港澳青年跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策研究
——基于廣州、深圳、珠海的政策對比分析

■ 陳鈾 吳偉東

進(jìn)一步推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，不僅需要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還需要增強港澳青年對國家的認(rèn)同感和向心力［1］。支持港澳青年的跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)，既是推動粵港澳青年交流、合作、融合的重要機制，又是大灣區(qū)科技創(chuàng)新能力提升的重要支撐，促進(jìn)港澳青年深入?yún)⑴c大灣區(qū)一體化發(fā)展，將為大灣區(qū)打造世界一流創(chuàng)新人才高地和建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心提供國際化智力支持［2］。因此，探究粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策具有重要的現(xiàn)實意義。

一、研究回顧

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與大灣區(qū)內(nèi)青年人才的交流融合，目前已得到了廣泛的關(guān)注和研究。其中，H.C.J.Wong等研究了馬來西亞和新加坡的社會融合歷程后，提出青年人才的自由流動和人力資源的創(chuàng)新，有利于粵港澳大灣區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)和社會融合［3］。Sujata S.Govada等對香港的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，青年學(xué)生和專業(yè)人才的跨境自由流動能夠有效地推動香港從多個層面融入粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域一體化建設(shè)［4］。一部分學(xué)者聚焦于大灣區(qū)青年交流發(fā)展的各類政策，如林至穎［5］、方木歡［6］、潘靜［7］等研究了政策法律、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和社會文化對港澳青年在大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)的推動作用，并在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)業(yè)激勵政策是大灣區(qū)青年交流融合的重要保障。焦磊［8］、許長青［9］、蔡煒［10］等則從灣區(qū)高等教育合作的視角切入，揭示了青年大學(xué)生交流協(xié)作、科研協(xié)同創(chuàng)新與大灣區(qū)深度發(fā)展的關(guān)系。柴茂昌等分析了粵港澳大灣區(qū)的青年科技交流政策，探討了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與青年交流融合的政策空間［11］。此外，Jean A.Berlie等的研究則認(rèn)為香港青年并不完全接受粵港澳大灣區(qū)的概念，粵港澳大灣區(qū)需要通過青年人才的交流融合進(jìn)行下一階段的整合［12］。

對既有研究的梳理發(fā)現(xiàn)，推動粵港澳三地青年互知、互信、互融，進(jìn)而積極參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策制度建設(shè)，具有極強的現(xiàn)實意義。從研究角度看，大灣區(qū)內(nèi)地城市支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策既存在差異又有一定的共性，對比分析更易找出現(xiàn)實政策的不足。從研究方法上看，支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策屬于人才政策的重要組成部分，而政策文本分析則是研究人才政策的有效途徑，在學(xué)界已經(jīng)有了廣泛的運用［13］。從研究的地理區(qū)域上看，大灣區(qū)人才政策研究涉及不同的社會制度，與傳統(tǒng)“長三角”“珠三角”的人才政策研究相比，具有跨境交流性質(zhì)，因此選用大灣區(qū)作為政策的研究對象具有獨特性。綜上，本研究將大灣區(qū)內(nèi)地城市支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策文本作為分析對象，從多個方面對其共性和差異性進(jìn)行探討。

二、政策文本選擇

粵港澳大灣區(qū)不是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的簡單概念，而是中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和深化經(jīng)濟(jì)改革的結(jié)果。在大灣區(qū)的一體化建設(shè)中，內(nèi)地城市為了促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)青年的交流、合作與融合，出臺了一系列支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策。深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心和國家創(chuàng)新型城市，是粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展的核心引擎之一，在大灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中起到不可替代的主導(dǎo)作用。Yitao Tao［14］和許培源等［15］就認(rèn)為，加強深圳的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中心作用有利于更好地打造具有全球競爭力的世界級灣區(qū)。廣州是國家中心城市以及綜合性門戶城市，也是華南地區(qū)的重要交通樞紐。Jianfa Shen等［16］和黃震環(huán)等［17］的研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)揮廣州作為國家中心城市的引領(lǐng)作用與粵港澳經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要聯(lián)系。珠海是經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，毗鄰港澳，地理位置優(yōu)越，是珠江西岸的核心城市。龐前聰在研究中指出珠海與粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展能夠有效加強大灣區(qū)城市群之間的空間協(xié)同，推動粵港澳大灣區(qū)的一體化建設(shè)［18］。因此，綜合深圳、廣州和珠海在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的重要地位和作用，本研究在研究對象上選取了深圳前海、廣州南沙和珠海三地支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行文本分析。

