改革開放前我國公共文化服務(wù)建設(shè)政策研究

何義珠（麗水學(xué)院圖書與信息服務(wù)中心）

新中國成立以來，黨和政府十分重視文化事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展［1］。改革開放前，我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，這種國家行政支配下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制讓文化事業(yè)管理呈現(xiàn)出高度的行政化，主流文化產(chǎn)品生產(chǎn)和社會(huì)文化生活高度政治化。這種文化治理模式讓我國基礎(chǔ)薄弱的文化事業(yè)能在短期內(nèi)得到快速恢復(fù)和發(fā)展。如，1956 年，毛澤東在《論十大關(guān)系》的報(bào)告中提出“百花齊放百家爭鳴”的文化藝術(shù)方針；1956 年9 月，中共八大提出發(fā)展文化教育衛(wèi)生事業(yè)，創(chuàng)造社會(huì)主義新文化。這些方針政策的提出讓我國文化事業(yè)在20 世紀(jì)50 年代迎來了建設(shè)發(fā)展的高潮［2］，公共圖書館、文化館、博物館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量得到急劇增長。1966-1976 年，各項(xiàng)文化事業(yè)的發(fā)展有所放緩，成績較少［3］。通過研究改革開放前的公共文化服務(wù)政策，可以保證政策研究的連貫性，同時(shí)也可以理解和解釋我國公共文化服務(wù)政策形式和內(nèi)容的演變。

1 背景

建國初期，我國在建設(shè)社會(huì)主義國家的進(jìn)程中，從理論到實(shí)踐都對(duì)蘇聯(lián)模式進(jìn)行了全盤的接受和照搬。我國照搬的蘇聯(lián)模式包含經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度和政黨制度。其中，經(jīng)濟(jì)制度體現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上，文化制度則是政府一手包辦的為政治服務(wù)的嚴(yán)管模式。當(dāng)時(shí)的文化藝術(shù)機(jī)構(gòu)都是公有制單位，政府部門兼?zhèn)洹肮芪幕迸c“辦文化”的職能，文化產(chǎn)品和服務(wù)幾乎全部由文化事業(yè)單位提供，經(jīng)費(fèi)上由各級(jí)政府財(cái)政給予支持。政府對(duì)文化產(chǎn)品與服務(wù)更多傾向于意識(shí)形態(tài)屬性的關(guān)注與挖掘，忽略了其經(jīng)濟(jì)屬性的發(fā)揮。為了使文化藝術(shù)生產(chǎn)和群眾文化生活符合國家政治意識(shí)形態(tài)和建設(shè)社會(huì)主義的需要，這一階段的公共文化服務(wù)政策以“面向工農(nóng)兵”“普及第一”“宣傳愛國主義教育”“宣傳反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)、反對(duì)官僚主義”“整頓、充實(shí)圖書館和博物館”“收集、征集各種文物，包括革命文物”等重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行安排。

新中國剛成立時(shí)，全國公共圖書館僅有52所，藏書也才1,600 萬冊(cè)［4］。當(dāng)時(shí)國家一系列政策的出臺(tái)與執(zhí)行的確對(duì)公共文化事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，但是一些政治運(yùn)動(dòng)也對(duì)公共文化事業(yè)產(chǎn)生了影響。如受“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的影響，文化館、博物館和公共圖書館在1957 年達(dá)到了高峰值，分別為 2,748 個(gè)、72 個(gè)和400 個(gè)。而1966-1967 年，我國文化事業(yè)發(fā)展相對(duì)止步。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1970 年公共圖書館僅剩下323 所，1971 年國有出版社僅存46 家。在這個(gè)特殊時(shí)期，除馬克思、恩格斯、列寧、斯大林的經(jīng)典著作及毛澤東著作、個(gè)別政治文學(xué)作品、政治讀物（“兩報(bào)一刊”社論等） 和部分通俗科技書籍正常出版外，其他圖書的出版可謂寥寥無幾。1971 年4 月，全國出版工作座談會(huì)在北京召開，《全國出版工作座談會(huì)紀(jì)要》 第九條指出：“圖書館擔(dān)負(fù)著宣傳馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想，為三大革命運(yùn)動(dòng)服務(wù)的重要任務(wù)，要加強(qiáng)對(duì)圖書館的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮它的作用。目前很多圖書館停止借閱的狀況應(yīng)當(dāng)改變，要積極整理藏書，恢復(fù)閱讀。要根據(jù)圖書內(nèi)容、讀者對(duì)象和工作需要，確定借閱辦法，并加強(qiáng)讀書指導(dǎo)”［5-6］。此后，很多對(duì)外關(guān)閉的圖書館相繼恢復(fù)開館，如北京圖書館、山西圖書館、天津紅橋區(qū)圖書館等。因此，《全國出版工作座談會(huì)紀(jì)要》 被認(rèn)為是恢復(fù)和整頓公共文化服務(wù)或圖書館的重要政策文件［7］。

