自然保護(hù)地公益治理機(jī)制研析

摘要 《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索自然保護(hù)地“公益治理”保護(hù)方式?！肮嬷卫怼痹谖覈?guó)政策體系中首次出現(xiàn)，從體系定位上看，“公益治理”被定位為一種補(bǔ)足政府治理功能的新型治理機(jī)制;從概念溯源上看，“公益治理”是從世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）指南中直接移植的“舶來(lái)品”，“公益治理”機(jī)制的內(nèi)涵與構(gòu)成亟待研析。IUCN規(guī)則體系中的“公益治理”機(jī)制指稱(chēng)私人主體自愿將其所有或控制的土地設(shè)置為“私有自然保護(hù)地”并負(fù)責(zé)管理，這一機(jī)制屬性決定，在實(shí)行土地公有制的我國(guó)適用“公益治理”機(jī)制，存在內(nèi)生桎梏。同時(shí)，土地用益物權(quán)的物權(quán)效力、權(quán)能的豐富性又使得“公益治理”機(jī)制在我國(guó)具有一定的適用空間。研究基本結(jié)論為：需從構(gòu)成要素與機(jī)制構(gòu)造這兩個(gè)維度辨析與探索自然保護(hù)地“公益治理”機(jī)制。自然保護(hù)地“公益治理”的構(gòu)成要素包括：私人主體應(yīng)享有自然保護(hù)地治理的決策自主權(quán)、自然保護(hù)地治理有賴(lài)于市場(chǎng)導(dǎo)向原則下多元主體間的協(xié)商性規(guī)范、政府對(duì)“私人自然保護(hù)地”的確認(rèn)程序。自然保護(hù)地“公益治理”機(jī)制的中國(guó)化包括三個(gè)層次：①通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)，為私人主體自愿遵從自然保護(hù)地管理目標(biāo)提供制度空間，貫徹私人主體自愿遵從自然保護(hù)地管理目標(biāo)的機(jī)制理念;②構(gòu)建平等協(xié)商的程序制度，激勵(lì)私人主體自愿通過(guò)限定權(quán)利和約束行為等方式保護(hù)與管理自然保護(hù)地;③構(gòu)建以多元參與主體之間的利益衡量與均衡為實(shí)質(zhì)目標(biāo)訴求的公益治理實(shí)體制度。

關(guān)鍵詞 自然保護(hù)地;公益治理;體系定位;概念溯源;機(jī)制構(gòu)造

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是2017年黨的十九大報(bào)告確立的全面深化改革總目標(biāo)。2019年，十九屆四中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》系統(tǒng)部署了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義、總體要求、制度體系和保障機(jī)制。其中，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系、促進(jìn)人與自然和諧共生，是新時(shí)代發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、提高治理水平的13類(lèi)重點(diǎn)任務(wù)之一 [1]。為此，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2020年3月3日印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”為核心目標(biāo)，明確了中國(guó)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的任務(wù)書(shū)、時(shí)間表和路線(xiàn)圖 [2]。構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，環(huán)境治理涉及領(lǐng)域眾多、范圍廣泛、事項(xiàng)復(fù)雜，亟待在具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境問(wèn)題治理領(lǐng)域，探究環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的具體指涉與內(nèi)涵構(gòu)造。我國(guó)當(dāng)前正在積極推進(jìn)的自然保護(hù)地體系建設(shè)政策，也提出了探索多元主體共同參與自然保護(hù)地治理與保護(hù)的目標(biāo)。故此，亟待研析在自然保護(hù)地體系建設(shè)與保護(hù)這一領(lǐng)域，新型環(huán)境治理機(jī)制的具體內(nèi)涵與制度構(gòu)造。

1 問(wèn)題的提出

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年6月印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）是我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)地建設(shè)的專(zhuān)門(mén)性政策文件?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》在“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”部分提出“探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式”。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將“探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式”作為分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)這一管理體制的有機(jī)構(gòu)成部分，這折射與揭示了如下問(wèn)題：第一，“公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式”被《指導(dǎo)意見(jiàn)》界定為“分級(jí)行使管理職責(zé)”的實(shí)施機(jī)制，而“分級(jí)行使管理職責(zé)”是對(duì)各級(jí)政府在自然資源保護(hù)與管理中的事權(quán)配置的具體要求，這就意味著《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求探索的新型治理模式，被定位為以政府主導(dǎo)的治理模式為核心的自然保護(hù)地管理體制的構(gòu)成與支撐;第二，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“探索”公益治理、社區(qū)治理、共同治理機(jī)制，這一機(jī)制改革思路與目標(biāo)亦表明公益治理、社區(qū)治理、共同治理等方式是前所未有的自然保護(hù)地治理機(jī)制，這要求在辨析自然保護(hù)地建設(shè)的政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探究自然保護(hù)地建設(shè)中“公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式”的內(nèi)涵與構(gòu)造。基于本文的研究主題與目標(biāo)，我國(guó)當(dāng)前對(duì)“社區(qū)治理”“共同治理”進(jìn)行了較多的研究與適用，而作為一種治理機(jī)制類(lèi)型的“公益治理”則鮮少得到關(guān)注與討論，這使得“公益治理”成為《指導(dǎo)意見(jiàn)》全新引入的、專(zhuān)門(mén)適用于自然保護(hù)地保護(hù)與管理的治理機(jī)制，缺乏現(xiàn)成的制度經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。雖然我國(guó)的自然保護(hù)地體系建設(shè)重視借鑒世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）構(gòu)建與推薦的規(guī)則體系，作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的“自然保護(hù)地”于近幾年正式進(jìn)入我國(guó)政策體系，但我國(guó)正在進(jìn)行的自然保護(hù)地體系建設(shè)，存在“自然保護(hù)地”的“名”與“實(shí)”疏離的問(wèn)題[3]。機(jī)制改革與制度創(chuàng)新需要重視與因應(yīng)這一現(xiàn)狀，以賦予制度涵攝力。故此，“公益治理”機(jī)制的內(nèi)涵與構(gòu)造亟待厘清與界定。

2 自然保護(hù)地“公益治理”的體系定位與概念溯源

2.1 自然保護(hù)地“公益治理”的體系定位

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索“公益治理”，這意味著“公益治理”是一種亟待創(chuàng)設(shè)的自然保護(hù)地保護(hù)方式。雖然指稱(chēng)特定自然資源區(qū)域的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的“自然保護(hù)地”于2017年才進(jìn)入我國(guó)政策體系，但從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，多種類(lèi)型的實(shí)質(zhì)意義上的自然保護(hù)地陸續(xù)建設(shè)，這實(shí)質(zhì)上使得“自然保護(hù)地”的內(nèi)涵與外延是“由下至上”來(lái)塑造與定義的[4]。從政策體系中核心概念的內(nèi)涵與指涉來(lái)看，我國(guó)建立“自然保護(hù)地”更多是一種“新瓶裝舊酒”的重構(gòu)工作。綜合梳理我國(guó)現(xiàn)行的自然資源管理體制，我國(guó)當(dāng)前通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)確立的自然資源管理體制遵循權(quán)威型環(huán)境治理模式，其性質(zhì)是以政府為主導(dǎo)的管制型環(huán)境治理模式，強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)法律手段對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管制 [5]。在權(quán)威型環(huán)境治理模式秉持的管制型制度的邏輯下，制度目標(biāo)以環(huán)境行政管理和監(jiān)管被監(jiān)管者為主線(xiàn)、制度類(lèi)型以自上而下的“命令—服從”或“權(quán)威—依附”型制度為重心[6]。