現(xiàn)階段，廣、深、珠三地的港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)項目和大灣區(qū)的深度融合正迅速發(fā)展。據(jù)報道，深圳前海深港青年夢工場累計孵化創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊388家，其中港澳臺及國際團(tuán)隊190家，累計融資總額超過15億元。新接待港澳臺參觀交流青年近6000人次，累計3萬余人［19］。各類人才培育平臺和“前海港澳臺青年實習(xí)（就業(yè)）服務(wù)”“前?；浉郯呐_青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽”等活動成為了大灣區(qū)青年自我展示的舞臺，在打通港澳青年來深交流溝通渠道的同時促進(jìn)了粵港澳大灣區(qū)在各領(lǐng)域合作的深化。廣州建立了廣州科學(xué)城粵港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、TIMETABLE創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、港澳青年之家寰圖·辦公空間等多個港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，通過港澳實習(xí)生學(xué)習(xí)交流座談會、港澳籍勞動人事爭議仲裁員選聘、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽等各類活動營造了適合港澳青年工作生活的氛圍，成功吸引了一批港澳青年來穗就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為大灣區(qū)青年的交流融合作出了重要貢獻(xiàn)。珠海自2015年橫琴·澳門青年創(chuàng)業(yè)谷啟用以來，已累計孵化項目433個，其中港澳項目244個，引進(jìn)培育高新技術(shù)企業(yè)50家，為30家企業(yè)融資5.03億元，成為該區(qū)服務(wù)港澳、招商引資、招才引智、青創(chuàng)孵化的重要載體和平臺，2020年上半年，在橫琴新注冊的澳門創(chuàng)業(yè)項目有37個，科技創(chuàng)新類企業(yè)比例達(dá)59.6%［20］，有力地帶動了粵港澳三地創(chuàng)新資源的流動，加快了澳門與內(nèi)地的交流融合。

廣、深、珠三地為促進(jìn)港澳青年和內(nèi)地的交流融合，出臺了一系列支持港澳青年在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)的政策。根據(jù)政策推出的時間和港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實際情況，本文選取了三地共10項政策，其中廣州南沙4項、深圳前海2項、珠海4項，所有政策文本均來自當(dāng)?shù)卣墓俜骄W(wǎng)站。

表1 廣州、深圳、珠海支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的主要政策文本目錄

三、支持港澳青年跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策文本分析

政策文件以及與政策相關(guān)的文本是政府政策行為的反映，是解讀政策意圖尤為有效的客觀憑證。采用內(nèi)容分析的方法研究支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，可以分析、解釋和預(yù)測政策文本中有關(guān)支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的本質(zhì)性事實及其關(guān)聯(lián)的發(fā)展趨勢。培養(yǎng)港澳人才，引進(jìn)港澳創(chuàng)新力量，是大灣區(qū)內(nèi)地城市支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的重要目的。對此，廣州、深圳、珠海展開了積極的探索，先后制定了一系列支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)政策，在政策對象及政策類型方面呈現(xiàn)出了共性和差異（表2）。

表2 支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的主要政策文本內(nèi)容對比

（續(xù)上表）

（一）政策文本中對港澳青年的適用范圍界定

為了明確政策的適用范圍，加強政策針對性，廣州、深圳、珠海結(jié)合本地實際，在政策文本中明確了“港澳青年”的概念及其適用范圍。其中，《廣州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）鼓勵支持港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施辦法（試行）》中明確規(guī)定港澳青年指“具有香港或澳門永久性居民身份的個人，年齡限制范圍為18至45周歲，且必須愛國愛港愛澳，堅決擁護(hù)‘一國兩制’，在境內(nèi)外無犯罪記錄”；深圳市前海管理局在《〈關(guān)于支持港澳青年在前海發(fā)展的若干措施〉實施細(xì)則》中規(guī)定“港澳青年是指年齡介于18～45周歲之間的香港、澳門居民及在港澳高校畢業(yè)的內(nèi)地居民，遵紀(jì)守法，擁護(hù)“一國兩制”，無違法違規(guī)等不良行為記錄?！敝楹M琴新區(qū)在《關(guān)于進(jìn)一步支持澳門青年在橫琴創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的暫行辦法》中規(guī)定“澳門青年是指年齡在18～45周歲（含本數(shù)）之間擁有澳門居民身份的個人”“在橫琴新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的符合條件的香港、臺灣青年和在港澳高校學(xué)習(xí)并取得經(jīng)教育部認(rèn)證的港澳高校學(xué)歷學(xué)位證書的內(nèi)地青年以及香港、澳門的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，面向香港、臺灣青年的創(chuàng)業(yè)孵化器可參照本辦法享受扶持”，而在《珠海市支持港澳青年來珠就業(yè)（創(chuàng)業(yè)）和技能培訓(xùn)（訓(xùn)練）若干政策措施》中關(guān)于支持港澳青年來珠參加就業(yè)見習(xí)的政策對象界定為“16～24歲未就業(yè)港澳青年和離校2年內(nèi)未就業(yè)港澳高校畢業(yè)生”。

