論鄉(xiāng)村振興的地方政府職責

唐惠敏

(安徽大學(xué) 創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，合肥 230039)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅涉及領(lǐng)域廣，而且任務(wù)艱巨。習(xí)近平總書記在多個場合論述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性及如何踐行中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的理念原則、工作方式和具體舉措。誰是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的責任主體？這是妥善處理好中央頂層設(shè)計、地方政策實踐與基層鄉(xiāng)村探索三者之間關(guān)系的核心問題之一。地方政府在國家治理體系中的地位和作用，一直是法學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)研究旨趣。中國正處于一個中央和地方治理結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型的過程。對于改革開放40多年中國地方治理取得巨大成就的重要原因，學(xué)界也有不同看法。一種看法是，中國地方治理的成功是堅持政治權(quán)威主導(dǎo)和“強化政治系統(tǒng)的掌舵和動員能力”[1]的結(jié)果，中央賦權(quán)是地方政府推動改革進程和應(yīng)對不利內(nèi)外因素的基本保障。另一種看法，則把地方“善治”歸因為國家和社會的協(xié)同治理，也即合作式治理。地方政府不再是唯一的治理主體，而是調(diào)動社會、組織和公民共同參與制定地方治理方案，進而走向“以多主體協(xié)同治理為特征的公共治理”[2]。兩種看法都承認了政府主導(dǎo)在地方治理實踐和執(zhí)行中央決策過程中不可替代性的作用?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》雖提及了政府職責，但是并沒有明確指出不同層級政府的責任義務(wù)，且對下級政府實施“鄉(xiāng)村振興”的資源分配、技術(shù)標準、規(guī)則體系、監(jiān)督考核等也未提出可操作性的指導(dǎo)意見。這就意味著地方政府必須具備足夠的能力、資源和技術(shù)去保障鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的制定和落實，以應(yīng)對政策執(zhí)行過程中存在的各種不穩(wěn)定性風險，比如政策執(zhí)行政治風險、地方債務(wù)風險、基層改革決策風險等。

一、統(tǒng)籌規(guī)劃責任：創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需從根本上改變“重城市、輕農(nóng)村”的發(fā)展思路。這也是重構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系、破除不均衡不充分發(fā)展弊端的戰(zhàn)略選擇。我國政府一直重視城鄉(xiāng)關(guān)系變革，這從黨中央提出的一系列“三農(nóng)”政策可見一斑。囿于既有體制障礙和經(jīng)濟社會資源的有限性，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)關(guān)系逐步成為制約我國城市和農(nóng)村均衡發(fā)展的絆腳石。很顯然，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在體制機制上創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素自由流動的體制機制，增強政府統(tǒng)籌規(guī)劃能力，正視并協(xié)同各利益主體訴求及其關(guān)系。

(一)城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)的地方政府角色定位

稅費制度改革后，中央與地方基層政府,尤其是縣鄉(xiāng)村的關(guān)系正在發(fā)生深刻變化。[3]地方政府自主權(quán)能的擴大，也無形中放大了地方政府責任。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有自上而下政策規(guī)劃的典型特征，帶有明顯的路徑依賴。在中央政府對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行頂層制度設(shè)計之后，地方政府實際承擔著實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體任務(wù)，這些任務(wù)直面鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，而且關(guān)乎構(gòu)建新型城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系的體制機制。地方政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主導(dǎo)地位，依據(jù)其所處政策傳遞層級的不同而各有差異。具體而言，省級政府需根據(jù)中央一號文件以及國家層面的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，結(jié)合地區(qū)實際，制定地區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃；市級政府則是省級和縣級政府的中間紐帶，事實上我國各省區(qū)內(nèi)部差異也很明顯，比如安徽、江蘇、福建等省，所以，很多情況下市級政府只是傳達上級文件精神，要求下級政府做好具體工作；縣級政府更多是貫徹執(zhí)行上級政府的相關(guān)規(guī)劃，細化出更加具體的鄉(xiāng)村振興方案，但沒有過多剩余事項的自主權(quán)。縣級政府直面基層政府和村級自治組織，是鄉(xiāng)村振興路徑創(chuàng)新的主體力量。所以，縣級以下政府需要遵照落實的是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中關(guān)于農(nóng)村整體規(guī)劃、鄉(xiāng)村文化傳承、基層公共服務(wù)供給、農(nóng)村法治建設(shè)等方面的內(nèi)容，而在產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶持、衛(wèi)生改進以及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等領(lǐng)域，則更多扮演規(guī)則制定者、資源鏈接者、利益協(xié)調(diào)者和監(jiān)督管理者的角色。

