構(gòu)建西北民族地區(qū)自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村治理體系

張鵬

（新疆醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院，新疆烏魯木齊830011）

2019 年10 月31 日，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出我們要“建構(gòu)基層社會(huì)治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。 ” 在西北民族地區(qū)構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是我國(guó)在長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村民眾治理過程中總結(jié)出來的寶貴的經(jīng)驗(yàn)， 西北民族地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中遇到的困難和挑戰(zhàn)， 需要牢固的鄉(xiāng)村治理體系作為支撐，這也是西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型、全面深入推進(jìn)依法治國(guó)、 實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

一、自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵及其歷史必然性

（一）自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵

三治結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的本質(zhì)在于提升群眾在美好生活中的幸福感和獲得感，國(guó)家在包括西北等廣大民族地區(qū)和邊疆地區(qū)實(shí)施自治、 德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是全面貫徹新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的具體舉措，其中自治是三治結(jié)合的核心， 是我國(guó)人民民主的重要的體現(xiàn)形式，而法治是鄉(xiāng)村治理體系的重要保障，為鄉(xiāng)村體系的運(yùn)行提供有序的制度保障， 德治起到支撐器的作用，對(duì)基層組織的的運(yùn)行起到規(guī)范和約束的作用，三者三治結(jié)合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

三治結(jié)合是從治民到民治的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變， 來源于基層群眾自治組織在自我管理和自我服務(wù)的過程的經(jīng)驗(yàn)， 更根植于我國(guó)幾千年的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

（二）自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的歷史必然性

在西北民族地區(qū)實(shí)施自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系有其深刻的歷史必然性。 當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期， 我國(guó)居民的人均GDP 已經(jīng)邁入一萬美元大關(guān)，達(dá)到了中等偏上的收入水平。 我國(guó)實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)工作在2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施，人民的生活得到了極大的改善， 基層政權(quán)的治理尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)的治理體系的變革， 關(guān)系到國(guó)家治理體系目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，西北地區(qū)大部分居民從事于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)， 開展對(duì)于鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化， 可以鞏固鄉(xiāng)村治理的群眾基礎(chǔ)，具有深刻的歷史必然性。[1]我國(guó)地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題廣泛存在， 同樣不容忽視的是在西北地區(qū)城鄉(xiāng)和區(qū)域的發(fā)展不平衡問題也十分突出。

首先， 一個(gè)具備法治基礎(chǔ)和道德基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村基層治理環(huán)境， 能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造充分的社會(huì)條件。 變革西北民族地區(qū)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系，能夠進(jìn)一步激活鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)各要素，解決好制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活水平提高的瓶頸。 再者，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，只有基層各個(gè)權(quán)力主體良性、高效運(yùn)作，各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)到位，才能持續(xù)提高西北民族地區(qū)居民的生活水平， 改善居民的醫(yī)療和教育環(huán)境。

二、西北民族地區(qū)構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系的特殊性

（一）自然生活環(huán)境的特殊性

特殊的生產(chǎn)生活條件制約著西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾的生活雖然持續(xù)改善，與中東部地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為滯后，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力聚集于省會(huì)大城市或者是東部沿海地區(qū)，留守的農(nóng)民中老人、孩子和婦女占的比重較高，這些農(nóng)民往往接受到的文化教育程度較低，這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是農(nóng)村空心化使得鄉(xiāng)村治理主體的缺失。

（二）思想文化多元的特殊性

西北地區(qū)也是我國(guó)少數(shù)民族居住比較集中的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上結(jié)構(gòu)較為單一，居民大多從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工，當(dāng)?shù)鼐用袷茏诮涛幕绊戄^深，農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜， 不同層級(jí)的農(nóng)戶對(duì)于社會(huì)有著不同的利益訴求， 這些都加大了西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的難度。 最后，和我國(guó)其他地區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)一樣， 西北民族地區(qū)的思想文化也受到多元化價(jià)值觀念的影響與沖擊。

三、西北民族地區(qū)構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系困境

（一）西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展主體缺乏有力參與

西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一， 依然是以第一產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平不高，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化和信息化水平較低， 最終導(dǎo)致大量的青年勞動(dòng)力和高素質(zhì)人才涌向其他地區(qū)的大城市，西北民族地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展主體呈現(xiàn)出嚴(yán)重的空心化，鄉(xiāng)村自治的主體缺位嚴(yán)重。 留守人員以老弱婦幼為主，這些群體在參與到鄉(xiāng)村治理的過程中，參與的主動(dòng)性和積極性都不高， 再加上他們的文化教育程度普遍不高， 最終形成了鄉(xiāng)村治理困境的惡性循環(huán)，鄉(xiāng)村治理工作難以正常開展，自治監(jiān)督管理容易流于形式。[2]