因此，雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》列舉了由“政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾”等類(lèi)型的主體參與的長(zhǎng)效機(jī)制，但在我國(guó)當(dāng)前秉持的政府管制型的治理模式下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)質(zhì)上是確立了一個(gè)自然保護(hù)地治理的二元結(jié)構(gòu)：第一，“政府主導(dǎo)”的治理機(jī)制，政府是行使自然保護(hù)地管理權(quán)力的單極主體，其他類(lèi)型的社會(huì)主體作為被管制者參與公共事務(wù)治理;第二，在秉持傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”的治理機(jī)制的同時(shí)，引入由“企業(yè)、社會(huì)組織和公眾”作為治理主體的新型治理機(jī)制，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求探索的自然保護(hù)地的“公益治理”及社區(qū)治理、共同治理均屬于這類(lèi)機(jī)制。企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等非政府主體可以統(tǒng)稱(chēng)為“私人主體”。 不同于在管制模式下政府享有單方權(quán)力的傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的治理機(jī)制，新型的治理機(jī)制固然也堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”，但已調(diào)整政府作為唯一權(quán)力中心的關(guān)系結(jié)構(gòu)，引入“多中心化”或“去中心化”的合作主義理念，形塑多元主體參與環(huán)境公共事務(wù)治理的多中心結(jié)構(gòu)。申言之，《指導(dǎo)意見(jiàn)》引入的“公益治理”機(jī)制，預(yù)期突破傳統(tǒng)環(huán)境管制模式下私人主體僅被界定為被管制者的定位，政府讓渡部分權(quán)力，賦予私人主體在自然保護(hù)地治理中一定的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)。引入該機(jī)制的根本目的在于應(yīng)對(duì)與矯正當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制度成因，即環(huán)境資源有效配置方面存在的制度缺陷，主要表現(xiàn)為政府決策過(guò)程缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的充分考慮，以及在政策和法律實(shí)施過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的忽視、扭曲和不對(duì)稱(chēng)性的問(wèn)題[7]。該機(jī)制的引入契合當(dāng)前國(guó)際層面環(huán)境法發(fā)展中引入的“一體化多模式”的環(huán)境治理模式和我國(guó)學(xué)界提倡的綜合生態(tài)系統(tǒng)的管理模式 [8]。這一環(huán)境公共事務(wù)治理機(jī)制革新的思路具體到《指導(dǎo)意見(jiàn)》確立的自然保護(hù)地管理機(jī)制中，體現(xiàn)為公益治理等新型治理機(jī)制具有一定的獨(dú)立性，機(jī)制構(gòu)造的意義在于企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等私人主體不僅僅是或不再是作為傳統(tǒng)管制型治理模式中政府主體的“協(xié)助者”，而是在公共事務(wù)治理中“作為主體進(jìn)行一定的作用分擔(dān)”[9]。

質(zhì)言之，從體系定位上考察，“公益治理”與“社區(qū)治理”“共同治理”等幾種自然保護(hù)地保護(hù)方式協(xié)力形成新型治理機(jī)制，其功能在于補(bǔ)足與豐富傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的治理機(jī)制，共同落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定自然保護(hù)地建設(shè)需要遵循的“政府主導(dǎo)，公眾參與”的基本原則。

2.2 自然保護(hù)地“公益治理”的概念溯源

檢索我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范、政策體系與研究文獻(xiàn)，可知“公益治理”并非一個(gè)專(zhuān)業(yè)的法律概念或政策術(shù)語(yǔ)，也未曾作為一個(gè)核心概念進(jìn)入我國(guó)當(dāng)前學(xué)界的研究視野，由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，作為指稱(chēng)一種“保護(hù)方式”或治理機(jī)制的“公益治理”從何而來(lái)？進(jìn)一步擴(kuò)大檢索范圍，可知《指導(dǎo)意見(jiàn)》使用的“公益治理”是從《IUCN自然保護(hù)地治理指南》借鑒的概念，是一個(gè)由《指導(dǎo)意見(jiàn)》首次規(guī)定的、純粹適用于自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理的“舶來(lái)品”。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）承認(rèn)并推薦四種自然保護(hù)地類(lèi)型：政府治理、共同治理、公益治理和社區(qū)治理這四種根據(jù)治理模式劃分的自然保護(hù)地，定義自然保護(hù)地類(lèi)型的基礎(chǔ)是誰(shuí)擁有權(quán)威和責(zé)任，并能為自然保護(hù)地的關(guān)鍵決策負(fù)責(zé)。在IUCN的政策框架中，“公益治理”往往在兩種語(yǔ)境中適用：第一，作為一種治理機(jī)制的“公益治理”，指稱(chēng)私人土地?fù)碛姓叱鲇趯?duì)土地的尊重、源于保有土地美學(xué)和生態(tài)價(jià)值的想法或基于社會(huì)責(zé)任感，提出實(shí)施土地保護(hù)的要求、制定土地環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、實(shí)施保護(hù)計(jì)劃、履行對(duì)環(huán)境保護(hù)的承諾，政府通過(guò)不同方式提倡、激勵(lì)和認(rèn)可私人主體的這一行為;第二，作為一種自然保護(hù)地類(lèi)型的“公益治理”，即根據(jù)治理類(lèi)型來(lái)劃分的一種自然保護(hù)地，在IUCN提出的四種治理類(lèi)型中，“公益治理”型的自然保護(hù)地是包括私人、非政府組織或企業(yè)控制和/或擁有的自然保護(hù)地，這類(lèi)自然保護(hù)地亦被稱(chēng)作“私有自然保護(hù)地”[10]。

我國(guó)《指導(dǎo)意見(jiàn)》首先確立了自然保護(hù)地建設(shè)“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多方參與”的基本原則，進(jìn)而提出了“探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式”，這些新型保護(hù)方式的探索是以“堅(jiān)持政府主導(dǎo)”為前提的。因此，對(duì)照IUCN推薦的四種治理類(lèi)型與《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定可知，《指導(dǎo)意見(jiàn)》確立的自然保護(hù)地管理體制的改革目標(biāo)，是參考并借鑒IUCN關(guān)于自然保護(hù)地的治理模式類(lèi)型，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索的“公益治理、社區(qū)治理、共同治理”這三種在性質(zhì)上屬于為私人主體在環(huán)境治理事務(wù)中發(fā)揮主體功能提供制度空間的自然保護(hù)地治理模式，在概念與類(lèi)型上直接從IUCN的策略與方案中移植而來(lái)，這就是出現(xiàn)于《指導(dǎo)意見(jiàn)》中“公益治理”的概念來(lái)源，雖稍顯突兀，但其來(lái)有自。

