《中歐全面投資協(xié)定》的公平競爭規(guī)則：關(guān)切、安排與應(yīng)對

荊鳴

摘要：《中歐全面投資協(xié)定》旨在取代中國與26個(gè)歐盟成員國之間的雙邊投資協(xié)定，在中歐之間構(gòu)建全面、綜合、高水平、自由化的雙邊投資制度安排，其談判完成具有歷史性意義。公平競爭規(guī)則涉及國有企業(yè)、補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)政策等敏感領(lǐng)域，曾一度是談判難點(diǎn)。競爭中立在一些區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中擴(kuò)展到投資領(lǐng)域，表現(xiàn)為對國有企業(yè)的投資母國施加特殊規(guī)制性安排。中國對特殊安排做出重要承諾，但并未接受有實(shí)質(zhì)影響的額外約束，既促成談判收官，也能夠保障國有企業(yè)海外投資的核心利益。歐盟近期的外資和法律政策呈現(xiàn)階段性保守的新動態(tài)，以國家安全為名的《歐盟外資審查條例》對高科技、戰(zhàn)略性領(lǐng)域的關(guān)切具有所有制歧視色彩，針對外國補(bǔ)貼可能引起內(nèi)部市場扭曲的《關(guān)于外國補(bǔ)貼方面建立公平競爭環(huán)境的白皮書》對國企的海外投資有潛在風(fēng)險(xiǎn)。為此，我們應(yīng)在國內(nèi)層面進(jìn)一步厘清政企關(guān)系，對“國家安全”進(jìn)行清晰界定，在多邊、雙邊、區(qū)域?qū)用胬^續(xù)推進(jìn)新一輪高水平的對外開放，同時(shí)加快升級外商投資國家安全審查機(jī)制，并完善公平競爭審查機(jī)制，標(biāo)本兼治，內(nèi)外兼修，趨利避害。

關(guān)鍵詞：《中歐全面投資協(xié)定》；公平競爭；國有企業(yè)；特殊規(guī)制性安排；《補(bǔ)貼白皮書》

中圖分類號：F752文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8266（2021）03-0111-10

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國海權(quán)發(fā)展模式及海洋法制完善研究”（17ZDA145）；國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體國際法治創(chuàng)新研究”（18ZDA153）；國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“人類命運(yùn)共同體國際法理論與實(shí)踐研究”（18AFX025）；國家社會科學(xué)基金“新時(shí)代海洋強(qiáng)國建設(shè)”重大研究專項(xiàng)“海洋命運(yùn)共同體視野下的中國海洋權(quán)益維護(hù)研究”（19VHQ009）

2020年12月30日，中歐領(lǐng)導(dǎo)人以視頻方式共同宣布《中歐全面投資協(xié)定》（China-EU Compre hensive Agreement on Investment，CAI）談判完成。[ 1 ]中歐雙方在經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展進(jìn)程上存在巨大差異，在公平競爭規(guī)則上存在結(jié)構(gòu)性分歧。中方對談判抱有極大誠意，國有企業(yè)的競爭中立要求在歐盟的強(qiáng)烈要求下納入談判，2020年7月第31輪談判雙方才就公平競爭規(guī)則取得一定的進(jìn)展。①[ 2 ]《中歐全面投資協(xié)定》的最終文本尚未公布。本文借助國內(nèi)外權(quán)威媒體傳遞的關(guān)鍵信息，厘清《中歐全面投資協(xié)定》談判中雙方有關(guān)公平競爭的關(guān)切，結(jié)合《中歐全面投資協(xié)定》可能包含的規(guī)則內(nèi)容，觀察這些內(nèi)容對競爭中立要求的詮釋；結(jié)合競爭中立要求在區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中的擴(kuò)張和變質(zhì)，探究《中歐全面投資協(xié)定》談判對為國有企業(yè)量身定制的特殊規(guī)制性安排的處理；結(jié)合歐盟外資安全審查制度的新發(fā)展，窺見其《關(guān)于外國補(bǔ)貼方面建立公平競爭環(huán)境的白皮書》（以下簡稱《補(bǔ)貼白皮書》）對《中歐全面投資協(xié)定》談判的可能影響；梳理《中歐全面投資協(xié)定》可能對我國國有企業(yè)海外投資帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并提出應(yīng)對之策。

一、《中歐全面投資協(xié)定》談判中的公平競爭關(guān)切

公平競爭問題（Level Playing Field），簡而言之，就是不同所有制、不同國別的企業(yè)均在同一起跑線上競爭，任何企業(yè)都不享有不公平的競爭優(yōu)勢。但中歐對公平競爭存在不同的解讀，為在二者有關(guān)公平競爭的核心關(guān)切中尋求最大公約數(shù)，中方抱有極大的談判誠意，根據(jù)已公開信息的字面意思，我們在國有企業(yè)的競爭中立要求上做出重要承諾。

（一）中國的核心關(guān)切

由于公平競爭涉及國有企業(yè)、補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)敏感領(lǐng)域，中國在此前自貿(mào)協(xié)定、投資協(xié)定談判中對這一問題一直保持高度謹(jǐn)慎。中國在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展為市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，國有企業(yè)長期在國民經(jīng)濟(jì)中舉足輕重，產(chǎn)業(yè)政策在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的一些領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。任何形式的對國有企業(yè)商業(yè)屬性的否定都可能對我國的貿(mào)易投資形象造成較大損害，因此，我們在為國有企業(yè)量身定制的專門規(guī)則上態(tài)度一直較為冷漠。

