(zhàn)(即戰(zhàn)區(qū)牽引、軍種分頭實(shí)施)向一體化聯(lián)合作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變：打破軍種界限，發(fā)展由戰(zhàn)區(qū)頂端至任意任務(wù)力量終端無(wú)縫銜接、自適應(yīng)聯(lián)合作戰(zhàn)[9]。與之相適應(yīng)，衛(wèi)勤領(lǐng)域提出以“整合”為核心理念[10]的系列改革正是適應(yīng)上述思想轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的。一是聯(lián)指，即建立與軍事管理體系相適應(yīng)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)及聯(lián)合衛(wèi)生部，實(shí)現(xiàn)資源的統(tǒng)一管理調(diào)配[11]；二是聯(lián)戰(zhàn)，即整合區(qū)域醫(yī)療資源建立聯(lián)合衛(wèi)生系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)保障的一體化及就近就便；三是聯(lián)促聯(lián)防，即整合各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)健促進(jìn)、傷病救治、傷病預(yù)防的一體化全維防護(hù)。

2.2 以全域機(jī)動(dòng)為基本要求美軍戰(zhàn)略要求：針對(duì)其他國(guó)家“反進(jìn)入/區(qū)域拒止”威脅，與盟友在多個(gè)作戰(zhàn)域投送力量，迫使對(duì)手停止敵對(duì)行為或解除其軍事能力，果斷擊敗對(duì)手。提升軍隊(duì)全域機(jī)動(dòng)能力成為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的基本要求[9]?；诖?，結(jié)合戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)衛(wèi)勤建設(shè)做相應(yīng)調(diào)整(2017年聯(lián)合出版物4-2《聯(lián)合衛(wèi)勤保障》)。一是基于“兵力池”理念重組模塊化醫(yī)療后送力量，供戰(zhàn)區(qū)根據(jù)任務(wù)整合使用衛(wèi)勤力量模塊[12]；二是明確四級(jí)救治階梯救治范圍，進(jìn)一步細(xì)分一級(jí)階梯中4類人員訓(xùn)練和救治范圍、二級(jí)階梯中輕型機(jī)動(dòng)型與增強(qiáng)型階梯功能，實(shí)現(xiàn)建制與支援力量協(xié)同，優(yōu)質(zhì)力量前伸，提升遂行任務(wù)機(jī)動(dòng)性；三是建立聯(lián)合作戰(zhàn)傷病員調(diào)度中心，實(shí)現(xiàn)后送工具最大限度安全機(jī)動(dòng)。如戰(zhàn)時(shí)海軍首先依托自身力量后送，從岸上向醫(yī)院船后送依靠陸軍救護(hù)直升機(jī)完成，戰(zhàn)區(qū)間轉(zhuǎn)運(yùn)依托空軍為主[13]。

3 軍事資源規(guī)模結(jié)構(gòu)改革

3.1 以促戰(zhàn)為要求一是強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域保障建設(shè)。武器裝備“遠(yuǎn)程化、精確化、信息化、無(wú)人化”和新式作戰(zhàn)力量將推進(jìn)作戰(zhàn)樣式和力量變化。美軍衛(wèi)勤領(lǐng)域緊跟這些重點(diǎn)領(lǐng)域變化，著力開(kāi)展全方位重點(diǎn)攻關(guān)：加強(qiáng)針對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)的重點(diǎn)方向(心理學(xué)、腦科學(xué)、運(yùn)動(dòng)科學(xué)、生物醫(yī)學(xué)等)軍事醫(yī)學(xué)研究，提升人-武器系統(tǒng)綜合戰(zhàn)斗力；建立傷病員信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)場(chǎng)到全球醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息無(wú)縫傳輸[3]；研發(fā)野戰(zhàn)化、遠(yuǎn)程化、立體化醫(yī)療裝備，實(shí)現(xiàn)傷病員前線與后方無(wú)間斷醫(yī)療救治；發(fā)展無(wú)人機(jī)等空中搜救系統(tǒng)，確保人員安全返回，增強(qiáng)戰(zhàn)斗信心等[14]。

二是實(shí)現(xiàn)力量均衡發(fā)展。不同戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)軍力發(fā)展側(cè)重不同?，F(xiàn)階段，伴隨?？仗祀娋W(wǎng)等力量的強(qiáng)化，相應(yīng)衛(wèi)勤力量同步強(qiáng)化發(fā)展。但須注意平衡各軍種力量，常規(guī)力量與戰(zhàn)略力量關(guān)系?；凇岸嘤驊?zhàn)”概念，聯(lián)合作戰(zhàn)中軍種跨界聯(lián)合成為趨勢(shì)[9]。衛(wèi)勤聯(lián)勤保障使跨軍種保障有一定基礎(chǔ)，加強(qiáng)平戰(zhàn)時(shí)、通用與專用技術(shù)研發(fā)與訓(xùn)練將為衛(wèi)勤體系更好地適應(yīng)這一變化提供支持。

三是基于模塊化旅為作戰(zhàn)基本編制的力量建設(shè)。適應(yīng)軍力的頻繁運(yùn)用要求衛(wèi)勤力量適應(yīng)模塊化發(fā)展。以美陸軍為例，其戰(zhàn)區(qū)衛(wèi)勤保障力量由衛(wèi)生旅、多功能衛(wèi)生營(yíng)、旅戰(zhàn)斗隊(duì)衛(wèi)生連及航空兵部隊(duì)救護(hù)機(jī)衛(wèi)生連構(gòu)成，上述四類機(jī)構(gòu)均可實(shí)現(xiàn)模塊化指揮、醫(yī)療保障、后送功能[12]。