3 公益治理模式中國(guó)化的內(nèi)生桎梏與適用空間

3.1 自然保護(hù)地公益治理模式中國(guó)化的內(nèi)生桎梏

《指導(dǎo)意見(jiàn)》列舉的需要探索的三種環(huán)境私人治理機(jī)制中，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了開(kāi)展與規(guī)范“社區(qū)治理”的專(zhuān)門(mén)文件、推動(dòng)了社區(qū)治理的實(shí)踐，也有關(guān)于社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)、模式與路徑的豐富研究[11]?！肮餐卫怼痹诮逃龣C(jī)構(gòu)治理、企業(yè)治理和全球氣候變化治理等領(lǐng)域多有研究，這些為構(gòu)建我國(guó)自然保護(hù)地的社區(qū)治理、共同治理機(jī)制提供了理論資源、奠定了基礎(chǔ)、提供了借鑒。但是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的“公益治理”是一個(gè)未適用于其他社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域、僅由IUCN推薦適用于自然保護(hù)地治理的全新治理理論與機(jī)制。

若從IUCN劃分的自然保護(hù)地治理的四種機(jī)制類(lèi)型之間的分野及其標(biāo)準(zhǔn)審視，可知治理機(jī)制內(nèi)涵與運(yùn)行的非政府主體的能動(dòng)性是“公益治理”的本質(zhì)屬性，這是由公益治理型自然保護(hù)地是在私人所有或控制的土地上建設(shè)與管理這一特性決定的，這導(dǎo)致在我國(guó)既有的自然資源權(quán)屬約束下構(gòu)建與適用自然保護(hù)地公益治理機(jī)制存在一些內(nèi)生桎梏與抵牾，現(xiàn)結(jié)合IUCN推薦方案中公益治理機(jī)制的內(nèi)涵與特征予以剖析。

3.1.1 公益治理機(jī)制在我國(guó)缺失獨(dú)立適用的土地權(quán)屬基礎(chǔ)

在IUCN劃分的自然保護(hù)地四種治理類(lèi)型中，公益治理機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行以普遍存在的私人土地所有權(quán)作為前提和基礎(chǔ)。而我國(guó)實(shí)行土地公有制，《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。《民法典》物權(quán)編第五章（原《物權(quán)法》第五章）進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定了土地的國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)。作為IUCN公益治理機(jī)制存在前提的私人土地所有權(quán)在我國(guó)不存在，使得IUCN治理類(lèi)型劃分語(yǔ)境中的“公益治理”在我國(guó)不具備構(gòu)建與運(yùn)行的前提與基礎(chǔ)。在貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》時(shí)若秉持機(jī)械化的思路去“直譯”IUCN推薦方案中的“公益治理”機(jī)制，只會(huì)使得“公益治理”成為一種口號(hào)、理念，或者被曲解附會(huì)，最多是“得形忘意”，借鑒公益治理的方式而很難使其成為一種獨(dú)立的自然保護(hù)地治理機(jī)制。

“公益治理”機(jī)制適用于公益治理型自然保護(hù)地的前提和基礎(chǔ)在于有廣泛存在的土地私人所有權(quán)。這決定IUCN自然保護(hù)地類(lèi)型劃分本源意義上的自然保護(hù)地“公益治理”模式在我國(guó)缺乏適用的機(jī)制基礎(chǔ)，會(huì)出現(xiàn)“水土不服”，原因包括：①“公益治理”的理想原型是在私人所有的土地上設(shè)置自然保護(hù)地，由土地私權(quán)主體遵照自然保護(hù)地管理目標(biāo)，履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而我國(guó)實(shí)行土地公有制，不存在土地私人所有權(quán)，這就使得公益治理中土地私權(quán)主體行使自然保護(hù)地決定權(quán)和管理權(quán)、設(shè)置自然保護(hù)地的前提不存在;②“公益治理”類(lèi)型的自然保護(hù)地貫徹“自下而上”的制度路徑，即由土地私權(quán)主體自愿遵守自然保護(hù)地管理規(guī)范、履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的方式來(lái)設(shè)置，這種類(lèi)型的自然保護(hù)地必然是分散的，而我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)秉持整體主義思路，貫徹國(guó)家規(guī)劃、“自上而下”的路徑。

3.1.2 我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的整體性擠壓公益治理機(jī)制的適用空間

我國(guó)當(dāng)前的自然保護(hù)地體制改革的框架與路徑具有鮮明的規(guī)劃性與整體性特征，即我國(guó)的自然保護(hù)地體制改革注重從建設(shè)生態(tài)文明和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的整體任務(wù)目標(biāo)的高度，確定自然保護(hù)地的改革目標(biāo)、建設(shè)原則、類(lèi)型劃分、體制建設(shè)，這典型體現(xiàn)在《指導(dǎo)意見(jiàn)》系列規(guī)定中。我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)與管理中的規(guī)劃性基于以下兩個(gè)層面的原因：①鑲嵌于我國(guó)公共事務(wù)治理傳統(tǒng)而產(chǎn)生的路徑依賴(lài)。中國(guó)在很多公共事務(wù)處理中注重制定計(jì)劃以彰顯計(jì)劃的戰(zhàn)略特性，“具有制定中長(zhǎng)期計(jì)劃的意愿與能力，這已被過(guò)去幾十年的歷史所證明，這是中國(guó)體制的巨大優(yōu)勢(shì)之一”[12]。②我國(guó)的自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理亟待應(yīng)對(duì)問(wèn)題的特殊性。我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)具有鮮明規(guī)劃性的一個(gè)現(xiàn)實(shí)契機(jī)與亟待應(yīng)對(duì)的特色問(wèn)題在于，通過(guò)重構(gòu)自然保護(hù)地體系，著力克服我國(guó)當(dāng)前既有的十幾種名稱(chēng)、形式與目標(biāo)各異的自然保護(hù)地之間的交叉重疊的弊端。我國(guó)當(dāng)前自然資源保護(hù)中存在的問(wèn)題不在于缺失自然保護(hù)地，而在于分散設(shè)置與管理的自然保護(hù)地呈現(xiàn)出交叉重疊的現(xiàn)狀 [13]。自然保護(hù)地設(shè)置中的交叉重疊進(jìn)一步導(dǎo)致了管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理事權(quán)配置上的分散凌亂與架床疊屋，掣肘了自然保護(hù)地管理的效果?；诖耍覈?guó)《指導(dǎo)意見(jiàn)》部署的自然保護(hù)地改革方案體現(xiàn)了鮮明的規(guī)劃性特征，包括但不限于：①規(guī)劃了自然保護(hù)地建設(shè)的階段及對(duì)應(yīng)時(shí)間表，最終目標(biāo)是于2035年全面建成中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系;②劃定自然保護(hù)地類(lèi)型，要求按照生態(tài)價(jià)值與保護(hù)強(qiáng)度的位階依次劃分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)與自然公園;③根據(jù)建設(shè)目標(biāo)確立了整合交叉重疊的自然保護(hù)地、歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地這兩種重構(gòu)方式及其具體路徑。

