整體政府治理視閾下的數(shù)字政府運行舉措

路清琳，滿 雪

（遼寧大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110000）

經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)、信息技術(shù)的興起與發(fā)展，數(shù)字政府、電子政務(wù)的出現(xiàn)，對公共管理領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，傳統(tǒng)的按照功能劃分的官僚制組織結(jié)構(gòu)和強調(diào)競爭機制的新公共管理理念受到?jīng)_擊，碎片化公共服務(wù)和碎片化治理問題難以解決。1977年，整體性治理理論的集大成者佩里·?？怂沟闹鳌墩w性政府》出版，首次提出了“整體性政府”概念，并倡導(dǎo)“整體性治理”[1]。在經(jīng)過數(shù)年的研究之后，他與其他學(xué)者共同出版了《邁向整體性治理：新的改革議程》[2]，該書從理論層面從部門間理念與手段的協(xié)調(diào)、信息傳遞和消除認知差異、程序的設(shè)計和整合三個方面系統(tǒng)地論述了整體性政府的運行流程，并強調(diào)了協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性作用，強調(diào)通過加強部門間的協(xié)調(diào)來解決碎片化所導(dǎo)致的各種問題和困境。

在佩里·?？怂拐w性政府治理理論的指導(dǎo)下，通過政府體制機制改革和數(shù)字化建設(shè)，推動數(shù)字政府治理與實體政府治理通過機構(gòu)的協(xié)調(diào)、整合實現(xiàn)全方面的銜接和融合，構(gòu)建高效、協(xié)同的治理體系，實現(xiàn)同生共長，發(fā)揮“整體政府”效能。

1.協(xié)調(diào)、整合理念的傳播、內(nèi)化

思想是行為的先導(dǎo)，如果沒有對于協(xié)作、整體性治理理念的認同與理解，整體政府治理模式將無法發(fā)揮實際功效，形同虛設(shè)。只有將整體性治理理念內(nèi)化為政府機構(gòu)的指導(dǎo)理念，形成一種特殊的政治文化，才有可能運用整體性治理工具來解決數(shù)字政府建設(shè)過程中的碎片化治理問題，實現(xiàn)部門機構(gòu)的高效協(xié)作。建立相關(guān)機制來促進整體性治理理念的傳播與內(nèi)化：一是在機構(gòu)內(nèi)部舉辦相關(guān)的“學(xué)習(xí)會議”“工作會議”，強化內(nèi)部成員對于整體性治理理論的深化理解；二是針對當前出現(xiàn)的碎片化治理問題，運用整體化治理理念，采取行之有效的改進措施，使部門成員看到整體性治理理論的價值；建立相應(yīng)的利益補償機制，即使部門之間出現(xiàn)矛盾，進行協(xié)商、調(diào)解也不會損害部門利益，減少對于整合性治理的現(xiàn)實阻礙。以政務(wù)中心的建立為例，在行政審批領(lǐng)域已經(jīng)采用政務(wù)中心的模式，將局委的權(quán)限、資源全部整合到政務(wù)中心平臺之內(nèi)，在政務(wù)中心之內(nèi)統(tǒng)一辦理。政務(wù)中心模式的提出是為了解決審批環(huán)節(jié)部門之間溝通不暢，資源浪費。而在其建立之后，協(xié)調(diào)職能的重要性得到了大家的一致認同。盡管事務(wù)的協(xié)調(diào)在細節(jié)上還存在一些困難，但是不同的審批人員形成一個完整的決策小組來解決問題的思維模式和行為方式正在逐步形成[3]。