（二）西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系缺乏專業(yè)的人才隊(duì)伍支撐

專業(yè)的人才隊(duì)伍的缺乏也是影響西北民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要影響因素。西北民族地區(qū)的自然生存條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件對(duì)于外部人才較難形成有效的吸引力，本土人才流失也日益嚴(yán)重，鄉(xiāng)村基層干部大多是以本地居民為主。 鄉(xiāng)村繁瑣的工作和艱苦的條件，導(dǎo)致很難長(zhǎng)久留住高素質(zhì)人才，在西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村管理人才學(xué)歷結(jié)構(gòu)上高學(xué)歷的人員占比較低，缺乏青壯年儲(chǔ)備人才。

（三）西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中法治思維的缺失

西北民族地區(qū)宗教影響力較大且影響面十分廣泛， 尤其在鄉(xiāng)村基層群眾中具有很強(qiáng)的社會(huì)影響力， 宗教和宗族等傳統(tǒng)文化習(xí)俗對(duì)于基層群眾的生產(chǎn)生活的調(diào)節(jié)有著不可替代的作用， 這些思想在基層群眾中已經(jīng)根深蒂固， 導(dǎo)致很多基層群眾缺乏基本的法治思維， 依法辦事的習(xí)慣在群眾中還沒有發(fā)揮完全的效用[3]。 基層干部和兩委會(huì)的工作開展群眾基礎(chǔ)薄弱， 基層治理容易受到宗教人士、族長(zhǎng)或長(zhǎng)老等頭面人物等勢(shì)力的影響，村級(jí)事務(wù)按照自下而上、協(xié)商民主、依法辦事的原則受到一定挑戰(zhàn)。

（四）推進(jìn)西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的文化內(nèi)生動(dòng)力不足

健康和諧的基層文化是基層鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要思想保障， 受經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)滯后等因素的制約， 西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化建設(shè)也處于較慢的增長(zhǎng)狀態(tài)，文化基礎(chǔ)設(shè)施不足，文化活動(dòng)場(chǎng)所形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮好應(yīng)有的功能。 在文化活動(dòng)的開展中形式單一、內(nèi)容老套、流于形式等問題較為突出。 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步，群眾對(duì)于公共文化產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭， 鄉(xiāng)村文化建設(shè)缺乏內(nèi)生動(dòng)力， 給外來文化實(shí)力入侵造成可乘之機(jī)，拜金主義、功利主義等不良風(fēng)氣動(dòng)搖了以傳統(tǒng)倫理為基礎(chǔ)鄉(xiāng)村文化。

四、西北民族地區(qū)構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的對(duì)策

（一）激活西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展主體參與的積極性

基層自治是我國(guó)社會(huì)主義民主形式的重要體現(xiàn)， 發(fā)揮好基層群眾在鄉(xiāng)村治理體系中的自我教育、自我管理和自我服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層發(fā)展主體積極性建設(shè)的重要途徑。 通過政策資金的扶持，引導(dǎo)中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入，提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最大程度激活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛力， 群眾參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的主體性才能增強(qiáng)；通過產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展吸引人才和留住人才，改善當(dāng)?shù)氐娜瞬沤Y(jié)構(gòu)，把更多的年輕勞動(dòng)力留在當(dāng)?shù)亍?同時(shí)，堅(jiān)定堅(jiān)決貫徹落實(shí)基層自治各項(xiàng)制度和政策，加強(qiáng)基層群眾的合法權(quán)益保護(hù)，充分利用當(dāng)前的新媒體發(fā)展，打造新媒體政務(wù)平臺(tái)豐富基層群眾表達(dá)意見和訴求的渠道，增強(qiáng)基層群眾參與治理積極性主動(dòng)性；配齊配強(qiáng)基層兩委班子，構(gòu)建科學(xué)的工作制度和方法，密切聯(lián)系群眾，改善干群關(guān)系， 鼓勵(lì)民眾在鄉(xiāng)村治理體系中的首創(chuàng)精神，給年輕人和普通群眾更大的發(fā)揮空間。[4]

