機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的理論基礎(chǔ)與實踐價值

史鳳林 陳姿燕

〔摘要〕 從機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法到機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，不僅是立法名稱的變化，而且是立法實質(zhì)的創(chuàng)新。國家的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法項目已經(jīng)被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃并在積極推進(jìn)。目前，經(jīng)過一年多的改革實踐探索，《山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》正式頒布實施。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法作為山西轉(zhuǎn)型發(fā)展中先行先試的一項重要舉措，不僅走在全國地方立法的前列，也為國家層面的立法提供了制度借鑒。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法不僅具有哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多元的理論基礎(chǔ)，而且還具備推進(jìn)、引領(lǐng)和提升等多方面的實踐價值，其在未來的實踐中將會得到進(jìn)一步完善。

〔關(guān)鍵詞〕 山西;機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法;? 理論基礎(chǔ) ; 實踐價值

2020年9月30日，山西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議審計通過了《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》（以下簡稱《條例》），這不僅產(chǎn)生了全國第一部機(jī)關(guān)運(yùn)行保障方面的地方法規(guī)，也標(biāo)志著山西在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面邁出了堅實的一步?！稐l例》既在立法名稱、立法事項、立法理念、立法體例、立法模式等方面實現(xiàn)了立法創(chuàng)新，同時也形成了立法理念、立法制度、立法機(jī)制、立法方法與過程的山西特色。因此，對《條例》在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的立法理論和立法實踐方面所凝聚的山西改革創(chuàng)新智慧成果的全面系統(tǒng)地總結(jié)梳理，特別是通過深入細(xì)致地分析并揭示機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的法理基礎(chǔ)，將具有重要的理論和實踐價值。

一、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的理論基礎(chǔ)

任何社會現(xiàn)象和法律現(xiàn)象的存在和運(yùn)行既具有歷史的必然性，也具有一定的現(xiàn)實合理性 〔1 〕。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法能夠列入十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃并盡快提上議事日程絕非偶然。這是在法治中國建設(shè)進(jìn)程中，落實全面依法治國戰(zhàn)略，實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法治化;推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障現(xiàn)代化;推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化;完善中國特色社會主義法治體系，推進(jìn)國有財產(chǎn)物權(quán)清晰化和運(yùn)營效益化的重要舉措 〔2 〕。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的理論基礎(chǔ)，是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的邏輯起點(diǎn)、法理來源、論證根據(jù)。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法具有哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多元的理論基礎(chǔ)。

（一）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的哲學(xué)基礎(chǔ)

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的哲學(xué)基礎(chǔ)主要包括認(rèn)識論依據(jù)和方法論依據(jù)兩方面。

第一，認(rèn)識論依據(jù)。從認(rèn)識論而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法思路符合唯物辯證認(rèn)識論：一方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障同其他任何事物發(fā)展一樣，有其客觀規(guī)律可以遵循，有其必然的運(yùn)行條件、運(yùn)行環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)行模式，需要立法者正確把握，并在立法中切實依循和體現(xiàn);另一方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障也是規(guī)劃保障主體、協(xié)同保障主體、實施保障主體、監(jiān)督保障主體，通過主觀理性、積極能動的保障行為、保障活動等實現(xiàn)最佳保障效果的主觀認(rèn)識過程，需要立法者準(zhǔn)確感悟，并在立法中充分協(xié)調(diào)和保障。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法既是立法者與保障主體將服務(wù)保障工作過程中的實踐經(jīng)驗上升為理性認(rèn)識的過程，也是服務(wù)保障主體依據(jù)理性立法踐行服務(wù)保障理念和提升服務(wù)保障效果的過程。