3.2 以增效為重點(diǎn)一是確保技術(shù)領(lǐng)先。美國(guó)防改革以確保技術(shù)優(yōu)勢(shì)為核心[2]。衛(wèi)勤涉及醫(yī)療衛(wèi)生和軍事兩個(gè)行業(yè)，均為科技領(lǐng)先領(lǐng)域。美軍一方面基于衛(wèi)勤時(shí)效救治要求，著力加強(qiáng)醫(yī)療救護(hù)技術(shù)創(chuàng)新與改革，確保專業(yè)技術(shù)行業(yè)同質(zhì)化和領(lǐng)先水平；另一方面，結(jié)合“全球反應(yīng)，地區(qū)參與”軍事行動(dòng)要求[15]，加強(qiáng)相關(guān)適用野戰(zhàn)環(huán)境的裝備和后送工具(救護(hù)直升機(jī)、醫(yī)院船等)研制與建設(shè)，保障官兵獲得及時(shí)有效生命保障。

二是精準(zhǔn)保障?！熬劢购笄凇币髮?shí)現(xiàn)“適時(shí)、適地、適量”的精準(zhǔn)衛(wèi)勤保障。以美陸軍為例，其配發(fā)的全球戰(zhàn)斗保障系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)一線部隊(duì)與各級(jí)保障機(jī)構(gòu)的全資產(chǎn)可見(jiàn)，包括衛(wèi)勤在內(nèi)的全體指揮與參謀人員及時(shí)了解作戰(zhàn)行動(dòng)全貌，掌握部署及預(yù)測(cè)需求并做出準(zhǔn)確反應(yīng)，有效提升戰(zhàn)備水平。

三是民為軍用的軍地聯(lián)合機(jī)制。改革采辦體制，充分借力民用技術(shù)和資源為軍隊(duì)發(fā)展提供支持，包括技術(shù)外包、購(gòu)買服務(wù)等。衛(wèi)勤保障方面同樣如此。由于軍隊(duì)全壽命保障及家屬保障的必要性要求，完全依托軍隊(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)將面臨供不應(yīng)求狀況，且影響戰(zhàn)備效果。2000年以來(lái)，美軍購(gòu)買地方醫(yī)療服務(wù)占總費(fèi)用的比例穩(wěn)定在50%左右[16]。

3.3 以資源優(yōu)化為手段一是控費(fèi)及結(jié)構(gòu)優(yōu)化。美國(guó)防開(kāi)支面臨“自動(dòng)減支”要求。其中，美軍衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)總額及占比大幅高于其他國(guó)家，控費(fèi)及優(yōu)化結(jié)構(gòu)任務(wù)重。衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)開(kāi)支高的主要原因在于個(gè)人支付水平低，福利范圍擴(kuò)大，使用率增長(zhǎng)以及戰(zhàn)傷增加等[17]?？紤]到控費(fèi)及優(yōu)化費(fèi)用結(jié)構(gòu)將可能導(dǎo)致醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員及軍隊(duì)保障對(duì)象的利益損失，進(jìn)而影響士氣，目前改革以針對(duì)制度低效及浪費(fèi)為主[17]，深層次改革難度大。

二是裁并機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)管理層級(jí)扁平化。美軍由上至下重點(diǎn)裁減中高級(jí)指揮、保障和管理機(jī)構(gòu)，提升辦事效率[2]。在衛(wèi)勤領(lǐng)域，適應(yīng)聯(lián)合作戰(zhàn)要求及醫(yī)療服務(wù)一體化要求而實(shí)施的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、優(yōu)化資源配置在持續(xù)改革中，不僅提升服務(wù)質(zhì)量與效率，同時(shí)有助于經(jīng)費(fèi)的節(jié)約。

三是人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化。全軍開(kāi)展人員優(yōu)化，重點(diǎn)削減非戰(zhàn)斗人員，確保部隊(duì)“精干”，后備“強(qiáng)大”，形成適應(yīng)不同戰(zhàn)爭(zhēng)樣式和規(guī)模的“魔術(shù)軍”。美衛(wèi)勤作為后勤力量，是改革重點(diǎn)：人員構(gòu)成中軍官占20%、文職人員占44%；作戰(zhàn)部隊(duì)平時(shí)編衛(wèi)生員與衛(wèi)生兵，提供最基本醫(yī)療服務(wù)；如美陸軍編14個(gè)衛(wèi)生旅，現(xiàn)役僅4個(gè)，10個(gè)后備役能隨時(shí)轉(zhuǎn)隸投入戰(zhàn)斗[8]。

4 結(jié) 語(yǔ)

衛(wèi)勤保障涉及的體系建設(shè)與改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。美軍借助豐富戰(zhàn)爭(zhēng)歷練在衛(wèi)勤理論和體系建設(shè)方面領(lǐng)跑全球。充分學(xué)習(xí)和借鑒美軍經(jīng)驗(yàn)有助于加快我軍新一輪軍改，達(dá)到世界先進(jìn)水平。但同時(shí)，由于國(guó)家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略不同，我軍衛(wèi)勤體系改革必定體現(xiàn)出明確的中國(guó)特色，要結(jié)合新時(shí)代軍事戰(zhàn)略目標(biāo)有序推進(jìn)，以“能打勝仗”為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)衛(wèi)勤能力轉(zhuǎn)型發(fā)展。