2.政務(wù)信息孤島的破除

政務(wù)信息孤島是指政府信息、政務(wù)資源按照機構(gòu)設(shè)置進行分割，各部門只能獲得其部門權(quán)限之內(nèi)的數(shù)據(jù)信息，各部門能夠查詢到的信息各不相同，無法實現(xiàn)整體系統(tǒng)之內(nèi)的信息傳遞、交換，各部門在處理綜合性業(yè)務(wù)時無法獲得全部信息，只能在自己的權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮有限作用，無法與其他部門溝通、合作[4]。政務(wù)信息孤島除了造成數(shù)據(jù)無法共享、交換，系統(tǒng)協(xié)作無法實現(xiàn)之外，還會導(dǎo)致政府部門的重復(fù)性建設(shè)以及費時低效的政務(wù)流程。因此破除信息孤島是數(shù)字政府建設(shè)的重要一環(huán)。政務(wù)信息孤島的破除需要從以下三個方面著手：首先是系統(tǒng)性的整體規(guī)劃，充分考慮到現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)未來信息技術(shù)發(fā)展的方向、趨勢，結(jié)合現(xiàn)今條件下數(shù)字政府治理的現(xiàn)狀以及業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，統(tǒng)籌各方面因素，制定科學(xué)、可持續(xù)的體系規(guī)范，真正實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)龔翔。其次，將機構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)資源進行整合，統(tǒng)一于政務(wù)主題數(shù)據(jù)庫之中，各級政府部門按照權(quán)限獲取相應(yīng)等級的數(shù)據(jù)信息，建立以“日常為主、應(yīng)急為重”網(wǎng)絡(luò)安全管理模式[5]。在加強防火墻等外部防護的基礎(chǔ)上，需要加強在內(nèi)部成員身份認證、權(quán)限規(guī)定方面的規(guī)定，防止數(shù)據(jù)的泄露、丟失造成的利益損害。與此同時，制定應(yīng)急預(yù)案，在防火墻破損或內(nèi)部成員錯誤使用造成數(shù)據(jù)泄露時，可以及時止損。最后，實現(xiàn)體制下的貫通協(xié)作。雖然政府治理模式是層級制和職能分工的綜合，但是內(nèi)部成員對于信息技術(shù)的控制管理不應(yīng)存在技術(shù)短板。

3.創(chuàng)新政府整體性治理整合機制

創(chuàng)新數(shù)字政府治理模式，解決治理碎片化問題的關(guān)鍵一環(huán)是建立政府的整體性治理整合機制。從系統(tǒng)構(gòu)建的角度來說，可以分為：統(tǒng)籌規(guī)劃上的整合、機構(gòu)協(xié)調(diào)上的整合以及服務(wù)能力上的整合。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃上的整合

統(tǒng)籌建立凌駕于各部門機構(gòu)之前的統(tǒng)一、完整的“數(shù)字治理”運營機制，形成管理和運營分開、專業(yè)技術(shù)性較強的治理模式。在傳統(tǒng)的政府治理之中，由于不同部門不同的工作流程，有些部門設(shè)置了專門的數(shù)字化建設(shè)、管理機構(gòu)，有些部門則和行政事務(wù)共同處理或委托給企業(yè)，導(dǎo)致機構(gòu)內(nèi)部成員處理大量的與日常業(yè)務(wù)無關(guān)的、并不擅長的工作。針對以上問題，急需對各部門內(nèi)部的數(shù)字化機構(gòu)進行整合，建立一個“數(shù)字治理”運營機制，即統(tǒng)一、完整的運營中心（類似于行政審批的政務(wù)處理中心，見圖1）[6]，改變行政事務(wù)和數(shù)字化建設(shè)事務(wù)混雜的現(xiàn)狀，吸納專業(yè)技術(shù)人才進行數(shù)字化建設(shè)，保障數(shù)字化治理的運營質(zhì)量。