第二，方法論依據(jù)。從方法論而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法實踐符合理性主義哲學(xué)與經(jīng)驗主義哲學(xué)相結(jié)合的方法論取向。因為，一方面，從經(jīng)驗主義實證哲學(xué)的視角和方法立場出發(fā)，通過山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作專項改革試點(diǎn)，從個別、局部、階段不斷積累經(jīng)驗，歸納出一般、整體、全部的規(guī)律性認(rèn)識，進(jìn)行先行立法并形成可復(fù)制、可推廣的立法模式、立法樣本，避免盲目地非理性立法;另一方面，從理性主義哲學(xué)視角和方法立場出發(fā)，國家從理性預(yù)設(shè)、理想架構(gòu)方面盡量做好機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的頂層設(shè)計，為立法提供基本價值遵循、目標(biāo)導(dǎo)向、體制機(jī)制改革架構(gòu)方案，擺脫機(jī)械、教條經(jīng)驗的束縛。

（二）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的政治學(xué)基礎(chǔ)

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的政治學(xué)基礎(chǔ)主要包括政治權(quán)力規(guī)范論依據(jù)和政黨建設(shè)論依據(jù)兩方面。

第一，政治權(quán)力規(guī)范論依據(jù)。從政治權(quán)力論而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目標(biāo)契合政治權(quán)力規(guī)范化、法治化的要求。政治權(quán)力與政治權(quán)利關(guān)系問題是現(xiàn)代政治學(xué)基本問題，政治權(quán)力規(guī)范化與法治化既是現(xiàn)代政治改革的基本目標(biāo)，也是政治文明的基本標(biāo)志。由中國特色的政治體制所決定，規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行，實質(zhì)上就是規(guī)范政治權(quán)力運(yùn)行;中國特色社會主義發(fā)展道路是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。此次機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法符合黨政機(jī)構(gòu)一體化改革完善思路。在全面依法治國戰(zhàn)略實施背景下，通過推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障改革和創(chuàng)新立法，籌劃對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障進(jìn)行系統(tǒng)立法，以實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行的規(guī)范化和法治化。

第二，政黨建設(shè)論依據(jù)。從政黨建設(shè)論而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目標(biāo)契合全面從嚴(yán)治黨的政黨建設(shè)要求。政黨制度不僅是現(xiàn)代政治制度的核心，也是政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨無論是在新民主主義革命時期，還是在社會主義建設(shè)、改革開放時期，都始終致力于黨風(fēng)廉政建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨，并通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)等形式領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央緊抓作風(fēng)建設(shè)，以制定落實“八項規(guī)定”為切入口，著力解決“四風(fēng)”問題，取得了重大成效。在推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法過程中，對機(jī)關(guān)運(yùn)行提供物的保障，主要從經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)三方面涉及公共資源配置和利用的核心環(huán)節(jié)，以國家立法的形式系統(tǒng)總結(jié)提煉和固化黨的十八大以來機(jī)關(guān)運(yùn)行保障領(lǐng)域的有效經(jīng)驗和制度成果，將“厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)”的政治要求規(guī)范化和法治化，不僅有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)，而且能夠助推全面從嚴(yán)治黨 〔2 〕。

（三）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法與經(jīng)濟(jì)學(xué)具有間接的關(guān)聯(lián)性。一方面，從宏觀而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障雖然屬于內(nèi)部行政，但其保障要素及整體效能的發(fā)揮程度卻關(guān)系到社會公共利益保障和實現(xiàn)的效能。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效能低劣，必然會影響到外部行政效能 〔3 〕。另一方面，從微觀而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主要涉及的是規(guī)劃保障主體、協(xié)同保障主體、實施保障主體、監(jiān)督保障主體之間的內(nèi)部行為或系統(tǒng)內(nèi)部活動，但保障主體以及相互之間，基于機(jī)關(guān)運(yùn)行資源（主要是經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)三項）占有、分配、利用、處置的合理性與否，也會影響到社會民眾對資源的享有、利用的可能性和充分性。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)主要包括經(jīng)濟(jì)效益論依據(jù)和管理要素合理配置論依據(jù)兩方面。