由此可見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)前的自然保護(hù)地體系建設(shè)遵循“自上而下”的整體主義路徑，這使得我國(guó)雖然在“多方參與”原則下探索多種私人治理性質(zhì)的治理模式，但其他治理模式需要服從于政府治理模式的主導(dǎo)地位。自然保護(hù)地政府治理模式的主導(dǎo)性根源于我國(guó)自然資源權(quán)利制度。從立法目的、價(jià)值選擇和制度邏輯上歸納，我國(guó)《憲法》等立法對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)是概括性規(guī)定，國(guó)家所有的自然資源是最為廣泛的，我國(guó)國(guó)家（全民）對(duì)于一切關(guān)系國(guó)計(jì)民生的自然資源享有所有權(quán)，而法律有明確規(guī)定的才屬于集體所有[14]。因此，在我國(guó)自然保護(hù)地上實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)自然保護(hù)地的類(lèi)型劃分與管理體制，具有堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)，我國(guó)自然資源概括地屬于國(guó)家所有的制度設(shè)計(jì)是自然保護(hù)地建設(shè)與治理秉持政府主導(dǎo)模式的前提與依據(jù)。自然保護(hù)地建設(shè)的規(guī)劃性、整體性與自然資源國(guó)家所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)能夠相互證成與支撐，這本質(zhì)上使得政府治理機(jī)制之外的其他治理機(jī)制不具備體系構(gòu)成上的不可或缺性和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行上的緊迫性。

因此，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的整體性思路主要通過(guò)以自然資源國(guó)家所有權(quán)為支撐的政府治理機(jī)制作為制度路徑，這從根本上擠壓了公益治理等預(yù)期發(fā)揮私人主體的“運(yùn)作自主權(quán)”的新型治理機(jī)制的適用空間。我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的整體性思路具體體現(xiàn)為：確立自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)、制定類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)自然保護(hù)地邊界勘定方案、勘界定標(biāo)并建立矢量數(shù)據(jù)庫(kù)、重要地段與部位設(shè)立界樁和標(biāo)識(shí)牌等關(guān)涉到我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要工作領(lǐng)域與流程步驟，均由政府及其相關(guān)職能部門(mén)按照管理程序統(tǒng)一組織實(shí)施，其他主體只能在此框架內(nèi)以各種方式參與?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)“劃入各類(lèi)自然保護(hù)地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源”，可以探索多種自然保護(hù)地的治理機(jī)制，既實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的多元化保護(hù)，又可豐富產(chǎn)權(quán)人權(quán)益的維護(hù)方式。因此，這是一種“自上而下”的整體性思路，即使建立與適用發(fā)揮政府之外的其他類(lèi)型社會(huì)主體的主體性功能的新型治理機(jī)制，也是以政府治理機(jī)制劃分了自然保護(hù)地的類(lèi)型與區(qū)域?yàn)榍疤帷５?，適用IUCN的公益治理機(jī)制的前提則是“自下而上”的微觀思路與機(jī)制運(yùn)行路徑——以廣泛存在的私有土地為前提，私人主體基于各種緣由與考量，自愿將其享有權(quán)利的土地設(shè)置為自然保護(hù)地，其特征是：①土地所有權(quán)人或者控制者自愿將其土地納入一種自然保護(hù)地類(lèi)型;②一旦私人主體為其土地選擇了一種自然保護(hù)地類(lèi)型，就需要接受與履行該自然保護(hù)地類(lèi)型對(duì)應(yīng)的管理目標(biāo);③公益治理機(jī)制是土地私權(quán)主體選擇實(shí)施的一種類(lèi)型的治理機(jī)制，因此，哪種類(lèi)型的自然保護(hù)地適用公益治理機(jī)制，并無(wú)一定之規(guī)，取決于該土地私權(quán)主體對(duì)于自然保護(hù)地類(lèi)型的選擇;④雖然大多數(shù)情況下建立私有自然保護(hù)地是土地所有者的自愿行為[10]，但政府往往通過(guò)簽訂協(xié)議、采取財(cái)政或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施來(lái)鼓勵(lì)這一行為?？傊匀槐Ｗo(hù)地公益治理機(jī)制的產(chǎn)生與適用是以土地私人所有權(quán)的存在為前提、以尊重土地私權(quán)主體對(duì)自然保護(hù)地類(lèi)型及對(duì)應(yīng)管理目標(biāo)的選擇為要義，這導(dǎo)致“公益治理”很難單獨(dú)適用于我國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)與治理實(shí)踐。

3.2 公益治理模式中國(guó)化的適用空間

當(dāng)前，國(guó)際上通行的四種自然保護(hù)地治理機(jī)制中：政府治理機(jī)制以政府作為承擔(dān)自然保護(hù)地治理責(zé)任的主體;IUCN語(yǔ)境中的“社區(qū)治理”是原住民或地方社區(qū)承擔(dān)自然保護(hù)地的管理權(quán)責(zé)，在中國(guó)語(yǔ)境中，則主要指自然保護(hù)地所在地的私人主體或集體經(jīng)濟(jì)組織;“共同治理”是自然保護(hù)地的多個(gè)利益相關(guān)方共同組成管理機(jī)構(gòu)或簽訂協(xié)議分享治理權(quán)力與職責(zé)。由此可見(jiàn)，政府治理是政府部門(mén)單獨(dú)享有和行使自然保護(hù)地管理權(quán)責(zé)，“社區(qū)治理”與“共同治理”的共性特征在于引入私人主體作為決策主體參與治理，但同時(shí)均未排除非私人主體（單獨(dú)或者共同）參與。在《IUCN自然保護(hù)地治理指南》劃分自然保護(hù)地的治理類(lèi)型的語(yǔ)境中，“公益治理”（Private governance）又被翻譯為“私人治理”，其核心指涉及其區(qū)別于其他三種治理類(lèi)型的關(guān)鍵在于，這種治理模式是由“私人”享有自然保護(hù)地的決定權(quán)與管理權(quán)，形成專(zhuān)門(mén)類(lèi)型的“私有自然保護(hù)地”或“自發(fā)自然保護(hù)地”。雖然“公益治理”并非內(nèi)生于我國(guó)公共事務(wù)治理邏輯與傳統(tǒng)，也難以獲得我國(guó)自然資源權(quán)利體系制度的支撐，但以下幾個(gè)原因決定了公益治理模式在我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)與管理中具有適用空間：

3.2.1 構(gòu)建公益治理機(jī)制是我國(guó)頂層設(shè)計(jì)提出的體制改革目標(biāo)