結(jié)合廣州、深圳、珠海的港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)三地對港澳青年的界定和適用范圍具有一定的相似性。在港澳青年年齡的界定上，廣州、深圳、珠海均規(guī)定為18～45周歲；但在港澳青年的具體涵括范圍上，則存在差異。廣州的港澳青年僅指具有港澳永久居民身份的個人，深圳和珠海的港澳青年則包含了“在港澳高校畢業(yè)的內(nèi)地居民”“港澳高校應(yīng)屆畢業(yè)生”，將相當(dāng)一部分的內(nèi)地居民納入成為政策對象。政策文本中對港澳青年的適用范圍雖然基于各城市間實際情況存在一定的差異，但由于粵港澳大灣區(qū)城市“整體化、系統(tǒng)化”發(fā)展的進(jìn)一步深化，支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的政策對象出現(xiàn)了一定程度的互通和趨同，對大灣區(qū)的一體化建設(shè)和深度融合具有重要意義。

（二）獎勵型政策

1.港澳青年就業(yè)支持

在經(jīng)濟(jì)上，港澳青年就業(yè)支持政策的主要目的是降低港澳青年在內(nèi)地的就業(yè)成本以及內(nèi)地企業(yè)錄用港澳青年的成本。各項支持政策主要通過資金補貼、稅收減免、企業(yè)支持等一系列措施，在個人收入和企業(yè)開支兩大領(lǐng)域降低港澳人才前往內(nèi)地就業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本。

降低港澳青年在內(nèi)地的就業(yè)和生活成本，是大灣區(qū)內(nèi)地城市吸引港澳人才的一種可行路徑。深圳前海于2019年2月和5月相繼出臺的《關(guān)于支持港澳青年在前海發(fā)展的若干措施》及其實施細(xì)則，為港澳青年的就業(yè)提供了全方位的補貼。（1）在個人補貼方面，具備全日制大?；蛞陨蠈W(xué)歷且畢業(yè)5年內(nèi)與前海企事業(yè)單位簽訂2年期限以上的勞動合同且在該單位實際工作滿1年的港澳青年，可以根據(jù)學(xué)歷等級給予1萬元至5萬元不等的一次性資助；被認(rèn)定專業(yè)人士或高層次人才的港澳青年，還可以根據(jù)相關(guān)的人才政策給予額外的資金資助。（2）在企業(yè)支持方面，企事業(yè)單位每接收1名在校港澳青年大學(xué)生實習(xí)，就能獲得每人每月1000元標(biāo)準(zhǔn)的資助；每正式招用1名符合相關(guān)條件的港澳青年畢業(yè)生，就能獲得2000元的資助。同時，深圳前海還鼓勵企事業(yè)單位在港澳高校設(shè)立前海獎助學(xué)金，定期赴港澳舉辦招聘活動，增強了企事業(yè)單位與港澳青年求職者的聯(lián)系。

廣州南沙開發(fā)區(qū)也出臺了類似的政策舉措。2019年10月，廣州南沙開發(fā)區(qū)出臺了《廣州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）鼓勵支持港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施辦法（試行）》，對港澳青年的實習(xí)就業(yè)進(jìn)行了全方位的支持。在實習(xí)方面，對實習(xí)期間表現(xiàn)優(yōu)秀的港澳青年給予一次性獎勵3000元；在就業(yè)方面，對簽訂1年以上期限勞動合同的港澳青年給予一次性獎勵3000元，對簽訂2年以上期限勞動合同且在南沙區(qū)實際工作滿1年的港澳青年給予一次性獎勵1萬元；在引薦支持方面，對組織或促成港澳青年實習(xí)交流的引薦人和參觀考察點按規(guī)模給予資金獎勵，對錄用港澳青年的用人單位給予一次性獎勵5000元。

珠海專門針對港澳青年就業(yè)補貼規(guī)定相對較少，《珠海市支持港澳青年來珠就業(yè)（創(chuàng)業(yè)）和技能培訓(xùn)（訓(xùn)練）若干政策措施》中規(guī)定“港澳高校應(yīng)屆畢業(yè)生到本市中小微企業(yè)就業(yè)，并履行勞動合同和繳納社會保險費滿6個月的，一次性給予3000元就業(yè)補貼?！?/p>

結(jié)合廣深珠三地的港澳青年就業(yè)支持措施發(fā)現(xiàn)，獎勵型政策是吸引人才最直觀的政策工具，是就業(yè)政策的基礎(chǔ)［21］。對前往當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的港澳青年及其錄用單位進(jìn)行補貼，已經(jīng)成為大灣區(qū)內(nèi)地城市吸引港澳青年到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的政策共識。對比發(fā)現(xiàn)，廣深珠三地的就業(yè)獎勵（補貼）標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的差異。在獎勵（補貼）額度方面，深圳的最高獎勵額度為5萬元，高于廣州和珠海；在獎勵（補貼）的適用范圍方面，珠海的港澳青年只有在中小微企業(yè)就業(yè)并繳納社會保險才能獲得補貼，補貼范圍小于廣州和深圳。客觀吸引力不足的中小城市，往往需要用良好的引才政策進(jìn)行彌補［22］。由于財政資源等的差距，以珠海為代表的其他大灣區(qū)內(nèi)地城市在引入港澳人才方面存在著較大壓力。