第一，經(jīng)濟(jì)效益論依據(jù)。從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本原則契合宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)效益理論與資源優(yōu)化配置理論。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本原則是提升機(jī)關(guān)運(yùn)行保障系統(tǒng)的整體效能，促進(jìn)和改善機(jī)關(guān)外部的社會效益。提高機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主體辦事效率，并以盡可能少的保障資源消耗或付出創(chuàng)造盡可能多的保障產(chǎn)出或收益。同時達(dá)到為社會節(jié)約盡可能多的社會資源，促進(jìn)公共利益和福利之目的。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法通過改革創(chuàng)新機(jī)關(guān)運(yùn)行體制、激活完善機(jī)關(guān)運(yùn)行保障機(jī)制，構(gòu)建以機(jī)關(guān)運(yùn)行保障計劃為主導(dǎo)、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)集中統(tǒng)管、資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)配、服務(wù)一體保障的體制，促進(jìn)內(nèi)部行政與外部行政的合理有效互動，以提升機(jī)關(guān)運(yùn)行保障系統(tǒng)效益，進(jìn)而優(yōu)化資源配置促進(jìn)和改善國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會效益。

第二，管理要素合理配置論依據(jù)。從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法基本原則契合經(jīng)濟(jì)學(xué)管理要素的合理配置理論。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本原則是提升機(jī)關(guān)運(yùn)行保障系統(tǒng)的內(nèi)部效能，這主要涉及兩方面問題：一是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障物質(zhì)資源（經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)等）在系統(tǒng)內(nèi)部合理配置使用（包括服務(wù)價格），節(jié)約機(jī)關(guān)運(yùn)行保障成本，提高機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效益;二是改善機(jī)關(guān)運(yùn)行保障非物質(zhì)資源（管理或保障模式）的合理配置，節(jié)約機(jī)關(guān)運(yùn)行保障成本，提高機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效益。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法通過構(gòu)建社會化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的管理服務(wù)機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)以及成本效益分析評估機(jī)制，以提升機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的系統(tǒng)效能。

（四）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的社會學(xué)基礎(chǔ)

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的社會學(xué)基礎(chǔ)主要包括社會現(xiàn)代化理論依據(jù)和社會運(yùn)行理論依據(jù)兩方面。

第一，社會現(xiàn)代化理論依據(jù)。社會現(xiàn)代化是一個特殊的社會轉(zhuǎn)型過程，即在社會日益分化的基礎(chǔ)上，進(jìn)入一個能自我維持增長和自我創(chuàng)新，以滿足社會日益增長需要的全面發(fā)展過程 〔4 〕328?；谏鐣F(xiàn)代化理論趨勢，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法順應(yīng)了社會現(xiàn)代化的必然要求。新中國成立前，基于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的戰(zhàn)時性質(zhì)和資源嚴(yán)重緊缺的現(xiàn)實條件，我們形成了生產(chǎn)自救、厲行節(jié)約、保障供給的機(jī)關(guān)運(yùn)行管理模式。新中國成立初期，在計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，由于生產(chǎn)力水平較低，形成了以滿足機(jī)關(guān)人員生活需求為主的供給制管理模式;改革開放后，基于市場經(jīng)濟(jì)體制與生產(chǎn)力水平逐步提高的狀況，機(jī)關(guān)事務(wù)通過不斷改革形成了以機(jī)關(guān)運(yùn)行的物質(zhì)保障為主的管理模式。黨的十八大后，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障改革的著力點(diǎn)在于探索如何形成推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障模式。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法必須致力于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化的基本要求，實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體制機(jī)制的整體優(yōu)化。