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》是我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)地建設(shè)的專(zhuān)門(mén)的頂層設(shè)計(jì)文件?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確提出了要探索公益治理機(jī)制，這使得在我國(guó)構(gòu)建與適用自然保護(hù)地公益治理機(jī)制，在現(xiàn)階段已不是一個(gè)是否需要的問(wèn)題，而是具體如何構(gòu)建與實(shí)施的問(wèn)題。當(dāng)前階段的核心任務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)換為如何因應(yīng)自然保護(hù)地體制改革需求和既有的制度約束，設(shè)計(jì)契合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需求的具有可行性的公益治理機(jī)制。體制改革與治理模式革新首先是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到特定時(shí)期，由一個(gè)國(guó)家作出政治選擇，進(jìn)而在作出政治選擇后針對(duì)利益的博弈與調(diào)和進(jìn)行的對(duì)應(yīng)的法律制度設(shè)計(jì)。在我國(guó)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)抉擇公益治理機(jī)制的前提下，相關(guān)的法律變革與體制改革會(huì)為公益治理機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行提供相應(yīng)的制度空間。

3.2.2 集體土地上權(quán)利束物權(quán)效力的豐富性可為公益治理機(jī)制提供制度空間

《指導(dǎo)意見(jiàn)》從《IUCN自然保護(hù)地治理指南》借鑒移植的“公益治理”機(jī)制的理想原型是為鼓勵(lì)私人土地所有者采取自愿保育措施提供的一項(xiàng)正式的制度安排。我國(guó)不存在私有土地，這從制度前提下決定了我們不能直接“復(fù)制”或“平移”該機(jī)制。我國(guó)《憲法》《民法典》規(guī)定了土地國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種土地所有權(quán)類(lèi)型，現(xiàn)實(shí)中以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地同時(shí)在兩種所有權(quán)類(lèi)型的土地上建設(shè)。對(duì)于在國(guó)家所有的土地上建設(shè)的自然保護(hù)地而言，國(guó)家既是土地這一自然資源的所有權(quán)人，同時(shí)也是國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理主體和自然生態(tài)監(jiān)管主體，雙重主體身份決定了國(guó)家在國(guó)有土地上設(shè)置的自然保護(hù)地上實(shí)施定位為自然保護(hù)地管理體制的“公益治理”機(jī)制，不存在制度障礙。

同時(shí)，我國(guó)比例和面積較大的自然保護(hù)地建設(shè)于集體土地上。這使得我國(guó)預(yù)期構(gòu)建的自然保護(hù)地公益治理機(jī)制能否有效運(yùn)行的關(guān)鍵在于，其在集體土地上是否存在適用空間。作者認(rèn)為，雖然IUCN自然保護(hù)地治理類(lèi)型中的“公益治理”的理想原型適用于私有土地，但這是自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的“核心地帶”和公益治理型自然保護(hù)地建設(shè)的主要來(lái)源，并非唯一來(lái)源。在全球多樣的自然資源所有權(quán)形態(tài)和豐富的自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐中，“公益治理”機(jī)制也被拓展適用于廣義的私人享有控制權(quán)的土地。這種制度實(shí)踐給我們的啟發(fā)是，我們?cè)谘形雠c設(shè)計(jì)自然保護(hù)地公益治理機(jī)制時(shí)，不能“以辭害意”，拘泥于公益治理機(jī)制的形式，而應(yīng)借鑒該機(jī)制設(shè)計(jì)的內(nèi)在機(jī)理與動(dòng)力機(jī)制——注重通過(guò)機(jī)制安排為各方表達(dá)不同的需求、利益和價(jià)值觀提供制度通道，激勵(lì)土地私權(quán)主體自愿采取保育行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的管理目標(biāo)。以此角度觀之，我國(guó)集體土地上“權(quán)利束”的豐富性，可為我國(guó)自然保護(hù)地公益治理機(jī)制提供一定的制度適用空間：①“私有自然保護(hù)地”及土地“私有者”的語(yǔ)境論解釋。IUCN自然保護(hù)地治理類(lèi)型中的公益治理是指在非國(guó)家或政府主體享有所有權(quán)或控制權(quán)的“私有自然保護(hù)地”上適用的治理機(jī)制，此處“私有自然保護(hù)地”固然包括在私人享有土地所有權(quán)的土地上設(shè)置的自然保護(hù)地，但內(nèi)涵與范圍更為廣泛，意指土地“私有者”（非國(guó)家或政府）享有所有權(quán)或控制權(quán)的土地，其權(quán)利主體包括私人、企業(yè)、非政府組織等多種類(lèi)型。在我國(guó)土地權(quán)屬結(jié)構(gòu)中，集體土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，均屬非國(guó)家或政府主體，等同于IUCN自然保護(hù)地治理類(lèi)型語(yǔ)境中的土地“私有者”，集體土地上存在的多種類(lèi)型的權(quán)利主體享有所有權(quán)或使用權(quán)的土地，均存在為保護(hù)自然而設(shè)置自然保護(hù)地的可能性。②“集體”作為自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的實(shí)施主體。IUCN自然保護(hù)地類(lèi)型中“公益治理”機(jī)制的精義有二：首先是該機(jī)制的實(shí)施主體是對(duì)應(yīng)“政府治理”主體的非“政府”的土地“私有者”;其次是“公益治理”的運(yùn)行機(jī)制突破了“政府治理”機(jī)制運(yùn)行中行政權(quán)力行使的單向決定性，而是設(shè)置了雙向互動(dòng)機(jī)制，非政府主體可以在公益治理框架下與政府就其享有所有權(quán)或控制權(quán)的土地選定某種自然保護(hù)地體系、接受何種激勵(lì)措施、出讓哪些土地權(quán)利進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成協(xié)議。比照與參考此機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理，我國(guó)大量的“集體”可以作為公益治理機(jī)制的實(shí)施主體，在經(jīng)過(guò)本集體成員決定后，集體可以就其享有所有權(quán)的土地納入何種自然保護(hù)地類(lèi)型、獲得何種財(cái)政補(bǔ)貼、補(bǔ)償措施或激勵(lì)措施、出讓哪些土地權(quán)利以設(shè)置自然保護(hù)地與政府進(jìn)行充分溝通、協(xié)商并簽訂協(xié)議，這種方式可矯正當(dāng)前經(jīng)常適用的在政府支付法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下征收集體土地的單一性。③集體土地用益物權(quán)人可以作為公益治理機(jī)制的實(shí)施主體。雖然集體土地用益物權(quán)人作為土地使用權(quán)人不享有完整權(quán)能而只能行使部分權(quán)能，但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地用益物權(quán)是法定的獨(dú)立的物權(quán)類(lèi)型，具有物權(quán)效力，用益物權(quán)人可以在物權(quán)內(nèi)容法定的框架下，通過(guò)自由意志做出有利于發(fā)揮權(quán)利客體承載的生態(tài)環(huán)境功能的選擇，比如，用益物權(quán)人自我限制土地開(kāi)發(fā)利用行為。同時(shí)，若從權(quán)能只不過(guò)表征的是權(quán)利人特定的行為方式的角度去理解[15] ，則相較土地所有權(quán)人，集體土地用益物權(quán)人能夠以受到更多限制的行為方式支配作為權(quán)利客體的土地，也可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的預(yù)期。因此，為達(dá)成政府通過(guò)自然保護(hù)地體系確定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，作為私權(quán)主體的集體土地用益物權(quán)人也可以自愿采取保護(hù)措施，約束自己支配土地、從土地獲益的行為，只是其行為方式比土地所有權(quán)人更少、力度更小。若從此角度分析，則公益治理機(jī)制在我國(guó)自然保護(hù)地治理中也具備存續(xù)與發(fā)揮作用的空間，雖然已不同于IUCN確立的公益治理模式的內(nèi)涵。