2.港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持

港澳青年在大灣區(qū)內(nèi)地城市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，對打造粵港澳大灣區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群、引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級、共建灣區(qū)創(chuàng)新高地有重要的現(xiàn)實意義?？冃礁叩膭?chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策更有利于降低政策成本，減少政策引導(dǎo)可能帶來的發(fā)展彎路［23］，真正達(dá)到促進(jìn)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)。

深圳較早出臺了港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持政策，在綱要、措施、實施細(xì)則上進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。以深圳前海為例，《〈關(guān)于支持港澳青年在前海發(fā)展的若干措施〉實施細(xì)則》中詳細(xì)規(guī)定了：（1）在創(chuàng)業(yè)啟動方面，通過與港澳特區(qū)政府、企業(yè)的合作，設(shè)立“深港創(chuàng)新圈”“企業(yè)支援計劃”“網(wǎng)動科技創(chuàng)業(yè)培育計劃”“科技創(chuàng)業(yè)培育計劃”“創(chuàng)業(yè)配對基金”等多個計劃項目，對符合條件的港澳青年創(chuàng)業(yè)行為提供最高不超過100萬元的創(chuàng)業(yè)資助。（2）在創(chuàng)業(yè)成本方面，通過各種規(guī)定降低港澳青創(chuàng)企業(yè)的運行成本。對入駐前海管理局主辦的創(chuàng)業(yè)園區(qū)的港澳青創(chuàng)企業(yè)，在三年內(nèi)依次按照80%、50%、20%的比例對租金和物管費用進(jìn)行資助。（3）在創(chuàng)業(yè)發(fā)展方面，加大對重點項目和優(yōu)秀港澳青創(chuàng)企業(yè)的扶持。如對營業(yè)收入和營業(yè)增長良好的青創(chuàng)企業(yè)給予100萬元資金補貼，對實現(xiàn)首次公開上市的青創(chuàng)企業(yè)給予100萬資金資助等等。此外，實施細(xì)則還從風(fēng)險補償、融資成本、資質(zhì)認(rèn)定等多個方面對港澳青年的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供政策支持。

廣州南沙和珠海也相繼對港澳青年的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進(jìn)行了政策支持?！稄V州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）鼓勵支持港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施辦法（試行）》全面考慮了青創(chuàng)企業(yè)從落地到發(fā)展的各個階段，在落戶、貸款、場地租金、創(chuàng)業(yè)成長、參展參賽、重大活動等多個領(lǐng)域進(jìn)行政策補貼。該實施辦法還考慮到了對青創(chuàng)企業(yè)引薦人和青創(chuàng)活動組織方等“中間人”的激勵，第二十四條明文規(guī)定“對引進(jìn)港澳青創(chuàng)企業(yè)的引薦人給予一次性5000元/個獎勵”。珠海出臺的措施則從減免租金和貸款補貼兩個層次進(jìn)行切入。在租金減免上，給予入駐珠海公共創(chuàng)業(yè)基地的青創(chuàng)企業(yè)最長三年的“零”租金和“零”物管費。在貸款補貼上，符合相關(guān)條件的港澳青創(chuàng)企業(yè)可享受最高30萬元的貼息貸款額度。2019年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步支持澳門青年在橫琴創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的暫行辦法》進(jìn)一步擴(kuò)展了港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策支持，將上市補貼、創(chuàng)投補貼、社保補貼等創(chuàng)業(yè)補貼納入，對措施中的規(guī)定進(jìn)行了系統(tǒng)的補充。

經(jīng)濟(jì)成本是港澳青年跨境創(chuàng)業(yè)最直接的考量因素。因此，大灣區(qū)各內(nèi)地城市在政策設(shè)計中都重點針對港澳青年的創(chuàng)業(yè)活動進(jìn)行資金支持，各項補貼、資助、獎勵構(gòu)成了創(chuàng)業(yè)政策的主體。對廣州、深圳、珠海支持港澳青年創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行對比后發(fā)現(xiàn)，三地在資金補貼的側(cè)重點和涵蓋范圍上存在差異。深圳基于經(jīng)濟(jì)體量上的優(yōu)勢地位，在地方政府財政的支持下，政策補貼的金額領(lǐng)先于其他城市；珠海揚長避短，通過園區(qū)物業(yè)租金減免和金融機構(gòu)貸款，更多地以降低運營成本、融資成本而不是以直接的資金資助手段支持港澳青創(chuàng)企業(yè)；廣州則是在資金補助的基礎(chǔ)上，將引薦人和引薦機構(gòu)納入政策考量范圍，更全面地覆蓋了港澳青年創(chuàng)業(yè)活動的各個參與主體，對大灣區(qū)內(nèi)其他城市的政策制定提供了重要的借鑒意義。