圖1 行政審批流程

3.2 機構(gòu)協(xié)調(diào)上的整合

搭建包括基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源庫、業(yè)務(wù)實踐系統(tǒng)在內(nèi)的互不干擾的三層支撐體系，為數(shù)字政府平臺的構(gòu)建提供技術(shù)保障。數(shù)字政府治理模式在完成頂層設(shè)計架構(gòu)之后，需要考慮的問題是如何實現(xiàn)業(yè)務(wù)的網(wǎng)上處理。而高效、科學(xué)地解決社會問題，則需要構(gòu)建技術(shù)支撐體系：搭建先進、科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施體系、互聯(lián)共享的數(shù)據(jù)資源庫、協(xié)調(diào)高效的業(yè)務(wù)實踐系統(tǒng)。在之前的數(shù)字政府治理建設(shè)之中，由于缺少強有力的體制機制來保障，業(yè)務(wù)部門更多地專注于自身的業(yè)務(wù)處理，重業(yè)務(wù)輕技術(shù)，缺乏政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)、共享的原生動力。因此只有統(tǒng)一、完整的“數(shù)字治理”運營機制和整合性的政府機制建立后，才會產(chǎn)生構(gòu)建技術(shù)支撐體系的內(nèi)生動力。將各部門內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、業(yè)務(wù)服務(wù)統(tǒng)一于運營中心之中，搭建基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、業(yè)務(wù)服務(wù)三層平臺，各個平臺解決自身層面的技術(shù)壁壘，分管自己職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，共同構(gòu)成了交換共享的數(shù)字政府治理平臺。

3.3 服務(wù)能力上的整合

完善一體化政務(wù)服務(wù)體系，提供更為優(yōu)化的“一站式”服務(wù)[7]。前兩項措施是在數(shù)字政府治理之中政府通過對機構(gòu)的調(diào)整如何為公眾提供更為高效的服務(wù)，而完善一體化政務(wù)服務(wù)體系則是如何使公眾更加便捷地查找、使用數(shù)據(jù)資源和數(shù)字服務(wù)。通過對于服務(wù)方式和訪問渠道的整合，打通公眾信息資源獲取和共享的技術(shù)壁壘；運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等一系列智能技術(shù)進一步整合“一站式”服務(wù)、全網(wǎng)通辦等業(yè)務(wù)渠道和模式，切實增強數(shù)字政府治理能力[8]。

4.數(shù)字政府治理的法規(guī)建設(shè)

在數(shù)字政府治理的法規(guī)建設(shè)方面，需要關(guān)注的主要是制度保障和監(jiān)督考核。制度保障簡單來說就是相關(guān)法律制度的完善和理解。首先我國數(shù)字政府治理方面的法律法規(guī)、政策指導(dǎo)、規(guī)范性文件都不完善，必須加快推動制定、完善數(shù)據(jù)資源保護的法律制度，保障數(shù)據(jù)資源的安全、合法應(yīng)用；制定關(guān)于數(shù)字治理中業(yè)務(wù)劃分、技術(shù)管理等方面的行為準則，為機構(gòu)人員參與數(shù)字政府建設(shè)時提供規(guī)范指導(dǎo)，節(jié)省時間、精力，避免因任務(wù)不清導(dǎo)致的資源浪費[9]。其次是對于已頒布的法規(guī)制度的理解、分析，當前的法規(guī)制度雖然不多，但是一些基本的、框架式的規(guī)定都已作出，對于已有法規(guī)的深入理解有助于在數(shù)字政府的建設(shè)、管理中少走彎路。而監(jiān)督考核主要是制定相關(guān)的考核細則，形成專業(yè)化、可操作的評價體系，保障執(zhí)行過程的高效合規(guī)?？己思殑t的確定，能夠科學(xué)合理地對數(shù)字政府建設(shè)、管理的不同部門進行考核，有助于激發(fā)部門人員的積極性，提高工作效率。

數(shù)字政府治理并不是一種獨立于實體政府治理體制之外的一種治理模式，而是運用信息技術(shù)對實體政府進行數(shù)字化，建立與實體政府相對應(yīng)的虛擬政府。因此，數(shù)字政府的專業(yè)化層級分工制度是不可能取消的，只能通過協(xié)調(diào)、整合來解決碎片化治理問題，實現(xiàn)數(shù)字政府治理模式的可持續(xù)運轉(zhuǎn)。數(shù)字政府治理與實體政府治理通過機構(gòu)的協(xié)調(diào)、整合，實現(xiàn)全方面的銜接和融合，構(gòu)建高效、協(xié)同的治理體系，實現(xiàn)同生共長，發(fā)揮“線下有溫度、線上有速度”的一體化“整體政府”效能[10]。