4 我國(guó)自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的要素與構(gòu)造

4.1 自然保護(hù)地公益治理的構(gòu)成要素

相較于其他治理機(jī)制，公益治理的核心指涉與獨(dú)特要素在于，私人主體在自然保護(hù)地治理中承擔(dān)主導(dǎo)性功能，但這并不意味著只要私人主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)主體功能即為公益治理。傳統(tǒng)管制模式下的環(huán)境治理主要適用政府治理機(jī)制，其焦點(diǎn)是末端治理，管理手段以許可、審批、標(biāo)準(zhǔn)控制等命令—控制型的手段為主[16]。在政府治理機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，大量私人主體也通過(guò)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)、履行環(huán)境法律責(zé)任的形式實(shí)現(xiàn)其在環(huán)境問(wèn)題治理中的功能，這在形式上與公益治理模式中私人主體承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、為自然保護(hù)地的關(guān)鍵決策負(fù)責(zé)具有相同之處。申言之，無(wú)論在哪種環(huán)境治理模式中，私人主體都要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，這就意味著私人主體遵從自然保護(hù)地管理目標(biāo)、實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，其本身并不足以定義公益治理模式，仍需要具體辨析自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的構(gòu)成要素。

4.1.1 私人主體享有決策自主權(quán)

IUCN自然保護(hù)地治理類(lèi)型框架中的公益治理，不僅指稱(chēng)私人主體采取自然保護(hù)地的保護(hù)與管理措施，更為核心的要素在于土地私人主體（包括所有權(quán)人與控制權(quán)人）對(duì)自然保護(hù)地的管理享有決策權(quán)。私人主體在自然保護(hù)地治理中享有話(huà)語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)，這屬于私人主體享有的“運(yùn)作自主權(quán)”[17]。具體到自然保護(hù)地公益治理機(jī)制，私人主體的決策自治權(quán)體現(xiàn)為：①公益治理模式下，“私有自然保護(hù)地”的建立是土地所有者或者控制者采取自愿行為的結(jié)果，并非基于公權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)劃與管制權(quán)力的行使;②不同國(guó)家或地區(qū)建立了形式與類(lèi)型各異的自然保護(hù)地，土地所有者可以自愿選擇一種類(lèi)型的自然保護(hù)地，進(jìn)而將其享有所有權(quán)或者控制權(quán)的土地納入該類(lèi)自然保護(hù)地的管理目標(biāo)系統(tǒng)中進(jìn)行管理與保護(hù);③實(shí)踐中廣泛且分散的私人主體可能基于多種目的與動(dòng)機(jī)選擇為保護(hù)自然而設(shè)置自然保護(hù)地，動(dòng)機(jī)在所不論，故往往通過(guò)與政府簽訂協(xié)議方式用以交換激勵(lì)條件[10]，私人主體可以在此過(guò)程中評(píng)估自己的預(yù)期是否能夠?qū)崿F(xiàn)來(lái)決定是否簽訂協(xié)議、接受對(duì)各種私人權(quán)利與行為自由的限制。

4.1.2 市場(chǎng)導(dǎo)向原則下的協(xié)商性規(guī)范

IUCN自然保護(hù)地治理類(lèi)型框架下的公益治理是與政府治理并列的治理類(lèi)型。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2020年印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制，在傳統(tǒng)政府主導(dǎo)治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)施多方共治，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向原則，“形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局”。公益治理的基本制度邏輯是私人主體基于非正式的權(quán)力和程序，從事有利于環(huán)境的經(jīng)濟(jì)行為或以標(biāo)準(zhǔn)、契約等方式直接進(jìn)行環(huán)境治理。因此，公益治理機(jī)制的構(gòu)成要素還包括在市場(chǎng)導(dǎo)向原則下主要適用協(xié)商性規(guī)范，具體到自然保護(hù)地公益治理機(jī)制中，自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的構(gòu)成與實(shí)施亟待如下類(lèi)型規(guī)范的制度供給：①激勵(lì)性與引導(dǎo)性規(guī)范，這些規(guī)范的功能是提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（如稅負(fù)減免、稅費(fèi)抵減）、道德激勵(lì)（尊重環(huán)境公益維護(hù)、慈善貢獻(xiàn)的社會(huì)價(jià)值）與精神激勵(lì)（美學(xué)與生態(tài)價(jià)值的維護(hù)與彰顯），引導(dǎo)與鼓勵(lì)私人土地所有者選擇在其所有或控制的土地上設(shè)置“私有自然保護(hù)地”;②技術(shù)規(guī)范與準(zhǔn)入規(guī)范，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在已被列入立法規(guī)劃的《國(guó)家公園法》以及研究制定的《自然保護(hù)地法》等法律法規(guī)中制定各類(lèi)自然保護(hù)地的成立條件與標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，亟待制定相關(guān)權(quán)利主體主動(dòng)將集體土地申請(qǐng)納入自然保護(hù)地體系的技術(shù)規(guī)范，這一規(guī)范本質(zhì)上屬于國(guó)家關(guān)于自然資源管理的管制性規(guī)范，但同時(shí)屬于可供位于國(guó)家規(guī)劃的自然保護(hù)地的邊界或鄰近土地的私人主體進(jìn)行自愿選擇的依據(jù)。

4.1.3 政府的確認(rèn)程序

公益治理機(jī)制實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一還在于政府的確認(rèn)，即政府經(jīng)過(guò)審核與評(píng)估等程序，肯定與認(rèn)可私人享有權(quán)利的土地符合自然保護(hù)地體系的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、私人采取的自然資源保護(hù)與管理措施符合自然保護(hù)地的管理目標(biāo)，才會(huì)予以正式確認(rèn)，并通過(guò)簽訂協(xié)議提供各種激勵(lì)條件。否則，社會(huì)中大量的分散的主體也會(huì)基于各種動(dòng)機(jī)、目的和考量，在私人享有權(quán)利的土地上采取環(huán)境保護(hù)措施，但并非都能認(rèn)定為自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的實(shí)施。事實(shí)上，在很多國(guó)家和地區(qū)，很多受到自發(fā)性保護(hù)的土地常常沒(méi)有被正式認(rèn)可也沒(méi)有受到法律的肯認(rèn)，或者不被認(rèn)定為國(guó)家自然保護(hù)地體系的一部分，盡管這些土地符合IUCN自然保護(hù)地的定義，其關(guān)鍵就在于，這些被私人主體采取“自發(fā)性保護(hù)”或“輔助性保護(hù)”的土地沒(méi)有受到政府的肯定與確認(rèn)。因此，自然保護(hù)地公益治理機(jī)制中，政府對(duì)“私人自然保護(hù)地”的確認(rèn)程序也屬于公益治理機(jī)制的內(nèi)生必備要素。