(二)創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的著力點

地方政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制創(chuàng)新過程中需遵循科學(xué)規(guī)劃、因地制宜與協(xié)調(diào)均衡的原則，在以下三個領(lǐng)域著力破解制約農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展的體制障礙：

(1)保護農(nóng)業(yè)文明與傳承傳統(tǒng)文化。鄉(xiāng)村振興，既要“塑形”，也要“鑄魂”。正如杜贊奇(Prasenjit Duara)所指出的，“國家政權(quán)拋開，甚至毀壞文化網(wǎng)絡(luò)以深入鄉(xiāng)村社會的企圖注定是要遭到失敗的”[4]。鄉(xiāng)村文化振興根植于農(nóng)耕文明的歷史載體。對于地方政府而言，一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化供給，具體而言就是要：重點支持鄉(xiāng)村文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快鄉(xiāng)村文化服務(wù)數(shù)字化和標準化建設(shè)；[5]創(chuàng)新鄉(xiāng)村文化服務(wù)形式，促進現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)文明間融合共生，推動鄉(xiāng)村文化服務(wù)與農(nóng)民需求的精準對接；整合鄉(xiāng)村文化資源，鼓勵有條件的村莊探索文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，引入社會力量參與鄉(xiāng)村文化事業(yè)發(fā)展。二是堅持農(nóng)民的主體性地位，在文化傳承與創(chuàng)新中增進農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的能動性。文化振興，最終目標是農(nóng)民的主體振興。

(2)保障國家糧食安全與構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系。國家之本在農(nóng)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就難以維系國家糧食安全和社會穩(wěn)定。鑒于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、抵御市場風險能力不強，以及地區(qū)發(fā)展差距較大的國情，發(fā)揮地方政府在構(gòu)建適應(yīng)市場競爭的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系中的主導(dǎo)作用甚為重要。具體而言，主要有：嚴防耕地非農(nóng)使用，健全基本農(nóng)田保障制度，強化優(yōu)質(zhì)農(nóng)田平整與監(jiān)管工作；設(shè)立農(nóng)業(yè)風險防范基金，完善土地流轉(zhuǎn)戶農(nóng)村社會保障體系，保障小農(nóng)戶的土地權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)利；構(gòu)建以農(nóng)業(yè)合作組織為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)機構(gòu)為依托、龍頭企業(yè)為骨干、市場力量為補充的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。[6]

(3)破除二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)就是破除因不合理的政策安排而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)地位不平等以及由此造成的巨大差距。創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，地方政府是不可或缺的實踐主體，這是因為政策過程本身就蘊藏著創(chuàng)新的可能性。當前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍然面臨著諸多問題，這些問題或多或少與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在關(guān)聯(lián)性。邁克爾·利普頓(M. Lipton)指出城鄉(xiāng)差距的形成是政府基于城鄉(xiāng)經(jīng)濟地位及相互關(guān)系的價值判斷而做出的偏袒政策安排。[7]這迫切需要優(yōu)化地方政府職能，科學(xué)界定政府間職責，增進地方政府權(quán)能。

(三)地方政府促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑

提升地方政府治理能力，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必經(jīng)之路。第一，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提是城鄉(xiāng)要素平等交換，地方政府則是搭建要素市場和制定交換規(guī)則的組織者、參與者和監(jiān)管者。第二，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)是建立起城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，而社保制度并軌、體系調(diào)整、資金統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)移支付均需要明確各級政府分工，并建立政府間協(xié)作機制。第三，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要義是推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，其涉及制度建設(shè)、政策設(shè)計以及利益協(xié)調(diào)等諸多方面。如果地方政府不能為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供必要的合作平臺、金融服務(wù)、財稅支持以及技術(shù)保障，鄉(xiāng)村振興則猶如無本之木。第四，城鄉(xiāng)融入發(fā)展要高度關(guān)注流動人口，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)村留守群體的社會保障。在完善農(nóng)民市民化政策的同時，應(yīng)為返鄉(xiāng)農(nóng)民工和城市投資者參與鄉(xiāng)村振興提供積極的政策支持。