第二，社會運(yùn)行理論依據(jù)。社會運(yùn)行是指社會有機(jī)體自身的運(yùn)動、變化和發(fā)展，表現(xiàn)為社會多種要素和多層次系統(tǒng)之間的交互作用以及它們多方面功能的發(fā)揮。社會運(yùn)行論的實質(zhì)是探索研究社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和機(jī)制。評價社會運(yùn)行的基本原則包括綜合性原則、協(xié)同性原則、滿足需要原則 〔4 〕56。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障作為社會運(yùn)行系統(tǒng)的子系統(tǒng)，既應(yīng)立足于促進(jìn)社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，也應(yīng)著重致力于改善優(yōu)化促進(jìn)社會良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和機(jī)制。從我國機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的現(xiàn)實來看，由于缺乏綜合性的立法頂層設(shè)計，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的法規(guī)、制度散見于相關(guān)法律、行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)中，因而不可避免地會出現(xiàn)立法欠缺、立法缺乏體系化，甚至存在立法沖突，難以滿足機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的實踐需要的情形。因此，社會運(yùn)行理論的實質(zhì)目標(biāo)和評價原則，不僅為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系完善提供了目標(biāo)導(dǎo)向，而且為改變和扭轉(zhuǎn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障不良現(xiàn)狀，實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法良法善治之目的提供了重要的實踐指引。

（五）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的法學(xué)基礎(chǔ)

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的法學(xué)基礎(chǔ)主要包括法治論依據(jù)和立法學(xué)依據(jù)兩方面。

第一，法治論依據(jù)。法治是以樹立憲法法律的至上權(quán)威為前提的治國理政方式，是以良法善治為基本價值追求的社會理想，是以保障人權(quán)自由為目的和以制約權(quán)力為基本手段的理性思維方式，是以普遍平等守法和依法辦事為基本準(zhǔn)則的文明社會秩序狀態(tài) 〔5 〕。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面依法治國的重要目標(biāo)。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的實質(zhì)是立足于建設(shè)和完善中國特色社會主義法治體系總目標(biāo)，推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化、法治化。

第二，立法學(xué)依據(jù)。法律是治國之重器，良法是善治的前提 〔6 〕。實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的法治化、現(xiàn)代化、規(guī)范化必須立良法。一方面應(yīng)堅持立法的科學(xué)性、民主性、合法性;另一方面應(yīng)堅持立法尊重客觀規(guī)律，充分體現(xiàn)人民根本利益和共同意志，注重可行性和實效性。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法過程中，首先，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局出臺了《機(jī)關(guān)事務(wù)工作的“十三五”規(guī)劃》，明確將“加快機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)，大力推進(jìn)依法保障”作為“十三五”時期機(jī)關(guān)事務(wù)工作的重點(diǎn)任務(wù)之一;其次，學(xué)術(shù)界與實務(wù)界積極探索達(dá)成共識共同呼吁，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的立法項目被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并提上議事日程;再次，國家事務(wù)管理局安排山西率先開始機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的先行先試，在專項試點(diǎn)工作取得實質(zhì)性進(jìn)展后，山西省先行地方立法為國家立法積累了經(jīng)驗。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法從工作規(guī)劃到立法規(guī)劃，從地方工作先行先試到地方立法先行，進(jìn)而推進(jìn)國家層面的立法，最后開啟機(jī)關(guān)運(yùn)行保障全面法治化進(jìn)程。立法學(xué)的理論給予機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法實踐以足夠的理論支撐。

二、山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的試點(diǎn)探索

國家機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法項目已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃并在積極推進(jìn)。在國家“機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法”立法有序推進(jìn)的同時，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局安排山西率先開始機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的先行先試，其主要原因：一是為全國機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作積累改革創(chuàng)新經(jīng)驗，二是在先行先試的基礎(chǔ)上進(jìn)行立法先行，形成可推廣、可借鑒的立法模式。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法既具有國家改革發(fā)展戰(zhàn)略的必要性，也具有科學(xué)立法與民主立法的現(xiàn)實可行性。