4.2 自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的層次結(jié)構(gòu)

作為一種治理機(jī)制類(lèi)型的“公益治理”具有豐富的構(gòu)成要素、承載了具有先進(jìn)性和開(kāi)放性的自然資源保護(hù)理念，這使得我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)不可能、也沒(méi)必要完整平移IUCN規(guī)則體系中的公益治理機(jī)制，但可以吸收借鑒其中的合理因素，對(duì)“公益治理”機(jī)制進(jìn)行本土化改造?；谇笆龇治觯疚慕ㄗh，中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)中的公益治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)層次。

4.2.1 私人主體自愿遵從自然保護(hù)地管理目標(biāo)的制度空間之供給

在IUCN劃分的自然保護(hù)地類(lèi)型及各自對(duì)應(yīng)的治理模式中，公益治理機(jī)制之精髓在于土地私權(quán)主體在自然保護(hù)地的設(shè)置與管理中享有自主決策權(quán)、管理主導(dǎo)權(quán)，機(jī)制運(yùn)行的后果是“自下而上”地設(shè)置特定類(lèi)型的自然保護(hù)地。而在我國(guó)當(dāng)前的自然保護(hù)地政策體系與法律體系中，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)，均源于國(guó)家自然資源管理思路下的整體規(guī)劃，采取“自上而下”的自然保護(hù)地規(guī)劃，貫徹分類(lèi)設(shè)置的思路，選取政府主導(dǎo)的整合、歸并與優(yōu)化路徑，私人主體主要以接受規(guī)劃目標(biāo)和履行義務(wù)的身份參與，私人主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性、通過(guò)限制私權(quán)行為維護(hù)環(huán)境公益的制度空間與通道被嚴(yán)重?cái)D壓。

故此，作者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的探索公益治理機(jī)制，對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的最基本、最有體制觸動(dòng)性的要求在于，承認(rèn)并尊重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理提出的治理范式及治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需求，注重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的公私協(xié)力進(jìn)路[18]，通過(guò)《自然保護(hù)地法》這一自然保護(hù)地領(lǐng)域的“基本法”[19]，在其法律基本原則、管理體制和權(quán)利義務(wù)的制度設(shè)計(jì)中，為自然保護(hù)地公益治理提供一定的制度空間：非政府主體可以自愿選擇將其享有權(quán)利（比如集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）的土地根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)與條件（比如與國(guó)家規(guī)劃的自然保護(hù)地的地理位置關(guān)系等），納入特定的自然保護(hù)地類(lèi)型進(jìn)行管理，自愿按照該類(lèi)型自然保護(hù)地管理目標(biāo)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)、限定自身權(quán)利行使行為。因此，自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的中國(guó)化，首先是彰顯和落實(shí)“公益治理”的機(jī)制理念，這一理念的要點(diǎn)在于，應(yīng)通過(guò)各種具體機(jī)制與制度設(shè)計(jì)，為私人主體自愿遵從自然保護(hù)地管理目標(biāo)提供制度空間。

4.2.2 平等協(xié)商的程序制度

在一些國(guó)家和地區(qū)的自然保護(hù)地管理實(shí)踐中，土地私權(quán)主體之所以會(huì)自愿遵從管理目標(biāo)將土地設(shè)置為“私有自然保護(hù)地”，存在多種原因：①私人主體對(duì)土地的尊重、對(duì)土地美學(xué)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的追求、對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)，這是基于利他主義的動(dòng)機(jī);②企業(yè)或社會(huì)組織基于社會(huì)責(zé)任感，對(duì)公眾履行環(huán)境保護(hù)的承諾;③私人主體基于經(jīng)濟(jì)效益的考量，比如有的土地設(shè)置為特定類(lèi)型的自然保護(hù)地，可以建設(shè)生態(tài)旅游項(xiàng)目或狩獵項(xiàng)目，有的可以獲得減免或抵減稅費(fèi)的政策傾斜，等等?？傊喾N原因與動(dòng)機(jī)均可能促成私權(quán)主體自愿選擇成為自然保護(hù)地的所有者與管理者，但若要使其成為一種常態(tài)而非偶發(fā)現(xiàn)象，必須受到政府的正視、肯定并提供激勵(lì)。經(jīng)驗(yàn)證明，政府往往通過(guò)與私人主體簽訂協(xié)議的方式來(lái)進(jìn)行行為激勵(lì)。

在公益治理機(jī)制中，私人主體自愿通過(guò)限定權(quán)利和約束行為的方式設(shè)置自然保護(hù)地，政府主體則通過(guò)提供激勵(lì)條件的方式鼓勵(lì)并認(rèn)可私人主體的行為，這需要經(jīng)過(guò)雙方平等協(xié)商，進(jìn)而達(dá)成合意、簽訂協(xié)議。因此，在公益治理機(jī)制中，機(jī)制實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于其構(gòu)建平等協(xié)商的程序機(jī)制，以保障雙方能平等和充分地表達(dá)利益訴求、尋求利益疊合。這種平等協(xié)商程序制度在我國(guó)制度語(yǔ)境中的適用，應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面的程序機(jī)制：

第一，建立自然保護(hù)地體系的本質(zhì)是重構(gòu)自然資源的保護(hù)與管理機(jī)制，這并不否定與取代既有的自然資源管理制度。因此，雖然公益治理機(jī)制充分尊重與調(diào)動(dòng)私人主體在自然保護(hù)地決策與管理中的積極性與主體作用，但這一機(jī)制運(yùn)行的前提是重視其仍是在法治主義的原則和法律規(guī)則的指引下運(yùn)行[20]，政府與私人主體之間在此互動(dòng)過(guò)程中呈現(xiàn)兩個(gè)層次的關(guān)系：①環(huán)境管制關(guān)系，即私人主體要履行《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)、遵守環(huán)境管理法律制度;②平等協(xié)商關(guān)系，在私人主體履行環(huán)境保護(hù)基本義務(wù)的基礎(chǔ)上，可以基于各種動(dòng)機(jī)，選擇進(jìn)一步限定自己的權(quán)利、約束自己的自然資源利用行為，與政府簽訂協(xié)議或獲得各種激勵(lì)條件，此時(shí)，政府與私人主體之間的關(guān)系轉(zhuǎn)換為平等關(guān)系，政府在此階段為“非權(quán)力行政方式”，在法律關(guān)系上屬于私法關(guān)系，在性質(zhì)上屬于非權(quán)力作用，不以國(guó)家權(quán)力來(lái)單方性地拘束行政相對(duì)人[21]，而是實(shí)施不具有強(qiáng)制命令性質(zhì)的非權(quán)力作用。政府管理自然保護(hù)地體系的目標(biāo)達(dá)成，有賴(lài)于政府與私人主體在平等協(xié)商程序中進(jìn)行充分溝通。