所以，對省、市政府而言，提高資源調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的能力至關(guān)重要。一方面，在地方實踐基礎(chǔ)上綜合運用法律、財稅和行政等方式，消減妨礙城鄉(xiāng)社會平等發(fā)展的不利制度，分階段有步驟地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化；另一方面促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，構(gòu)建財政與金融協(xié)同支持體系，優(yōu)化調(diào)整地方政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理機構(gòu)，健全農(nóng)民土地權(quán)益保障制度。對縣鄉(xiāng)政府而言，遵循地區(qū)差異，科學(xué)引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃則是首要任務(wù)。雖然西方發(fā)達國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展積累了許多經(jīng)驗，但是鄉(xiāng)村振興沒有既成模式，選擇何種城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，取決于不同地區(qū)的實際情況，這就要求縣鄉(xiāng)政府具備基本的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，而不是根據(jù)上級政府文件“照葫蘆畫瓢”?？h鄉(xiāng)政府在實際執(zhí)行鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時需因地制宜地分配政策資源，找準城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度錨點，也即加快農(nóng)村土地制度改革，這不僅有利于建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，盤活農(nóng)村土地資源，而且有利于保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益，為解決農(nóng)民社會保障問題奠定制度基礎(chǔ)。[8]所以，未來20年或許更長時間內(nèi)地方政府的一個中心任務(wù)就是重構(gòu)城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系，這關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的成敗，也是社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的本質(zhì)要求。一個國家如果把城市和農(nóng)村相對立，且塑造一條如鐵般堅硬的隔離帶，則無論該國政治制度怎樣完美、地理位置如何優(yōu)越、資源稟賦多么突出，都注定會導(dǎo)致國家治理失敗。

但是，政府的作用也是有限的，且在政策實踐中地方政府面臨著很多能力與角色不相匹配的困境。從政府能力角度而言，鄉(xiāng)村文化慣習(xí)與地方政府所掌握的地方性知識并不絕對一致，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具備復(fù)雜政策的一般性特征，這就意味著地方政府應(yīng)具備相當?shù)恼蝿訂T能力和地方治理技術(shù)。受中央與地方財政體制、地方經(jīng)濟發(fā)展水平以及政策資源多寡等因素影響，一些地方政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中人、財、物匱乏，且不同層級地方政府的治理能力也差異明顯。從角色匹配角度而言，地方政府本身既是政策制定者，又是實際執(zhí)行者，在這個過程中本身就存在權(quán)力異化的功能性，而監(jiān)督約束機制的缺失，也極易導(dǎo)致形式主義作風。所以，在肯定政府主導(dǎo)作用的同時，也要認識到政府職能變革和能力建設(shè)的重要性以及調(diào)動市場、社會力量參與鄉(xiāng)村振興的必要性。

二、政策協(xié)調(diào)責任：促進鄉(xiāng)村振興與精準扶貧有效銜接

精準扶貧已到攻堅拔寨的關(guān)鍵時期，關(guān)系全面建成小康社會成敗。黨中央做出實施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，對推動農(nóng)村貧困治理具有重要意義。然而，兩項政策疊加，也出現(xiàn)了一些難題。如何使政策疊加，產(chǎn)生1+1>2的成效，是地方政府，尤其是基層政府需要妥善處理的問題。學(xué)界賀雪峰[9]、黃承偉[10]、莊天慧等[11]對此進行了深入討論，建立起有效的銜接機制，能夠有效協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興與精準扶貧政策之間的關(guān)系。

(一)鄉(xiāng)村振興與精準扶貧的耦合關(guān)系

不少學(xué)者指出，我國“三農(nóng)”政策的基本特征是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，這種看法雖反映出黨中央對“三農(nóng)”問題的高度關(guān)切，但并沒有揭示中央一系列“三農(nóng)”政策的實質(zhì)。筆者認為，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須改變城市和鄉(xiāng)村之間的主從關(guān)系，這是解決“三農(nóng)”問題最基本的原則?；诖耍接懢珳史鲐毰c鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系就有立論依據(jù)。其一，精準扶貧最終目的不僅是幫助農(nóng)村貧困戶擺脫貧困狀態(tài)，而且還要在滿足其生產(chǎn)需求的基礎(chǔ)上，增進其發(fā)展權(quán)能。因此，精準扶貧和鄉(xiāng)村振興內(nèi)在地表現(xiàn)出一致性，如果沒有農(nóng)民的主體振興，也就不可能一勞永逸解決農(nóng)村貧困問題。其二，精準扶貧不是短期政策，而是解決中國貧困問題需堅持的長期戰(zhàn)略。我國仍處于社會主義初級階段，鄉(xiāng)村振興內(nèi)在地要求精準扶貧，而精準扶貧則需要鄉(xiāng)村振興提質(zhì)增效。其三，鄉(xiāng)村振興是對既存城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次解構(gòu)，在優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置的同時，能降低扶貧資源層次傳遞成本，增加脫貧攻堅政策資源，進而預(yù)防返貧發(fā)生。精準扶貧則通過強化貧困地區(qū)和貧困戶內(nèi)生發(fā)展動力，有利于補足鄉(xiāng)村振興短板，夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。沒有擺脫貧困，也就無振興鄉(xiāng)村可言。因此，鄉(xiāng)村振興和精準扶貧具有內(nèi)在的耦合性，這種耦合性使得二者之間互相支撐，相互促進。