（一）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的背景分析

2012年《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》頒布實施，按照加強(qiáng)管理、規(guī)范工作、保障正常運(yùn)行、降低運(yùn)行成本、建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的要求，形成了我國機(jī)關(guān)運(yùn)行管理的基本法治框架。通過近幾年的實踐，總體來講我國機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的法治化程度較低，迫切需要通過立法予以規(guī)范和完善 〔7 〕。2019年3月1日，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局正式下發(fā)通知，決定在山西省開展機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項試點(diǎn)工作。山西省委省政府對此高度重視，省委書記親自推動具體工作，僅省直機(jī)關(guān)辦公用房資源整合事宜就聽取匯報10余次。隨后山西省全面深化改革委員會審議通過了《關(guān)于開展機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項試點(diǎn)實施方案》《山西省省直機(jī)關(guān)不動產(chǎn)集中統(tǒng)一管理辦法》。山西省省長對《關(guān)于開展機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項試點(diǎn)實施方案》提出修改意見，并對機(jī)關(guān)事務(wù)工作提出明確要求，山西省政府5次召開常務(wù)會議對機(jī)關(guān)事務(wù)工作進(jìn)行專題研究。山西省全面深化改革委員會連續(xù)兩年將專項試點(diǎn)和深化機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革納入年度工作要點(diǎn)，作為重大改革任務(wù)和先行先試任務(wù)。山西省委省政府和國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的積極推進(jìn)和大力支持，為山西扎實搞好專項試點(diǎn)工作和立法工作提供了有力保障。

第一，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，從此開始了我國自改革開放以來利益調(diào)整最深刻的一次機(jī)構(gòu)改革 〔2 〕。2019年7月6日，習(xí)近平總書記在《人民日報》發(fā)表了題為“鞏固黨和國家機(jī)構(gòu)改革成果推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要講話。圍繞機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作改革創(chuàng)新發(fā)展，中央層面嘗試探索新的國家機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體制。十三屆全國人大常委會已經(jīng)將“機(jī)關(guān)運(yùn)行和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理方面的立法項目”列入立法規(guī)劃。國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在《機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十三五規(guī)劃”》中強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌謀劃好機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作改革發(fā)展，是實現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系和管理能力現(xiàn)代化的必然要求和主要措施。2019年3月，山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障系統(tǒng)根據(jù)國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的安排，開展了機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項試點(diǎn)工作。山西在機(jī)關(guān)運(yùn)行服務(wù)保障的體制、機(jī)制、能力等方面正朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、法治化方向不斷推進(jìn)。因此，山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

第二，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的精神理念的客觀需要。黨的十八大以來，為了推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，各級黨政機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實中央“八項規(guī)定”、國務(wù)院“約法三章”以及反對“四風(fēng)”等要求，根據(jù)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》的相關(guān)規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行成本得到了有效控制與降低，“節(jié)約型機(jī)關(guān)”目標(biāo)持續(xù)推進(jìn)，但機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法不足、法治化程度不高的問題也逐漸凸顯出來?？傮w上，我國缺少綜合性的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障相關(guān)規(guī)定散見于多個法律、行政法規(guī)甚至黨內(nèi)法規(guī)中 〔3 〕。因此，盡管國務(wù)院《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》的出臺使得我國機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主體、事項、標(biāo)準(zhǔn)有了較為清晰的制度安排依據(jù)，可由于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障綜合性立法的缺失，不僅機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的科學(xué)化、民主化、法治化水平總體不高，而且機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法總體滯后于實踐。按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的精神理念要求，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法必須符合機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的客觀規(guī)律，其充分體現(xiàn)了廣大人民群眾的基本價值訴求，有利于提高機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的法治化水平。

第三，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是推動新時代機(jī)關(guān)事務(wù)工作改革創(chuàng)新發(fā)展的有效舉措。山西是國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)，不僅應(yīng)在推動資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中積極擔(dān)當(dāng)有所作為，在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法方面也應(yīng)走在全國前列。正是秉持這樣的改革創(chuàng)新發(fā)展理念，山西機(jī)關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)積極主動承擔(dān)起全國機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的專項改革試點(diǎn)工作，并在踐行科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則的改革實踐中完成了《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》的地方立法。

（二）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的實踐成效

經(jīng)過一年多的專項試點(diǎn)，山西機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的體制逐步理順，機(jī)制不斷完善，共識已經(jīng)形成，局面已經(jīng)打開。山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障系統(tǒng)主動開展先行先試取得了豐碩成果，也從理論和實踐上證明了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障創(chuàng)新立法的可行性。