2 改革開放前公共文化服務(wù)政策的文本分析

2.1 政策文本屬性分析

建國初期，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的政治形勢(shì)、落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、急劇的社會(huì)文化變革、薄弱的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，這個(gè)時(shí)期的公共文化服務(wù)政策是為了宣傳黨的路線、方針、政策，適應(yīng)執(zhí)政的需要。從表1 可以看出，就數(shù)量而言，與公共文化服務(wù)相關(guān)的政策不少，但是頒布時(shí)間主要集中在20 世紀(jì)50、60 年代；從政策文本類型來看，以“指示”為主，“報(bào)告”和“通知”涉及較多，“意見”比較少；從政策發(fā)布機(jī)構(gòu)來看，文化部是公共文化政策發(fā)布的主要主體，這一現(xiàn)象與改革開放后高度一致。這一時(shí)期出臺(tái)的政策更多關(guān)注文化意識(shí)形態(tài)的屬性，對(duì)文化產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的公共物品與商品屬性并沒有引起重視。

表1 1949-1977 年公共文化服務(wù)政策匯總表（部分） ［8-10］

2.2 政策文本內(nèi)容及特征分析

2.2.1 政策文本內(nèi)容分析

1949—1977 年是我國公共文化服務(wù)的萌芽階段，筆者通過各種渠道收集到國家發(fā)布的相關(guān)政策26 項(xiàng)。這些政策主要涉及公共圖書館、文化館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)職能與任務(wù)的梳理和完善，以及公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)在識(shí)字教育、科學(xué)知識(shí)普及、愛國主義和國家的方針、政策、路線的宣傳等方面的功能的設(shè)計(jì)等。1950 年6 月頒布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于征集革命文物的命令》主要是為中央革命博物館籌建征集整理全國各地區(qū)與革命相關(guān)的文獻(xiàn)與實(shí)物，為今后紅色文化進(jìn)入博物館等公共文化服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造資源條件。1951年頒布的《文化部、教育部關(guān)于開展春節(jié)群眾宣傳工作與文藝工作的指示》、1952 年頒布的《關(guān)于一九五二年春節(jié)群眾文藝工作的指示》，以及1953 年頒布的《文化部關(guān)于開展春節(jié)農(nóng)村文藝活動(dòng)向農(nóng)民宣傳國家過渡時(shí)期總路線、總?cè)蝿?wù)的指示》，以春節(jié)這個(gè)傳統(tǒng)節(jié)日為載體，整合了文教機(jī)關(guān)、文藝機(jī)構(gòu)團(tuán)體、部隊(duì)、學(xué)校、群眾業(yè)余文化藝術(shù)組織等力量開展群眾文化藝術(shù)活動(dòng)，以各種藝術(shù)形式進(jìn)行愛國主義教育與宣傳，可以認(rèn)為是公共文化服務(wù)發(fā)展初期的主要表現(xiàn)方式。1951 年頒布的《政務(wù)院關(guān)于戲曲改革工作的指示》，從改進(jìn)劇場(chǎng)管理的視角，對(duì)中國戲曲藝術(shù)在展現(xiàn)新的愛國主義精神和英雄主義等方面提出了改造與發(fā)展的要求，體現(xiàn)了公共文化服務(wù)的示范性。1952年頒布的《中央人民政府文化部關(guān)干整頓和加強(qiáng)全國劇團(tuán)工作的指示》，對(duì)國營劇團(tuán)提出了企業(yè)經(jīng)營的要求，并打開了私營劇團(tuán)改為私營公助劇團(tuán)的通道，有利于國營劇團(tuán)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)大籌集，對(duì)提高國有和私營劇團(tuán)的整體服務(wù)水平，改善劇團(tuán)演員的生活、政治修養(yǎng)和文藝修養(yǎng)起到了重要作用。1953 年頒布的《文化部關(guān)于整頓和加強(qiáng)文化館、站工作的指示》和1955 年頒布的《文化部關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)公共圖書館工作的指示》，首次在國家發(fā)布的政策里明確了公共圖書館、文化館（站）的主要任務(wù)和具體工作，并對(duì)前期運(yùn)行中出現(xiàn)的問題提出了改進(jìn)辦法。如，加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)；公共圖書館要對(duì)本地區(qū)規(guī)模較小的公共圖書館、文化館(站)、各類圖書室進(jìn)行業(yè)務(wù)輔導(dǎo)等。1955 年11 月25 日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)通過的《文化部關(guān)于文化行政部門所屬文化事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定》提出，將對(duì)地方性的文化事業(yè)和企業(yè)的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式改為屬地管理，推動(dòng)了文化事業(yè)管理權(quán)力的下放，有助于地方政府按需管理?！段幕筷P(guān)于開展1958 年春節(jié)農(nóng)村文化娛樂活動(dòng)的指示》提出，開展農(nóng)村文化工作有利于農(nóng)民形成對(duì)社會(huì)主義建設(shè)的正確認(rèn)識(shí)，激發(fā)其生產(chǎn)熱情和社會(huì)主義覺悟。1958 年頒布的《文化部關(guān)于大力繁榮藝術(shù)創(chuàng)作的通知》 提出了“百花齊放、推陳出新”的方針，并出現(xiàn)了“文藝普及工作”的表述，這在一定程度上體現(xiàn)了擴(kuò)大公共文化服務(wù)覆蓋面的發(fā)展趨勢(shì)。1962 年頒布的《文化部關(guān)于博物館、圖書館可以根據(jù)本身業(yè)務(wù)需要直接收購文物、圖書的通知》，標(biāo)志著國家對(duì)博物館、圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)的管理由高度集權(quán)的“嚴(yán)”向適度集權(quán)的“松”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了圖書館、博物館館藏資源建設(shè)的多樣性和群眾化的發(fā)展趨勢(shì)。