(二)鄉(xiāng)村振興與精準扶貧的政策銜接難題

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，地方政府，尤其是基層政府面臨著很多挑戰(zhàn)。當下，脫貧攻堅主戰(zhàn)場已轉(zhuǎn)至深度貧困和特困連片地區(qū)，這些地方經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)環(huán)境脆弱，交通位置偏僻，也是鄉(xiāng)村振興的前沿陣地。雖然鄉(xiāng)村振興更加全面、系統(tǒng)，但精準扶貧所涉及的方面仍然很復(fù)雜，具有相當?shù)膹?fù)雜性和特殊性。所以，對于中西部和邊遠農(nóng)村地區(qū)2020年前脫貧攻堅仍然是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。主要原因有：其一，精準扶貧對象是特定區(qū)域和特定人群，其政策對象是確定的，而鄉(xiāng)村振興則是某個地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面的整體進步，其政策覆蓋范圍具有相對不確定性。其二，精準扶貧任務(wù)重，時間緊，很多地方政府集中大量財力、物力和人力開展脫貧攻堅。地方政府，特別是基層政府以及鄉(xiāng)村干部已很難抽出更多的時間和精力謀劃鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。其三，現(xiàn)階段精準扶貧的某些幫扶措施可能增加鄉(xiāng)村振興的難度。比如，政策資源過度傾向于貧困村以及由此造成的重復(fù)建設(shè)問題，部分地方的扶貧產(chǎn)業(yè)著眼短期效益、欠缺整體規(guī)劃等。其四，某些地方政府干部對推進鄉(xiāng)村振興沒有明確的思路，或?qū)⑵渑c精準扶貧簡單疊加，混淆二者聯(lián)系，加重鄉(xiāng)村治理負擔，或就事論事，割裂二者關(guān)系，而沒有做好統(tǒng)籌協(xié)同。相比于精準扶貧，鄉(xiāng)村振興更需專業(yè)技術(shù)人才。而現(xiàn)實情況是大量鄉(xiāng)賢群體性流出，人才回流困難，引才措施不足，致使鄉(xiāng)村振興缺乏管理、服務(wù)和專業(yè)技術(shù)人員。所以，僅靠村干部及駐村扶貧干部、鄉(xiāng)村能人(種糧大戶、產(chǎn)業(yè)帶頭人等)難以承擔起鄉(xiāng)村振興重任。承前所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略偏重在頂層設(shè)計方面，致力于促進鄉(xiāng)村全面和整體發(fā)展，而精準扶貧更多表現(xiàn)出微觀政策的特點。[12]這無疑需要地方施策者具備將鄉(xiāng)村振興與精準扶貧進行有效對接的能力。

(三)鄉(xiāng)村振興與精準扶貧協(xié)同推進路徑

推進與精準扶貧的協(xié)同發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。建立脫貧與發(fā)展長效機制，需在人力資源開發(fā)、基礎(chǔ)保障、政策協(xié)調(diào)等方面做好制度設(shè)計。其一，人力資源開發(fā)是首位。這是習(xí)近平總書記對鄉(xiāng)村人才振興做出的重要判斷。精準扶貧政策培養(yǎng)了以黨員干部為核心，以駐村扶貧工作組為依托，包括駐村農(nóng)技員、基層支農(nóng)隊伍在內(nèi)的組織者和實踐者，他們是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才支撐。同時，鄉(xiāng)村振興還需通過建立人才激勵機制，加強新型職業(yè)農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)員、鄉(xiāng)村規(guī)劃者、農(nóng)業(yè)服務(wù)與管理人才的培養(yǎng)和選派，并充分利用市場和社會力量，建立鄉(xiāng)村振興人才儲備庫。其二，基礎(chǔ)保障是前提。基礎(chǔ)保障涉及多個領(lǐng)域。其中，“物質(zhì)保障”要求在產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；“組織保障”要求強化基層黨組織建設(shè)，增強精準扶貧和鄉(xiāng)村振興黨員干部的責任意識和擔當意識；“技術(shù)保障”要求建立農(nóng)業(yè)綜合信息服務(wù)和農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化平臺，聯(lián)合開發(fā)精準扶貧數(shù)據(jù)庫，推動鄉(xiāng)村振興精準施策；“立法保障”要求以法治護航精準扶貧和鄉(xiāng)村振興，特別是在農(nóng)民權(quán)益維護、農(nóng)村土地制度改革、城鄉(xiāng)要素市場運行、農(nóng)業(yè)生態(tài)治理、涉農(nóng)資金使用等領(lǐng)域強化司法保障。其三，政策協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。在尚未完成脫貧任務(wù)之前，精準扶貧政策應(yīng)當使每一個農(nóng)村貧困村和貧困戶的基本權(quán)益得到保障，同時通過精準幫扶改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)奠定基礎(chǔ)；實現(xiàn)全面小康之后，需建立起返貧預(yù)警機制和返貧人口數(shù)據(jù)庫，對返貧群體的精準扶貧政策不動搖，并逐步擴大惠農(nóng)、支農(nóng)政策覆蓋面，把城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興作為工作重點，推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)。上述三方面工作，涉及精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的多個領(lǐng)域，如果沒有地方政府的主導(dǎo)作用，沒有基層黨組織的堡壘作用，很難實現(xiàn)二者的有效銜接。