（三）發(fā)展型政策

發(fā)展型政策源于吉登斯的社會投資理論，具有“包容性”“投資性”和“積極性”［24］。發(fā)展型政策強調(diào)投資而非直接的給予，注重國家、集體和個人共同參與社會政策，并投資人力資本。在港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實踐中，發(fā)展型政策主要通過建立和完善港澳青年發(fā)展平臺、開展港澳青年職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，從而實現(xiàn)港澳青年的自我價值，對其就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動產(chǎn)生正向激勵。

深圳通過《〈關(guān)于支持港澳青年在前海發(fā)展的若干措施〉實施細(xì)則》構(gòu)建了完善的發(fā)展型政策體系，在第四章“完善港澳青年發(fā)展平臺”中作出了詳細(xì)規(guī)定：（1）在孵化載體方面，首次在前海依法注冊設(shè)立且符合相關(guān)條件的港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化載體可獲得60～100萬不等的開辦資助，運營時間多于1年且符合相關(guān)條件的孵化載體可獲得最高300萬元的運營資助，取得突出成果的孵化載體還能獲得額外的資助；（2）在創(chuàng)業(yè)大賽方面，按照級別和類別舉辦粵港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，設(shè)立包括分賽區(qū)獎、決賽獎和單項獎的大賽獎金，對港澳青年的創(chuàng)業(yè)活動進(jìn)行激勵；（3）在青年活動方面，積極舉辦各類港澳青年活動，根據(jù)活動規(guī)模、影響力、港澳參與度等情況給予資助。在此基礎(chǔ)上，該實施細(xì)則還在科創(chuàng)載體和專業(yè)機構(gòu)等方面進(jìn)行了資助金額的設(shè)置。

廣州的發(fā)展型政策條文同樣以資金獎勵為主，如《廣州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）鼓勵支持港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施辦法（試行）》第二十條規(guī)定“每年開展‘優(yōu)秀港澳青年學(xué)生實習(xí)就業(yè)基地’評選活動，對入選的實習(xí)就業(yè)基地給予一次性5000元獎勵”以及第二十三條“建設(shè)認(rèn)定一批港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，給予每個基地每年100萬元補貼；在建設(shè)認(rèn)定的港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地中推選一批示范基地，按照工作成效給予每個示范基地每年最高100萬元獎勵”等等。值得注意的是，廣州在該辦法實施細(xì)則中率先提出了對引進(jìn)港澳青年社會融入活動引薦人的獎勵，這說明廣州已經(jīng)開始將港澳青年的文化融合和社會協(xié)調(diào)納入政策考量范圍。

在珠海，除了《關(guān)于進(jìn)一步支持澳門青年在橫琴創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的暫行辦法》中設(shè)有對創(chuàng)業(yè)孵化載體、開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽相關(guān)支持措施外，2019年7月出臺的《珠海市支持港澳青年來珠就業(yè)（創(chuàng)業(yè)）和技能培訓(xùn)（訓(xùn)練）若干政策措施》則從技能培訓(xùn)（訓(xùn)練）的角度進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，如：每年免費舉辦一期澳門初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)始人素質(zhì)能力提升培訓(xùn)班；通過費用減免等手段，鼓勵不論是否在珠就業(yè)創(chuàng)業(yè)的澳門居民來珠海參加職業(yè)資格和專項職業(yè)能力培訓(xùn)，提升職業(yè)素養(yǎng)；將港澳在珠企業(yè)納入珠海市職業(yè)技能精準(zhǔn)培訓(xùn)政策范圍，提升港澳企業(yè)在崗職工的職業(yè)技能水平；依托各類社會主體和教育機構(gòu)，共建港澳職業(yè)訓(xùn)練專區(qū)，為港澳從業(yè)青年和大學(xué)生提供免費職業(yè)訓(xùn)練服務(wù)。

綜合三地的發(fā)展型政策，珠海無疑更具有前瞻性和創(chuàng)新性。廣州和深圳更為強調(diào)資金補助這一政策手段，設(shè)立了資金補貼的目標(biāo)卻沒有明確為港澳青年提供自我增值的路徑。珠海在技能培訓(xùn)方面的支持政策措施則為大灣區(qū)城市支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供了很好的啟發(fā)，政府可以通過舉辦培訓(xùn)班和提供免費職業(yè)訓(xùn)練服務(wù)等手段，積極整合社會力量，為港澳青年的身心發(fā)展提供有效的途徑，而不是進(jìn)行單向的資金的刺激。