2.2.2 政策文本特征分析

（1）政治性與動(dòng)態(tài)性。公共文化政策是公共政策的重要組成部分，作為政治系統(tǒng)運(yùn)行的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其體現(xiàn)的是政治性組織的利益，維護(hù)和鞏固現(xiàn)行的政治管理，并會(huì)隨時(shí)間和形勢(shì)的變化作出適當(dāng)調(diào)整或完善。在公共文化服務(wù)萌芽階段（1949—1977 年），“工農(nóng)”“宣傳”“農(nóng)村”“群眾”“社會(huì)主義”“愛國主義”等是政策中出現(xiàn)的高頻詞匯，體現(xiàn)了這一階段中國共產(chǎn)黨在新中國建設(shè)中對(duì)文化領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)建設(shè)的政治需要。其中，1953—1956 年，政策偏重于對(duì)公共圖書館、文化館、群眾文化藝術(shù)館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)職能與任務(wù)的梳理和確認(rèn)，說明國家開始意識(shí)到公共文化以求治為目的的重要性。從“指示”到“通知”“報(bào)告”“暫行條例”等發(fā)布名稱上的變化，反映了文化事業(yè)制度變化引起的政策內(nèi)容傾向改革。

（2）功能性與公平性。任何政策的制定都是基于社會(huì)管理與發(fā)展的需要，對(duì)標(biāo)的是資源獲取的公平性與資源功能價(jià)值的發(fā)揮。這一階段前期的公共文化政策強(qiáng)調(diào)的主要是公共文化的宣傳功能，將群眾文化活動(dòng)和大眾文藝工作與宣傳政策路線、精神以及進(jìn)行愛國主義教育結(jié)合起來進(jìn)行，群眾文化需求的公平性與普及性欠缺。1953 年頒布的《文化部關(guān)于開展春節(jié)農(nóng)村文藝活動(dòng)向農(nóng)民宣傳國家過渡時(shí)期總路線、總?cè)蝿?wù)的指示》要求文化主管部門和文化事業(yè)機(jī)構(gòu)、群眾業(yè)余文化藝術(shù)組織要宣傳過渡時(shí)期總路線、發(fā)展互助合作運(yùn)動(dòng)及好處、學(xué)習(xí)蘇聯(lián)艱苦奮斗的精神等。1955 年頒布的《文化部關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)公共圖書館工作的指示》明確了公共圖書館向廣大人民宣傳馬克思列寧主義、進(jìn)行愛國主義與社會(huì)主義教育等主要任務(wù)。1967 年下發(fā)的《中共中央關(guān)于在無產(chǎn)階級(jí)文化大革命中保護(hù)文物圖書的幾點(diǎn)意見（摘錄）(1967）》提出：“各地博物館、圖書館、文管會(huì)、文物工作隊(duì)（組）、文化館、文物商店、古籍書店所藏文物圖書都是國家財(cái)產(chǎn)，一律不要處理或銷毀，應(yīng)當(dāng)妥善保管，并注意經(jīng)常的保養(yǎng)工作?！笨梢?，國家在特殊時(shí)期對(duì)公共文化功能的考量與重視依舊未缺位。