三、組織規(guī)范責任：助力鄉(xiāng)村振興多元主體協(xié)同共治

鑒于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治體系意義重大?！斑^去的中國百年史，過于重視上層結(jié)構(gòu)，很少涉及低層?！盵13]當前中國部分農(nóng)村地區(qū)空心化、原子化現(xiàn)象凸顯，且小農(nóng)經(jīng)濟仍是農(nóng)村社會的典型特征，[14]如果政府缺位或錯位，很難在短時間內(nèi)形塑鄉(xiāng)村振興的共治力量。地方政府處于鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)地位，既要規(guī)范不同主體間分工合作，又要平衡利益主體間關(guān)系，厘清參與主體的職能邊界。

(一)鄉(xiāng)村振興多元主體及其職能界定

鄉(xiāng)村振興力量主要包括地方政府、村委會、農(nóng)民、市場主體及社會組織等五類主體。

(1)地方政府處于主導(dǎo)地位，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀組織者、規(guī)則制定者和監(jiān)督管理者。由于鄉(xiāng)村振興的各個領(lǐng)域任務(wù)性質(zhì)、難度等各有差異，因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施需要不同層級政府間的分工協(xié)作。當前，需要擴大縣級政府權(quán)力，比如在農(nóng)村土地利用規(guī)劃、戰(zhàn)略實施情況的跟蹤評估等領(lǐng)域，應(yīng)當賦予縣級政府更多自主權(quán)。同時，需增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行能力和服務(wù)意識。無論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施方案由哪級政府制定，具體操作仍然是由直接面向基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的人力、財力、物力等資源支持，使之權(quán)責匹配，[15]其執(zhí)行和服務(wù)能力就難以滿足政策實踐需要。

(2)基層自治組織(村委會、居委會)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)力量，既是政府和農(nóng)民之間的紐帶，也是政策宣傳、信息發(fā)布以及對外合作的主要平臺。一方面，村(居)委會要接受地方政府指導(dǎo)，根據(jù)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要求，落實黨中央決策，合理引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，并積極將農(nóng)民之訴求向上傳遞，維護農(nóng)民合法權(quán)益，提升科學(xué)治村能力；另一方面，村委會要利用現(xiàn)代技術(shù)手段等加強與外界的聯(lián)系，爭取社會資源介入，特別是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等領(lǐng)域，要強化與企業(yè)間的合作。同時,地方政府要合理引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，嚴防損害農(nóng)民利益和生態(tài)環(huán)境的行為。

(3)農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的核心主體。鄉(xiāng)村振興絕不能為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展而疏于對外來資本的審核和監(jiān)管，絕不能為了城鄉(xiāng)一體化而把鄉(xiāng)村振興變成千篇一律的人居工程，絕不能為了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營而侵害農(nóng)民的土地合法權(quán)益。所以，地方政府需為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興提供必要的政策支持，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，保障農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和自我發(fā)展權(quán)。

(4)市場主體(各類企業(yè))是鄉(xiāng)村振興不可或缺的外部力量。各類市場主體所帶來的社會資源，能夠有效解決鄉(xiāng)村振興資金、技術(shù)、人才缺失的問題，是拓寬農(nóng)民收入渠道、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)的主要投資者。

(5)社會組織是鄉(xiāng)村振興的有益補充者。其中，公益性組織利用自身優(yōu)勢或者通過設(shè)立公益基金，在農(nóng)村環(huán)保、鄉(xiāng)村文明、醫(yī)療健康等方面參與鄉(xiāng)村振興；非公益性組織則通過市場調(diào)節(jié)機制為具有多元化發(fā)展需求的村莊提供不同層次的服務(wù)項目，提升鄉(xiāng)村振興質(zhì)量。