第一，通過專項試點(diǎn)工作，使得黨對機(jī)關(guān)事務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)，為山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法提供了有力的政治組織保障。全省機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一歸口黨委管理，政治站位、工作擺位、社會地位明顯提升，工作優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、管理優(yōu)勢更加凸顯，人員調(diào)派、事務(wù)調(diào)遣、資源調(diào)動更加便利。

第二，通過專項試點(diǎn)工作，機(jī)關(guān)事務(wù)部門統(tǒng)籌服務(wù)保障格局基本形成、機(jī)關(guān)事務(wù)部門職能框架基本穩(wěn)定，為山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的體制機(jī)制創(chuàng)新開拓了新的思路。通過試點(diǎn)工作，使其從原來的多頭分散管理，變成現(xiàn)在的機(jī)關(guān)事務(wù)部門統(tǒng)一統(tǒng)籌，節(jié)約了辦公資源，降低了溝通成本，服務(wù)保障中心工作更加優(yōu)質(zhì)高效。通過專項試點(diǎn)工作，省局職能明顯擴(kuò)展，涵蓋了辦公用房、公務(wù)用車、不動產(chǎn)、政務(wù)接待、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、省級干部服務(wù)保障、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、省直住房保障、后勤物業(yè)等9大方面。省一級機(jī)構(gòu)職能全、工作量大，人少事多的矛盾目前還比較突出;市、縣管理局（中心）也絕大多數(shù)做到了上下對應(yīng)。

第三，通過專項試點(diǎn)工作，機(jī)關(guān)事務(wù)系統(tǒng)聯(lián)系渠道更加暢通，干凈干事的氛圍非常濃厚，為山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的機(jī)制創(chuàng)新拓寬了渠道。試點(diǎn)中省局積極為大家創(chuàng)造溝通交流的機(jī)會，市、縣機(jī)關(guān)事務(wù)部門也踴躍到省局學(xué)習(xí)聯(lián)系，業(yè)務(wù)指導(dǎo)明顯加強(qiáng)，上下聯(lián)動成為常態(tài)。通過試點(diǎn)工作，提振了干部隊伍的士氣，正氣得到弘揚(yáng)，形象不斷改善。

第四，通過專項試點(diǎn)工作，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作涌現(xiàn)出各方面改革先進(jìn)單位，積累了許多成功經(jīng)驗，為山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。在試點(diǎn)實踐中，長治市襄垣縣資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理，不僅服務(wù)保障范圍廣，而且服務(wù)保障效率高、效益明顯;陽泉市公務(wù)用車改革，不僅實現(xiàn)了省市縣（區(qū)）三級平臺、一張網(wǎng)服務(wù)保障體系，而且公務(wù)用車綜合資源利用效益提高了1/3;晉中市公務(wù)用車、公務(wù)接待、機(jī)關(guān)后勤保障基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化;全省公務(wù)接待全部實現(xiàn)集中統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)保障。這些先行先試的工作經(jīng)驗與成果，積極推進(jìn)了山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例的立法工作。

三、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的實踐價值

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法不僅具有多元的理論基礎(chǔ)，同時也具有多元的實踐價值。所謂實踐價值主要是指機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法理念、立法原則、立法目的、立法思路、立法體制創(chuàng)新、立法機(jī)制完善等對于國家立法和地方立法工作，以及法治國家、法治政府與法治社會建設(shè)所具有的積極功效。具體包括實踐推進(jìn)、實踐引領(lǐng)與實踐提升三方面的實踐價值。

（一）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的實踐推進(jìn)價值

所謂實踐推進(jìn)價值是指機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的立法理念、立法原則、立法目的、立法思路、立法體制創(chuàng)新、立法機(jī)制完善等對于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度法治化與機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的現(xiàn)代化和規(guī)范化的重要推進(jìn)價值。