(二)打造一支素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)精湛的鄉(xiāng)村治理專業(yè)人才隊(duì)伍

西北地區(qū)在高校教育資源和人才建設(shè)方面的匱乏，需要進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)人才的優(yōu)化配置，中央應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和引導(dǎo)大學(xué)生志愿服務(wù)西部，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)馗咝５拇髮W(xué)生服務(wù)西部， 為家鄉(xiāng)的建設(shè)做出貢獻(xiàn)。[5]同時(shí)，大力培養(yǎng)本土的優(yōu)秀鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍是解決人才隊(duì)伍問題的關(guān)鍵所在， 通過加大基層干部的培養(yǎng)和提拔力度， 構(gòu)建健全的人才培養(yǎng)和考核體系， 通過構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制激發(fā)廣大基層群眾干部干事創(chuàng)業(yè)的熱心。

（三）以自治為核心，構(gòu)建德治和法治深度三治結(jié)合的鄉(xiāng)村治理環(huán)境

實(shí)現(xiàn)全面的村民自治是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的核心內(nèi)容， 其中村民的選舉和村民的民主決策是實(shí)現(xiàn)村民民主自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 需要在選舉選拔出群眾基礎(chǔ)好、 工作業(yè)務(wù)精湛的干部這一環(huán)節(jié)上持續(xù)發(fā)力， 同時(shí)搭建村民訴求表達(dá)平臺(tái)拓展好民主決策渠道，實(shí)現(xiàn)基層群眾民眾意愿的訴求表達(dá)，廣泛征求群眾的意見，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策。

鄉(xiāng)村治理的過程中， 健全的法制是鄉(xiāng)村治理的基本保障，只有做到有法可依、有法必依，鄉(xiāng)村治理的各個(gè)環(huán)節(jié)才能在法律的軌道上運(yùn)行， 村民群眾的各項(xiàng)基本權(quán)利才能得到有效的保障。 需要確保村民有足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使之不越權(quán)、不缺位，讓村民在選舉、決策、管理、協(xié)商、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)有效行使自治權(quán)，通過對(duì)基層群眾干部的權(quán)力的監(jiān)督和制約， 切實(shí)將村民的民主權(quán)利真正落實(shí)到位。

鄉(xiāng)村治理離不開法治和德治的結(jié)合， 只有構(gòu)建民族地區(qū)三治結(jié)合的德治秩序，把民族習(xí)慣、文化融入到鄉(xiāng)村治理中， 才能最大程度取得群眾的支持和擁護(hù)， 通過完善道德標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系來正民心、樹新風(fēng)，營(yíng)造良好的鄉(xiāng)村治理社會(huì)氛圍。[6]

（四）提升西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理文化建設(shè)的大發(fā)展大繁榮

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的目標(biāo)不僅僅是豐富人們的物質(zhì)生活水平， 同時(shí)要滿足基層群眾對(duì)于精神文化的需求。 各級(jí)政府要加大對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的文化建設(shè)投入， 通過政策傾斜完善鄉(xiāng)村地區(qū)的文化建設(shè)的需求。 要進(jìn)一步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級(jí)的基層文化站建設(shè)，加大多媒體播放設(shè)備的投入力度，提升公共產(chǎn)品的種類和質(zhì)量。 通過文化建設(shè)工程，滿足不同群體對(duì)于文體活動(dòng)的多方面的需求， 進(jìn)一步提升基層群眾的道德水平和綜合文化素養(yǎng)， 幫助他們了解最基本的基層群眾自治制度和法律的相關(guān)知識(shí)，抵御外部不良思想的侵蝕，同時(shí)能夠有效避免庸俗迷信的落后思想對(duì)人們生活生產(chǎn)的影響。 同時(shí)，文化建設(shè)中注重宣傳基本法律知識(shí)和基本公民道德規(guī)范， 把當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)宗教文化融入到社會(huì)主義文化建設(shè)之中， 讓鄉(xiāng)村文化既能吸收傳統(tǒng)民族文化的優(yōu)秀養(yǎng)分， 還能和時(shí)代社會(huì)的新風(fēng)向相銜接， 讓鄉(xiāng)村文化能真正根植于當(dāng)?shù)厝罕娭虚g，不斷地迸發(fā)出新的活力。