(二)地方政府主導(dǎo)作用的實現(xiàn)機制

既然地方政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中具有主導(dǎo)作用，那么，就需要明確兩個問題：第一，地方政府與其他鄉(xiāng)村振興主體之間關(guān)系是怎樣的；第二，地方政府如何有效協(xié)調(diào)不同主體間利益關(guān)系。如果把地方政府的主導(dǎo)作用具體化，可分解為“引導(dǎo)職責、監(jiān)管職責、服務(wù)職責”三個主要方面：

(1)“引導(dǎo)職責”主要表現(xiàn)為規(guī)劃引導(dǎo)、政策引導(dǎo)和市場引導(dǎo)。具體而言，地方政府要以民為本，在鄉(xiāng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、人居空間、土地利用、公共服務(wù)等領(lǐng)域做好規(guī)劃引導(dǎo)，制定合理政策引導(dǎo)社會資本有序參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。同時，在維護農(nóng)村土地集體所有制前提下，深化農(nóng)村土地和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進農(nóng)村要素市場化配置。

(2)“監(jiān)管職責”主要集中于財政監(jiān)管、干部監(jiān)管和項目監(jiān)管。地方政府投入大量的財政資金用于鄉(xiāng)村振興，如果沒有建立起財政監(jiān)管機制，就無法及時糾正不當施策行為以及可能的管理疏漏。對干部監(jiān)管主要是對地方政府以及基層黨員干部進行綜合考核，防范政治腐敗以及不作為、亂作為等權(quán)力異化行為。而在鄉(xiāng)村振興項目實施過程中也不能缺少監(jiān)管，這是因為項目開發(fā)、建設(shè)、運行及收益等各個環(huán)節(jié)都與農(nóng)民的切身利益有著各種聯(lián)系。

(3)“服務(wù)職責”主要針對農(nóng)民、企業(yè)和社會組織等對象。增進對農(nóng)民的服務(wù)，既是鄉(xiāng)村振興的途徑，也是鄉(xiāng)村振興的目標。特別是在職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)支持、種糧大戶自然風險防范以及貧困弱勢群體幫扶等方面，要提升地方政府的服務(wù)能力。在涉及用地規(guī)劃與審批、扶持政策對接、融資平臺建設(shè)等方面，地方政府要科學(xué)制定服務(wù)事項和標準，既要服務(wù)于企業(yè)，又要警惕過度資本化帶來的風險。而對社會組織的服務(wù)，主要體現(xiàn)在政府購買社會服務(wù)中為社會組織提供政策、資金支持。同時，營造良好的發(fā)展環(huán)境，積極培育專業(yè)性社會組織參與鄉(xiāng)村振興。

承上所述，鄉(xiāng)村振興具有相當?shù)膹?fù)雜性、系統(tǒng)性和全面性，地方政府應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，在行使權(quán)力的同時，不斷調(diào)整與市場、組織、農(nóng)民之間的關(guān)系：該由政府主導(dǎo)實施的，地方政府有責任利用自身的政策、財政和金融優(yōu)勢，運用宏觀調(diào)控手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展；該由農(nóng)民付諸實踐的，必須堅持農(nóng)民的主體地位，增強農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的主觀能動性；該由市場補充不足的，應(yīng)充分發(fā)揮市場機制的作用，促進城鄉(xiāng)要素自由流動，推動構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

(三)多元主體參與鄉(xiāng)村振興的風險防范

鄉(xiāng)村振興是基于新時代農(nóng)村發(fā)展的新特征和新需要而做出的戰(zhàn)略決策。雖然很多地方都在編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，但是基層干部對此仍缺乏全面認識。如果缺乏必要的風險防范意識，其產(chǎn)生的消極后果也十分明顯。對于地方政府而言，需要慎重處理的問題有四個：

(1)商業(yè)資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民合法權(quán)益保障。資本下鄉(xiāng)本質(zhì)上是市場行為，在帶來鄉(xiāng)村社會資本增加以及推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時，也會帶來諸多負面影響。缺乏必要的政府規(guī)制，極易造成農(nóng)業(yè)用地被擠壓、生態(tài)資源被低價攫取以及農(nóng)村集體組織被邊緣化等問題，進而損害農(nóng)民的合法權(quán)益和農(nóng)村的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。