（四）保障型政策

港澳青年在跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)的過程中，面臨著醫(yī)療、工傷乃至心理融合和政策認(rèn)知等一系列壓力，急需一套體系化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障體系［25］。廣深珠三市均在政策文本中規(guī)定了數(shù)量不一的保障型措施，在醫(yī)療服務(wù)、子女入學(xué)、配偶工作和住房保障等多個領(lǐng)域著力解決港澳青年在內(nèi)地工作生活的后顧之憂。

廣州的保障性措施較為完善和系統(tǒng)?！稄V州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）鼓勵支持港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施辦法（試行）》第四章 “提供配套服務(wù)”中明確規(guī)定：（1）在醫(yī)療服務(wù)上，港澳青年可享受優(yōu)先預(yù)約就醫(yī)和協(xié)助聯(lián)系市內(nèi)醫(yī)療專家等服務(wù)；（2）在生活服務(wù)上，提供協(xié)助港澳青年開通線上生活繳費、出入境業(yè)務(wù)辦理和咨詢、出行預(yù)約和查詢等服務(wù)；（3）在企業(yè)服務(wù)上，廣州市南沙區(qū)政務(wù)服務(wù)中心港澳青創(chuàng)分中心為港澳青創(chuàng)企業(yè)提供全程協(xié)辦服務(wù)，設(shè)立專門窗口優(yōu)先受理，開通“綠色通道”；港澳青創(chuàng)稅務(wù)驛站為港澳青創(chuàng)企業(yè)免費提供智能自助辦稅、咨詢專線、服務(wù)專窗、納稅人課堂等各類稅務(wù)服務(wù)；（4）在保險服務(wù)上，免費為港澳青年提供代辦或幫辦各類商業(yè)保險理賠服務(wù)以及優(yōu)先提供基本醫(yī)療保險參保登記、保費征繳、醫(yī)療保險待遇支付等服務(wù)。此外，廣州南沙還通過《南沙區(qū)2020年廣州外國語學(xué)校附屬學(xué)校港澳子弟招生方案》《南沙區(qū)人才公寓管理辦法（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步便利人才及港澳居民購買商品房的通知》等一系列政策文件將辦法中的保障性措施具體化和操作化，有效地保障了港澳青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動。

深圳作為粵港澳大灣區(qū)區(qū)域核心發(fā)展引擎之一，前?！丁粗С只浉郯那嗄暝谇昂０l(fā)展的若干措施〉實施細(xì)則》中也有相似的政策措施。細(xì)則中規(guī)定：對符合條件的港澳青年根據(jù)學(xué)歷水平給予1～3萬元不等的一次性租房資助；在前海就業(yè)創(chuàng)業(yè)的港澳青年，可在兩年內(nèi)按每月300元標(biāo)準(zhǔn)一次性給予每年3600元的交通資助。對比廣州的保障性措施，深圳前海的保障性措施范圍較小，未能真正實現(xiàn)對港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動的全方位保障。根據(jù)深圳市前海管理局于2019年4月在官方網(wǎng)站發(fā)布的調(diào)研報告顯示，青年夢工廠在港人港味港服務(wù)的生態(tài)、配套的人才驛站、7×24小時的生活創(chuàng)業(yè)空間和一站化的專業(yè)法律服務(wù)等方面存在不足，反映了深圳前海就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策中保障性措施的缺位。

珠海市則在《關(guān)于進(jìn)一步支持澳門青年在橫琴創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的暫行辦法》中為港澳青年提供了包含通勤、咨詢、購房、子女義務(wù)教育、就醫(yī)和繳納提取公積金等多方面的城市保障措施。但值得注意的是，規(guī)定中的部分保障措施，如租房生活補貼和養(yǎng)老保險延繳等，需參照《橫琴新區(qū)引進(jìn)人才租房和生活補貼暫行辦法》《珠海市高層次人才支持計劃實施辦法》《珠海市產(chǎn)業(yè)青年優(yōu)秀人才培養(yǎng)計劃實施辦法》和《珠海市貫徹落實“省科技創(chuàng)新十二條”政策措施》等人才政策措施，而這類政策的主體是人才，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與港澳青年存在差異，這為港澳青年在就業(yè)創(chuàng)業(yè)中的政策查詢、保障申請和資格認(rèn)定帶來了不便。

總體而言，廣州、深圳、珠海三地支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策中的保障性措施在詳盡程度、涉及范圍等多個方面呈現(xiàn)出了一定的差異。廣州的保障性措施較為完備，通過出臺港澳青年購房、子女入學(xué)、醫(yī)療等其他領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行了整體性政策搭配，建構(gòu)了系統(tǒng)化的港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障體系。珠海次之，在暫行辦法中提供了多方位的保障措施，但在具體條款上表述較為模糊，與人才引進(jìn)和保障的相關(guān)政策之間存在一定的混淆。而從本研究所選取的政策文本來看，深圳簡要地規(guī)定了數(shù)條港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的保障措施，并沒有建構(gòu)系統(tǒng)化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障體系。