3 改革開放前公共文化服務(wù)政策的綜合效果評(píng)價(jià)

新中國剛成立時(shí)，公共文化事業(yè)的基礎(chǔ)比較薄弱，公共圖書館、博物館、文化館數(shù)量少且分布不均，全國公共圖書館僅55 個(gè)，博物館21 個(gè)，文化站896 個(gè)。群眾藝術(shù)館于1955 年才開始試點(diǎn)建館，在1956 年文化部發(fā)布的《關(guān)于群眾藝術(shù)館的任務(wù)和工作的通知》的影響下，群眾藝術(shù)館陸續(xù)在省、地、市各級(jí)建立，在輔導(dǎo)群眾藝術(shù)活動(dòng)，搜集民間藝術(shù)等方面做了許多工作①。在中央政府和各種文化政策的推動(dòng)下，1977 年，公共圖書館的數(shù)量增加到851 個(gè)，博物館300 個(gè)，文化館2,644 個(gè)，整體上呈增長趨勢(shì)。受到1956 年全國體制會(huì)議提出放權(quán)的安排以及1958 年“大躍進(jìn)”的影響，1956—1960 年，公共圖書館的數(shù)量增長過急過快。這一時(shí)期的文化政策推動(dòng)了公共文化機(jī)構(gòu)數(shù)量上的增長，實(shí)現(xiàn)了從私有制向公有制的轉(zhuǎn)變，在普及科學(xué)教育的政策路線和精神宣傳等方面發(fā)揮了歷史性作用。

3.1 公共文化服務(wù)政策取得的成就：公共文化服務(wù)雛形初見

新中國成立后，國家以馬克思列寧主義和毛澤東思想等理論為指導(dǎo)，在接管圖書書館、博物館、電影院(隊(duì))、劇場(chǎng)和劇團(tuán)等公共文化機(jī)構(gòu)的同時(shí)，按照社會(huì)主義思想、愛國主義思想以及人民性和反封建性的健康理念進(jìn)行了整頓和改造，并成立了文化事業(yè)管理的文化局、處、科等行政機(jī)構(gòu)，以及文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)等群眾團(tuán)體，建立了社會(huì)主義文化的骨干隊(duì)伍。這一時(shí)期，公共圖書館、文化館、博物館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)小幅增長（見表2），基礎(chǔ)設(shè)施有所改善，在對(duì)人民群眾進(jìn)行愛國主義和社會(huì)主義教育、服務(wù)黨政機(jī)關(guān)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)等方面取得了一定的成績②。

1951 年5 月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于戲曲改革工作的指示》，以“促進(jìn)戲曲藝術(shù)百花齊放”為目標(biāo)，對(duì)戲曲界進(jìn)行了“改戲、改人、改制”，將我國豐富的戲曲種類納入國家治理的范疇，為群眾文化藝術(shù)的多樣化、質(zhì)量化提供了保障。1956 年8 月發(fā)布的《文化部關(guān)于群眾藝術(shù)館的任務(wù)和工作的通知》，對(duì)群眾藝術(shù)館的具體任務(wù)規(guī)定為：“充分發(fā)揮群眾的藝術(shù)創(chuàng)造才能”“有計(jì)劃地培養(yǎng)和提高文化館（站）、文化宮(俱樂部)的藝術(shù)干部”，推動(dòng)了群眾業(yè)余藝術(shù)活動(dòng)的發(fā)展。1956 年，在《文化部關(guān)于群眾藝術(shù)館的任務(wù)和工作的通知》頒布后，各地陸續(xù)建立了群眾藝術(shù)館［7］，有效補(bǔ)充了公共文化服務(wù)資源，擴(kuò)大了服務(wù)覆蓋面。從行政區(qū)劃和公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量來看，覆蓋率有所提升。1949 年，全國省級(jí)、地區(qū)和縣級(jí)區(qū)劃數(shù)分別為50 個(gè)、304 個(gè)和2,749 個(gè)，總計(jì)3,101 個(gè)，而同時(shí)期全國公共圖書館、文化館、博物館的數(shù)量分別為55 個(gè)、896個(gè)、21 個(gè)，總計(jì)僅 972 個(gè)［11］。1977 年，全國省級(jí)、地區(qū)和縣級(jí)區(qū)劃數(shù)分別為30 個(gè)、311 個(gè)和2,639 個(gè)，總計(jì)2,980 個(gè)，而同時(shí)期全國公共圖書館、文化館、博物館的數(shù)量分別為851 個(gè)、2,644個(gè)、300 個(gè)，總計(jì)高達(dá) 3,795 個(gè)［11］。