(2)外部力量介入與內(nèi)生主體力量的自我增能。這主要是防范鄉(xiāng)村振興過度依靠外部力量而導(dǎo)致的形式主義風險。中央出臺的相關(guān)制度文件對調(diào)動可用外部力量參與鄉(xiāng)村振興做了較為明確的安排，但是很多地方基層組織建設(shè)孱弱，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的主體能動性不夠。內(nèi)因是根本，鄉(xiāng)村振興的根本保障是“在地化”的農(nóng)民、基層黨組織以及群眾性自治組織。地方政府既要強化對農(nóng)村干部的選拔培養(yǎng)，加強農(nóng)民的文化和素質(zhì)教育，又要設(shè)置必要的門檻和履行必要的監(jiān)管職能，以應(yīng)對不確定的外部風險。

(3)行政力量干預(yù)與鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興需要政府掌舵，但也要防止過度行政化風險。[16]地方政府必須提升服務(wù)意識，創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，充分考慮農(nóng)村地區(qū)的差異性、多樣性，謹防政績工程；必須把“以人為本”理念貫徹到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的全過程，有選擇、有步驟地推進鄉(xiāng)村振興實踐，不搞劣質(zhì)工程；必須不斷積累經(jīng)驗，總結(jié)失敗教訓(xùn)，杜絕面子工程。

(4)過度產(chǎn)業(yè)化與鄉(xiāng)村文化傳承。選擇何種鄉(xiāng)村振興模式是由村莊的實際條件決定的，并不是所有的村莊都適合發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、家庭農(nóng)場以及鄉(xiāng)村旅游業(yè)等。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不是把城市文化元素移植到鄉(xiāng)村社會，尤其要確保城鎮(zhèn)化進程中對鄉(xiāng)村文化的保護與傳承，避免因產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不當，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進一步擴大。

四、自我增能責任：創(chuàng)新“政府+”基層治理模式

鄉(xiāng)村振興是國家治理的基層實踐，而政策實施往往是由地方政府來主導(dǎo)。一些中西部邊遠、落后地區(qū)的地方政府，很難有足夠的權(quán)力、資源擔負起鄉(xiāng)村振興責任。責任是一種發(fā)展自我的手段，創(chuàng)新“政府+”治理模式就是要建立地方政府鄉(xiāng)村振興的責任實踐機制，優(yōu)化地方政府職能，增進基層政府治理權(quán)能。

(一)“政府+互聯(lián)網(wǎng)”：推動基層治理技術(shù)革新

鄉(xiāng)村振興是地方政府推進基層治理現(xiàn)代化的重要切入點。從基層治理角度而言，當前中國近95%的行政村已經(jīng)覆蓋無線互聯(lián)網(wǎng)，具有超2億的農(nóng)村網(wǎng)民?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的革新為基層政府信息化治理提供了可能。如果說，層級管控、網(wǎng)格式治理是基層治理的傳統(tǒng)方式，那么網(wǎng)絡(luò)化治理則是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和基層治理深度融合的產(chǎn)物。運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠創(chuàng)設(shè)扁平化的治理結(jié)構(gòu)，使政府職能下沉。同時，數(shù)據(jù)化的信息傳遞與分享模式降低了時間、人力以及物力成本。所以，網(wǎng)絡(luò)信息化有利于提高鄉(xiāng)村振興政策落實效率以及削減制度成本。從政府層面而言，信息化建設(shè)是保障廉潔、透明政府以及建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。地方政府是鄉(xiāng)村振興服務(wù)需求的主要提供者，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，使地方政府的服務(wù)質(zhì)量和效率都有很大程度提升。鄉(xiāng)村振興涉及面廣，牽扯不同主體利益，保障參與者的知情權(quán)尤為關(guān)鍵。利用互聯(lián)網(wǎng)進行政務(wù)信息公開，正是提高基層行政效率、削減政策傳遞障礙的有效舉措。需要指出的是，鄉(xiāng)村振興本身也要求加強農(nóng)村信息化建設(shè)，有學(xué)者稱之為“數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、農(nóng)村金融服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品線上銷售、生產(chǎn)數(shù)據(jù)采集等領(lǐng)域，需要實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與鄉(xiāng)村振興的深度融合。而這也必將優(yōu)化鄉(xiāng)村信息服務(wù)資源的配置，推動地方政府服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的智能化、標準化建設(shè)。