四、港澳青年跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的異同與不足

根據(jù)廣深珠三地的政策文本內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)三地支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策具有明顯的共同點。首先，在政策對象上，認(rèn)定18～45周歲為港澳青年的政策適用年齡，政策主體界定上的相似更有利于港澳青年在粵港澳大灣區(qū)中進(jìn)行“跨城”流轉(zhuǎn)；其次，在政策目標(biāo)上，均認(rèn)識到港澳青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題既是人才引進(jìn)問題，又是港澳與內(nèi)地的交流融合問題，給予了高度的重視。三地政策中均多次出現(xiàn)“全面貫徹落實《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》”“積極落實黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》”“貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神”等描述，體現(xiàn)了地方政府與中央政府政策制定的延續(xù)性和一致性。再次，在政策內(nèi)容上，三地的港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策均把就業(yè)問題和創(chuàng)業(yè)問題作為政策制定的重點，并圍繞這兩大主題設(shè)立具體的措施。除了就業(yè)與創(chuàng)業(yè)這兩大主題外，三地還根據(jù)城市的發(fā)展?fàn)顩r，將政策主題拓展到青年發(fā)展、教育、醫(yī)療等其他領(lǐng)域。最后，在政策工具的使用上，三地均把資金資助（補貼、獎勵）為主的激勵政策作為政策制定的主要政策工具，將發(fā)展型政策和保障型政策作為政策制定的輔助性部分。由此可見，相較于教育發(fā)展成本和公共服務(wù)成本，三地更為注重在減輕港澳青年在內(nèi)地就業(yè)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本上進(jìn)行政策設(shè)計。

但在發(fā)展型政策和保障型政策的側(cè)重和表述中，三地呈現(xiàn)出了明顯的差異。在發(fā)展型政策上，廣州和深圳較為側(cè)重青創(chuàng)基地和孵化載體的資金資助，其路徑是通過青創(chuàng)基地和孵化載體促進(jìn)青創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展；珠海則在青創(chuàng)基地及孵化載體的培育支持外，更關(guān)注港澳青年的勞動力素質(zhì)，其路徑是通過職業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)提升港澳青年的個體素質(zhì)，從而促進(jìn)港澳青創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展。在保障型政策上，深圳較為側(cè)重直接的資金資助和減免，與廣州和珠海相比，在保障型政策的全面性和多樣性上略顯不足。

廣深珠的港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策除了共性與差異外，還存在一定的局限性，那就是對港澳青年人文關(guān)懷、文化支持和價值觀宣傳的不足。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策不足以令港澳青年在心理層面產(chǎn)生融合效應(yīng)，港澳青年對政策有效性和合法性的懷疑阻礙了港澳青年群體的國家認(rèn)同和社會融合［26］。由于社會歷史文化的差異和“一國兩制”的國情，港澳青年在內(nèi)地就業(yè)創(chuàng)業(yè)時，難免會遇到社會、文化層面的障礙和價值觀的碰撞。港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策讓港澳青年更好地融入內(nèi)地社會，港澳青年對內(nèi)地社會文化的認(rèn)同和融合又會促進(jìn)和激勵港澳青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)，這兩者間是相互作用、相輔相成的。而在粵港澳大灣區(qū)三個主要內(nèi)地城市廣州、深圳、珠海支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策中，僅有《廣州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）鼓勵支持港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施細(xì)則（試行）》中簡要提到了港澳青年的社會融入活動，三地在促進(jìn)港澳青年文化認(rèn)同與融合措施的制定上存在較大的不足。因此，一方面要進(jìn)一步加強港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的合法性和有效性，一方面要通過各類文化活動和社會關(guān)懷增進(jìn)港澳青年對內(nèi)地的了解和信任。

五、結(jié)論與建議

港澳青年是粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和城市共融的重要人才資源，是粵港澳大灣區(qū)一體化建設(shè)的重要參與主體與有生力量。本次研究對廣州、深圳和珠海的政策文本對比分析發(fā)現(xiàn)，大灣區(qū)內(nèi)的支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策具有較高的趨同性，在政策目標(biāo)上，與中央政府的政策具有連續(xù)性和一致性；在政策內(nèi)容上，突出創(chuàng)業(yè)和就業(yè)兩大核心板塊；在主要政策工具上著重于以資金資助（補貼、獎勵）為主的激勵政策。但由于城市間發(fā)展?fàn)顩r的差異，在覆蓋范圍、側(cè)重點以及支持力度有著明顯的差異。此外，還存在文化宣傳、人文關(guān)懷和文化融合等方面措施的不足。