第二，私人主體可以根據(jù)自身行使土地權(quán)利的性質(zhì)（比如土地集體所有權(quán)或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），自愿選擇將土地納入某一類(lèi)型的自然保護(hù)地管理體系。選擇何種自然保護(hù)地類(lèi)型既取決于不同自然保護(hù)地類(lèi)型的劃分標(biāo)準(zhǔn)與管理制度，也與該地塊所處地理位置直接相關(guān)，還取決于不同類(lèi)型自然保護(hù)地管理目標(biāo)與需求對(duì)私權(quán)限制與行為約束的程度，這都需要私人主體在與政府及其相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行平等溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上做出抉擇。

第三，自然保護(hù)地公益治理機(jī)制具有正當(dāng)性和有效性的前提是，還需要提供一個(gè)開(kāi)放性和包容性的利益表達(dá)與溝通協(xié)商機(jī)制，即提供一個(gè)容納私人主體與政府這雙方主體之外的、與該地塊存在利益關(guān)聯(lián)的第三方主體平等參與的程序機(jī)制。

4.2.3 利益衡量導(dǎo)向的實(shí)體制度

在世界范圍內(nèi)，自然保護(hù)地公益治理機(jī)制主要有以下四種運(yùn)行方式：①個(gè)人土地所有者自愿同意正式保護(hù)地的指定，根據(jù)政府制定的保育目標(biāo)和保護(hù)地類(lèi)型保留所有權(quán)并行使管理職責(zé);②為保存特定保育價(jià)值，個(gè)人土地所有者向政府讓渡某些使用私人財(cái)產(chǎn)的法定權(quán)利，同時(shí)保留所有權(quán)以及其他兼容的非保育使用的權(quán)利（如維持居?。?③非政府組織接受慈善捐款以及募集私人或公共資金為保護(hù)而購(gòu)買(mǎi)土地，或者直接從捐贈(zèng)者處接受并為保護(hù)而管理土地;④盈利性公司為保育而流出、捐贈(zèng)或直接管理一片區(qū)域以建立良好的公共關(guān)系，或者作為其他活動(dòng)的讓步或抵消[22]。

我國(guó)的自然保護(hù)地治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)以參與主體的利益衡量與均衡為實(shí)質(zhì)目標(biāo)訴求，構(gòu)建相關(guān)的實(shí)體制度，其主要適用于以下幾種情形：①?lài)?guó)家劃定的自然保護(hù)地的區(qū)域范圍內(nèi)或自然保護(hù)地勘界定標(biāo)后設(shè)立界樁和標(biāo)識(shí)牌周邊的集體土地所有權(quán)人與政府簽訂協(xié)議，雙方協(xié)商確定的內(nèi)容包括：該地塊可以納入的自然保護(hù)地類(lèi)型;集體土地所有權(quán)人要承擔(dān)的管理目標(biāo)、自主限制集體土地所有權(quán)行使的范圍、方式和程度;國(guó)家提供的激勵(lì)條件與措施。②參照上述協(xié)商框架，國(guó)家或集體所有土地的使用權(quán)人（建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)主體）與政府、利益相關(guān)者（比如政府、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與集體土地所有權(quán)主體）共同協(xié)商，約定將土地納入自然保護(hù)地管理框架并平等商定多方主體的權(quán)利義務(wù)。③自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)商品林的權(quán)利主體通過(guò)對(duì)商品林中經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的產(chǎn)出與經(jīng)營(yíng)的自我限制，以實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地保護(hù)與管理宗旨。④《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了“依法清理整治探礦采礦、水電開(kāi)發(fā)、工業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目，通過(guò)分類(lèi)處置方式有序退出”，適用公益治理機(jī)制達(dá)致這一治理目標(biāo)的制度安排可以設(shè)定為：第一，為劃定在自然保護(hù)地范圍內(nèi)需要分類(lèi)處置與退出的探礦采礦、水電開(kāi)發(fā)、工業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目的土地使用權(quán)主體與政府平等協(xié)商提供制度空間與程序機(jī)制;第二，為這些土地使用權(quán)人能夠滿(mǎn)足自然保護(hù)地管理目標(biāo)的需求提供多種選擇：基于環(huán)境公益的追求、企業(yè)聲譽(yù)與社會(huì)影響力的考量而自愿放棄土地使用權(quán);基于某些喪失的市場(chǎng)價(jià)值而協(xié)商轉(zhuǎn)變土地使用權(quán)的行使方式（比如，建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)樘幱谧匀槐Ｗo(hù)地范圍，實(shí)質(zhì)上加大了經(jīng)濟(jì)收益的獲取成本，可以協(xié)商轉(zhuǎn)換為生態(tài)旅游用地等權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式）;獲得更多的其他支持（比如土地置換）或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而退出自然保護(hù)地范圍。

5 結(jié) 語(yǔ)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索“公益治理”保護(hù)方式，這是我國(guó)頂層設(shè)計(jì)提出的自然保護(hù)地的治理機(jī)制創(chuàng)新目標(biāo)。從概念溯源角度考察，“公益治理”移植于《IUCN自然保護(hù)地治理指南》，其指稱(chēng)的是私人土地所有者或控制者為保護(hù)自然，認(rèn)可一定的自然保護(hù)地管理目標(biāo)、自愿將其土地設(shè)置為自然保護(hù)地的治理機(jī)制。以此角度審視，在土地公有的中國(guó)適用公益治理機(jī)制，既有內(nèi)生桎梏，也存在一定的適用空間。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索“公益治理”機(jī)制的語(yǔ)境下，體制改革的關(guān)鍵在于，如何對(duì)移植于IUCN的這種自然保護(hù)地治理模式實(shí)現(xiàn)中國(guó)化改造。構(gòu)建中國(guó)化的自然保護(hù)地公益治理機(jī)制，首先應(yīng)明晰自然保護(hù)地公益治理的構(gòu)成要素，需要賦予和保障土地私權(quán)主體享有決策自主權(quán)、創(chuàng)設(shè)和實(shí)施市場(chǎng)導(dǎo)向原則下的協(xié)商性規(guī)范、構(gòu)建政府的確認(rèn)程序。公益治理機(jī)制中國(guó)化的關(guān)鍵在于根據(jù)中國(guó)特殊的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，構(gòu)建自然保護(hù)地公益治理機(jī)制的層次體系：①公益治理是一種治理理念，需要通過(guò)《自然保護(hù)地法》等立法與政策體系提供私人主體自愿遵從自然保護(hù)地管理目標(biāo)的制度空間;②公益治理以多元主體之間的平等協(xié)商程序制度為特色機(jī)制;③應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)自然保護(hù)地體系中土地和其他自然資源的權(quán)利配置與實(shí)施狀態(tài)，針對(duì)性地制定與實(shí)施以利益衡量為導(dǎo)向的實(shí)體制度體系。

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