第一，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化的實踐推進(jìn)價值。國家機(jī)關(guān)體系既包括組織機(jī)構(gòu)體系、人員體系、物質(zhì)體系三方面硬件要素體系，也包括管理體制、管理機(jī)制、管理權(quán)力、管理責(zé)任、管理服務(wù)理念和模式等軟件要素體系。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既需要硬件體系現(xiàn)代化，更需要軟件體系現(xiàn)代化。然而，在中國特色社會主義新時代，推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系的現(xiàn)代化重點(diǎn)是物質(zhì)保障體系現(xiàn)代化;推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障能力現(xiàn)代化重點(diǎn)是主體法治思維能力和法治實踐能力的現(xiàn)代化。結(jié)合山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例的立法實踐，其所堅持的立法理念、目的、原則等對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化具有積極的推進(jìn)價值。具體表現(xiàn)在三方面：（1）在硬件體系的靜態(tài)層面，實現(xiàn)了黨政機(jī)關(guān)體系的整合，形成黨政一體化機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主體系統(tǒng);（2）在硬件體系的動態(tài)層面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的計劃主體、協(xié)同保障主體、實施保障主體、監(jiān)督保障主體的權(quán)責(zé)分工更加清晰、權(quán)責(zé)銜接配合更加流暢、權(quán)責(zé)制約監(jiān)督更加規(guī)范;（3）在軟件體系方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障理念實現(xiàn)了從管理為主向服務(wù)保障為主的根本轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障機(jī)制實現(xiàn)了從約束為主向激勵與約束有機(jī)結(jié)合的轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障模式從條塊分散的非標(biāo)準(zhǔn)化保障為主模式向綜合協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)化保障為主模式轉(zhuǎn)變。伴隨著這些重大轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力將朝著現(xiàn)代化方向逐步前進(jìn)。

第二，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度法治化的實踐推進(jìn)價值。就我國機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度而言，目前基本形成了《預(yù)算法》《政府采購法》《節(jié)約能源法》等法律與《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等行政法規(guī)和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)相結(jié)合的制度體系，但還缺乏綜合性頂層設(shè)計立法，制度體系分散交錯、部分制度欠缺或相互沖突等不足將會影響機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效能提升。實行機(jī)關(guān)運(yùn)行保障系統(tǒng)立法后，對于推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度法治化具有積極的推進(jìn)價值，具體包括兩方面：（1）立法位階提升、法律效力范圍擴(kuò)大、法律的規(guī)范功能更加全面系統(tǒng)，徹底解決機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度存在位階偏低、整體性不強(qiáng)、內(nèi)容分散、效力不足等突出問題;（2）能夠充分總結(jié)、提煉、吸收地方和中央在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障改革創(chuàng)新、先行先試工作中所積累的經(jīng)驗，探索建立符合中國國情和具有現(xiàn)代化特征的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度模式。

第三，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度規(guī)范化的實踐推進(jìn)價值。針對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障中存在的經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)不規(guī)范、不到位、不均衡、保障總體效能不高等突出問題，黨的十八大以來，黨中央制定了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，從思想上和制度上全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨并取得了顯著成效。推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的創(chuàng)新立法，特別是立法理念、目的、立法原則創(chuàng)新，不僅能夠通過國家法的形式將黨內(nèi)法規(guī)的政治要求法律化，而且還能夠站在更高層次進(jìn)一步規(guī)范機(jī)關(guān)運(yùn)行保障行為，從而實現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)性與可行性、效能性與均衡性、計劃性與市場化和社會化的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的實踐引領(lǐng)價值

所謂實踐引領(lǐng)價值是指機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的立法理念、立法原則、立法目的、立法思路等對于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體制創(chuàng)新和機(jī)制完善所具有的引領(lǐng)功效。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法堅持提升效能、依法行政、集約節(jié)約、公開透明的基本原則，堅持以服務(wù)保障為核心目標(biāo)與以集中統(tǒng)一管理為輔助手段的立法理念，堅持“規(guī)范機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作，節(jié)約機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，促進(jìn)機(jī)關(guān)高效有序運(yùn)行”的立法目的，堅持先行先試與立法先行相結(jié)合逐步完善的立法思路 〔8 〕。