在未來，粵港澳大灣區(qū)的港澳青年跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動和大灣區(qū)一體化建設(shè)需要得到進(jìn)一步推動，以促進(jìn)大灣區(qū)創(chuàng)新要素的發(fā)展和港澳青年國家認(rèn)同感的提升。這一任務(wù)要求對粵港澳大灣區(qū)支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的供給主體、政策內(nèi)容和宣傳機制進(jìn)行全面的優(yōu)化，從而促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的一體化建設(shè)，進(jìn)一步推動港澳青年與內(nèi)地的交流協(xié)作。

（一）建立健全大灣區(qū)內(nèi)支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的協(xié)調(diào)機制

重視大灣區(qū)內(nèi)支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的整體化和協(xié)同化。港澳青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動不僅涉及廣深珠等多個灣區(qū)城市，還涉及教育局、人力資源與社會保障局、科技創(chuàng)新局等多個行政部門。趙辰霖等就認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)一體化下各城市政府對社會問題的協(xié)同治理中的正式程序，有效提升了政策的協(xié)同行動效率和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)出［27］。打破城市間與職能部門間的區(qū)隔，建立港澳青年跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動協(xié)調(diào)機制有利于更好地梳理各行政部門的職能關(guān)系，提升行政效能產(chǎn)出。探索成立大灣區(qū)港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，對大灣區(qū)的港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行宏觀把握與戰(zhàn)略布局，更好地推動政策協(xié)同。在協(xié)調(diào)的過程中，各地政府既要學(xué)習(xí)中央最新精神，又要通過完善的公民表達(dá)機制傾聽港澳青年的意見與反饋。

（二）完善和強化港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策中的文化措施

加強對港澳青年的人文關(guān)懷和文化融合，用“軟實力”增進(jìn)港澳青年的國家認(rèn)同和價值觀建構(gòu)。大灣區(qū)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策可以參考和借鑒新加坡和臺灣地區(qū)人才引進(jìn)政策中的文化融合政策，通過設(shè)立“港澳—內(nèi)地”同學(xué)會、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流活動、集體參觀內(nèi)地文化歷史遺跡等方式提升港澳青年對內(nèi)地的文化認(rèn)同感。新加坡政府為了讓外國人才更好地融入社會，在2009年設(shè)立了旨在推動和促進(jìn)新加坡本土居民、外來新移民以及外國人三者融合的國民融合理事會。通過提高移民政策重要性的認(rèn)識、建立當(dāng)?shù)鼐用窈托乱泼竦南嗷ソ涣?、成長的共同空間和平臺、舉辦當(dāng)?shù)鼐用衽c外來移民分享經(jīng)驗與交流思想的活動、增強外來移民的情感和歸屬感、與公眾人物和私營部門開展戰(zhàn)略合作促進(jìn)國民融合等9種手段，強化了外來人才對本國文化的認(rèn)同感和歸屬感［28］?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為“一帶一路”的重要戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)帶，可以通過完善港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策中的人文關(guān)懷措施來增進(jìn)內(nèi)地居民與港澳青年的融合以及文化認(rèn)同。

（三）促進(jìn)企事業(yè)單位、社會組織對港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動的參與

港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策需多方聯(lián)動，整合社會資源。除了由政府定期組織活動和向港澳青年提供補貼外，就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策還要激發(fā)市場活力和社會活力，充分協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、社會和港澳青年個體之間的關(guān)系。企業(yè)可以積極舉辦或資助港澳青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)活動，在吸納港澳青年人才的同時，增強自身的品牌影響力和號召力，成為粵港澳大灣區(qū)市場交流的重要橋梁。社會組織也要發(fā)揮自身的推動作用，一方面發(fā)揮社會服務(wù)功能，為港澳青年在內(nèi)地的生活提供幫助與服務(wù)，另一方面通過開展青年志愿服務(wù)活動促進(jìn)內(nèi)地青年與港澳青年的交流融合。

（四）加強港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的宣傳

加強宣傳，通過多種手段增強港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策在港澳青年中的知名度和影響力。港澳青年跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的施行，需要通過有效途徑傳遞到港澳青年中去。除了運用報紙、電視新聞、廣播和政府網(wǎng)站等傳統(tǒng)渠道外，還應(yīng)靈活運用QQ、微博、微信公眾號等新媒體。針對港澳地區(qū)的社會狀況，可積極利用Youtube等海外社交媒體進(jìn)行政策宣講。同時，內(nèi)地政府還可以在港澳地區(qū)定期舉辦現(xiàn)場的政策宣講活動，與港澳新聞媒體搭建友好互通關(guān)系，利用當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ男侣劽襟w將大灣區(qū)內(nèi)支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)政策傳遞到港澳青年中去。多元高效的宣傳途徑，不僅有利于增強港澳青年對政策的認(rèn)知程度，還有利于粵港澳大灣區(qū)青年交流良好社會氛圍的形成。