(二)“政府+企業(yè)”：推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基石，這是由農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展所決定的。從我國實際情況來看，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的占比日趨下降，鄉(xiāng)村振興必須促進人民增收，增收的途徑只能是發(fā)展經(jīng)濟。在滿足國家糧食需求和安全的基礎(chǔ)上，通過技術(shù)創(chuàng)新延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和發(fā)掘農(nóng)業(yè)文化資源，是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。也就是說以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，整合農(nóng)業(yè)資源、鄉(xiāng)村文化、農(nóng)民需求，淡化產(chǎn)業(yè)邊界，形成農(nóng)村新業(yè)態(tài)。這種新業(yè)態(tài)貫穿于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、售前以及售后的整個過程。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式不同地區(qū)雖各有差異，但均離不開企業(yè)的參與。所以，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展僅靠政府推動，或依托農(nóng)民、農(nóng)業(yè)合作社等內(nèi)生力量是遠遠不夠的。政府需要為參與鄉(xiāng)村振興的企業(yè)提供政策扶持，鼓勵企業(yè)根據(jù)自身實力和鄉(xiāng)村實際，規(guī)劃鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)。具體而言，就是借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，打破產(chǎn)業(yè)空間分離壁壘，發(fā)展“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”或者“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”等線上線下結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；借助村莊生態(tài)資源、人文歷史以及特色產(chǎn)業(yè)的品牌效應(yīng)，因地制宜加快發(fā)展集“旅游、觀光、度假、體驗”于一體的現(xiàn)代鄉(xiāng)村；借助產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展優(yōu)勢，依托大型企業(yè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)城郊休閑社區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品加工社區(qū)、文化民俗傳承示范社區(qū)等現(xiàn)代社區(qū)。需要指出的是，推動一二三產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，地方政府需要在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、智能物流網(wǎng)建設(shè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等方面創(chuàng)造良好的發(fā)展條件和政策環(huán)境。

(三)“政府+法律”：探索構(gòu)建鄉(xiāng)村法治體系

法治是鄉(xiāng)村振興的堅實保障。沒有法治，基層治理就無制度可循，鄉(xiāng)村振興難免會因立法不足而受到制約。把行之有效的政策法定化，是保障鄉(xiāng)村振興投入和農(nóng)民權(quán)益的基本方式。當前，全國人大正在研究部署制定鄉(xiāng)村振興促進法(1)十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法(草案)》，目前已面向社會公眾征求意見。和國家糧食安全保障法。鄉(xiāng)村振興法需重點關(guān)注四個領(lǐng)域：

(1)合理界定地方政府與農(nóng)民的法律地位與義務(wù)。地方各級政府是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導(dǎo)者，需以立法形式明確規(guī)定地方政府的具體職責以及不作為或違法作為的法律責任。[17]同時，在重大行政決策、土地經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)、房屋財產(chǎn)權(quán)以及集體收益分配等領(lǐng)域，構(gòu)筑農(nóng)民合法權(quán)益保障的法律底線。

(2)明確鄉(xiāng)村振興立法的層次性。中央層面主要是對鄉(xiāng)村振興各個領(lǐng)域確定宏觀指導(dǎo)原則，其中需要專門明確各級政府的職責，包括財政分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面。地方政府則主要是對鄉(xiāng)村振興法的具體條款進行細化或補充，在地方性法規(guī)中對地方剩余事項加以限制性規(guī)定。需要說明的是，地方層面的立法探索和積累的經(jīng)驗，很多時候成為中央層面立法的借鑒。省級行政區(qū)和設(shè)區(qū)的市可以根據(jù)自身實際情況，先行制定鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)和規(guī)章。[18]

(3)提升鄉(xiāng)村振興立法內(nèi)容的全面性和精準性。把鄉(xiāng)村振興立法和推進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化有機結(jié)合，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系建設(shè)、農(nóng)村土地增值收益分配等方面，增強深化農(nóng)村改革的法治依據(jù)。

(4)構(gòu)建與立法相匹配的制度規(guī)范體系，適時修改不合時宜的相關(guān)法律規(guī)定，探索制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法、農(nóng)村金融法，完善承包地“三權(quán)分置”制度等。在全面依法治國的時代背景下，法治貫穿于國家治理的整體過程，沒有法治鄉(xiāng)村就沒有法治中國。

五、結(jié) 語

長期以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“短板”在農(nóng)村，社會主要矛盾在“三農(nóng)”領(lǐng)域表現(xiàn)突出。當前，我國仍有5.7億人口居住在農(nóng)村，鄉(xiāng)村能否振興關(guān)乎國家治理的成敗和基層政權(quán)的穩(wěn)定。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有政策實踐過程的一般性特征，涉及從中央決策層到地方各層級間的縱向體系以及政府部門間的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時政策實踐本身也是大量社會行動者之間利益互動的復(fù)雜過程。所以，地方政府應(yīng)當承擔起統(tǒng)籌規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)、組織規(guī)范和自我增能的重要職責，避免因各種不利因素導(dǎo)致的鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行偏差或失敗，依法履行國家賦予的職責，因地制宜貫徹中央決策。