第一，它對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體制創(chuàng)新具有重要的實踐引領(lǐng)價值。具體表現(xiàn)在三方面：（1）在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目的、理念、基本原則、基本思路的引領(lǐng)下，宏觀上形成了以保障體制、保障事項、保障計劃、保障監(jiān)督、法律責(zé)任等為主要內(nèi)容的立法制度架構(gòu)，相對于《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》以經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)為主要內(nèi)容的立法制度架構(gòu)有所創(chuàng)新;（2）在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目的、理念、基本原則、基本思路的引領(lǐng)下，實現(xiàn)了從分散的以管理為主的體制向以集約節(jié)約和服務(wù)保障為主的體制轉(zhuǎn)變;（3）在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目的、理念、基本原則、基本思路的引領(lǐng)下，形成了以保障計劃為統(tǒng)領(lǐng)，以協(xié)同保障、實施保障、監(jiān)督保障為必要支撐的多元化、綜合性機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體制。

第二，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障機(jī)制完善具有重要的實踐引領(lǐng)價值。具體包括三方面：（1）在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目的、理念、基本原則、基本思路的引領(lǐng)下，形成了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的社會化、市場化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化等綜合保障機(jī)制;（2）在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目的、理念、基本原則、基本思路的引領(lǐng)下，對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障協(xié)同化機(jī)制的重構(gòu)，形成運(yùn)用需求提報權(quán)、計劃決策權(quán)、計劃管理權(quán)、計劃執(zhí)行權(quán)、計劃監(jiān)督權(quán)相互制衡的運(yùn)行機(jī)制;（3）在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目的、理念、基本原則、基本思路的引領(lǐng)下，形成了以公開保障事項信息、接受舉報和投訴、調(diào)查、提醒、督促整改為主要方式的多元化監(jiān)督機(jī)制 〔8 〕。

（三）機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的實踐提升價值

所謂實踐提升價值是指機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的立法理念、立法原則、立法目的、立法思路、立法體制創(chuàng)新、立法機(jī)制完善等對于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效率和效益提高所具有的正向強(qiáng)化功效，具體包括兩方面。

第一，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效率提升的價值。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法最主要目的是促進(jìn)機(jī)關(guān)高效有序運(yùn)行，其最主要的原則是提升保障效能原則。在這些最主要立法目的和原則指引下，直接的效果就是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法質(zhì)量全面提升，間接的效果就是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效率的全面提升，并以此推動機(jī)關(guān)運(yùn)行保障服務(wù)質(zhì)量水平的全面提升。

第二， 機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效益和社會效益的提升價值。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的性質(zhì)屬于內(nèi)部行政法，主要是促進(jìn)保障資源的合理配置、利用，提升保障效能。但是，由于內(nèi)部行政與外部行政密切相關(guān)，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障專項資源利用效能與社會公共資源利用效能休戚相關(guān)。由此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法促進(jìn)機(jī)關(guān)高效有序運(yùn)行的立法目的實現(xiàn)與提升保障效能的基本原則的真正貫徹實施，不僅能夠直接推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效益的提升，還能夠間接推進(jìn)社會公共資源利用效益的全面提升。

綜上所述，《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》已經(jīng)正式通過實施，這不僅開創(chuàng)了國內(nèi)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的先河，同時也為國家和地方相關(guān)立法提供了可借鑒和推廣的模式。《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》所體現(xiàn)出的地方立法特色與實踐創(chuàng)新特色，仍值得我們繼續(xù)深入思考研究。法律的生命在于實施，相信，《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》既能得到切實有效的貫徹執(zhí)行，也能在實踐中不斷完善。同時，應(yīng)加快國家層面”機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法”的研定，以達(dá)成良法善治的法治目標(biāo)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕郭一帆.加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市地方立法能力建設(shè)的路徑探討〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報，2020（02）：84-87.

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責(zé)任編輯 李 雯