表2 1949-1977 年我國公共圖書館、博物館、文化館（站）數(shù)量（個(gè)）［11］

3.2 公共文化服務(wù)政策存在的不足：政策支持單一

1949-1977 年發(fā)布和實(shí)施的公共文化服務(wù)政策在這一特殊時(shí)期具有獨(dú)特的優(yōu)越性，它在一定程度上恢復(fù)和發(fā)展了公共圖書館、博物館、文化館（站） 和群眾藝術(shù)館事業(yè)，對(duì)提高人民群眾的政治水平與和文化水平起到了重要作用。由于這個(gè)時(shí)期我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，文化事業(yè)管理采用的是國家“一手包辦”的保護(hù)模式，導(dǎo)致公共文化服務(wù)政策存在單一的缺陷。公共文化服務(wù)政策支持的單一性主要表現(xiàn)在管理方式單一、投資方式單一、參與主體單一、服務(wù)功能單一等方面。從管理來看，除少數(shù)私人性質(zhì)的群眾藝術(shù)組織之外，公共圖書館、文化館、博物館、群眾藝術(shù)館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)都接受國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提供的產(chǎn)品及服務(wù)須遵照國家政策文件執(zhí)行。一方面公共圖書館等機(jī)構(gòu)沒有決定服務(wù)內(nèi)容和方式等內(nèi)容的自主權(quán)；另一方面群眾接受什么文化服務(wù)也是相對(duì)被動(dòng)。如《文化部關(guān)于開展1958 年春節(jié)農(nóng)村文化娛樂活動(dòng)的指示》 就明確了在農(nóng)村宣傳全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案） 等內(nèi)容的具體要求。從投資方式來看，公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營主要依靠政府撥款：第一個(gè)五年計(jì)劃，國家用于文化事業(yè)的基建投入2.58 億元，一批圖書館、博物館、文化館（站）、影院等相繼建成；第二個(gè)五年計(jì)劃，文化基建投入1.97 億元［12］。從參與主體來看，國家相關(guān)部門是主角，公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象以及其他相關(guān)要素都是被動(dòng)的配角。從服務(wù)功能來看，以宣傳和教育為主，政治性明顯、娛樂休閑性不足。

這種單一的政策支持，勢(shì)必會(huì)造成文化藝術(shù)工作者對(duì)文化事業(yè)單位的過度依賴，缺乏服務(wù)創(chuàng)新與功能擴(kuò)展的動(dòng)力，影響公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)正常業(yè)務(wù)的開展和成效。不僅如此，圖書館、藝術(shù)表演團(tuán)隊(duì)、博物館、文化館(站)、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)等公共文化機(jī)構(gòu)及其工作人員受制于公有制性質(zhì)的文化事業(yè)單位，依靠政府補(bǔ)貼獲得穩(wěn)定的收入和從事文化藝術(shù)生產(chǎn)，通過政府“一手包辦”的保護(hù)，在規(guī)避了人才與業(yè)務(wù)競爭對(duì)個(gè)人產(chǎn)生的部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也造成了文化藝術(shù)從業(yè)人員對(duì)單位效率高低、盈虧與否的忽視，導(dǎo)致文化系統(tǒng)內(nèi)工作創(chuàng)新性不足，忽視了文化產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性，無形中增加了各級(jí)政府的財(cái)政壓力。

［注釋］

① 詳見1985 年5 月6 日文化部下發(fā)的《文化部關(guān)于群眾藝術(shù)館當(dāng)前工作的幾點(diǎn)意見》。

② 詳見1955 年7 月2 日頒布的《文化部關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)公共圖書館工作的指示》。