伴隨美國將非市場經(jīng)濟(jì)國家對世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的挑戰(zhàn)提至世界貿(mào)易組織（WTO）改革必須首先面對的議題，[ 3 ]美歐日三方貿(mào)易代表在市場導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)問題上已經(jīng)達(dá)成共識，[ 4 ]我們?nèi)鐚@一問題繼續(xù)諱莫如深，可能會被新的國際貿(mào)易規(guī)則邊緣化?！秴^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）成功簽署后，習(xí)近平主席已明確表達(dá)我們將積極考慮加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。在這一政策趨勢下，CPTPP蘊(yùn)含的對國有企業(yè)的專門約束更是無可回避的。我們希望在對公平競爭的理解上能夠與更多的貿(mào)易投資伙伴達(dá)成共識。誠然，我們同時(shí)也必須堅(jiān)定不移地捍衛(wèi)國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位，我們不希望國有企業(yè)被《中歐全面投資協(xié)定》公平競爭規(guī)則“一刀切”地規(guī)制，[ 5 ]尤其對承擔(dān)公共服務(wù)職能的國有企業(yè)，我們一定會對其做出保留或例外性的安排。

（二）歐盟的核心關(guān)切

歐盟也一直十分關(guān)注公平競爭問題。[ 6 ]歐盟在競爭問題上自身情況獨(dú)特復(fù)雜，其各成員國競爭法律和政策的完善程度差異較大。綜合來看，歐盟是公平競爭規(guī)則上一個(gè)非常值得我們認(rèn)真對待的談判對象。首先，歐盟的競爭法律和政策整體而言是所有制中性的。歐盟的憲章性條約《歐盟運(yùn)行條約》第345條繼承了1957年《羅馬條約》第222條、《歐洲共同體條約》第295條，規(guī)定“協(xié)議不影響各成員國關(guān)于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的規(guī)定。”[ 7 ]與之相關(guān)的一系列競爭法規(guī)都不因企業(yè)國有或私有而對其區(qū)別對待。我們認(rèn)同歐盟競爭法的所有制中性傳統(tǒng)，這是尊重各國所有制安排的務(wù)實(shí)做法，而且這一傳統(tǒng)也在現(xiàn)行WTO規(guī)則中得到了承認(rèn)。在公平競爭問題上制定共同規(guī)則，同時(shí)在所有制問題上保持包容性，是不同社會制度的國家在世界市場上共處的合理安排。

然而，近年來中國在歐投資迅速增長，“買空歐洲”的憂慮輿論興起，歐盟開始擔(dān)心中國的投資將威脅歐盟的核心技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和人們的生活方式。[ 8 ]加之對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的天然排斥推波助瀾，歐盟的外資法律和政策趨向階段性保守，約束中國在歐投資的呼聲漸高。[ 9 ]歐盟企業(yè)認(rèn)為中國的國有企業(yè)享受了得天獨(dú)厚的政策優(yōu)惠，因此與私營企業(yè)處于不對等的市場競爭環(huán)境，并認(rèn)為“中國制造2025”振興制造業(yè)戰(zhàn)略將進(jìn)一步鞏固國有企業(yè)的不公平競爭優(yōu)勢。[ 10 ]2017年歐盟委員會出臺了一份反思文件《駕馭全球化》，表達(dá)了歐盟內(nèi)部企業(yè)對外國投資者尤其是國有企業(yè)出于戰(zhàn)略原因收購持有關(guān)鍵技術(shù)的歐洲公司的強(qiáng)烈關(guān)切。[ 11 ]這一文件中，投資的來源國（The Country From Which In vestment Originates）用的是名詞單數(shù)，在一些學(xué)者看來其指向不言自明。[ 9 ]2019年4月生效的《歐盟外資審查條例》（以下簡稱《審查條例》）在歐盟層面構(gòu)建起基于安全或公共秩序的外資審查框架，其中第4（2）條將外國投資者的所有權(quán)結(jié)構(gòu)或受到重大資助作為其可能直接或間接受政府控制的考慮因素。[ 12 ]而2020年6月發(fā)布的《補(bǔ)貼白皮書》據(jù)稱主要是用來應(yīng)對外國補(bǔ)貼對歐盟內(nèi)部市場競爭帶來的負(fù)面影響。[ 13 ]雖然歐盟內(nèi)部的規(guī)范性文件定位與《中歐全面投資協(xié)定》存在差異，但結(jié)合談判的時(shí)間，這些文件的內(nèi)容與《中歐全面投資協(xié)定》一些規(guī)定的關(guān)聯(lián)性不言而喻，歐盟瞄準(zhǔn)中國國有企業(yè)的地位和政策，希望消除國有企業(yè)得天獨(dú)厚的競爭優(yōu)勢，詮釋了競爭中立要求。

（三）《中歐全面投資協(xié)定》詮釋的競爭中立問題

根據(jù)目前可獲得的協(xié)定內(nèi)容的字面意思，中方在國有企業(yè)的競爭中立要求問題上做出了關(guān)鍵讓步。《中歐全面投資協(xié)定》要求國有企業(yè)依據(jù)商業(yè)考慮做決策，在商品或服務(wù)的購買和銷售過程中遵循非歧視原則，中國有義務(wù)提供必要的信息以評估《中歐全面投資協(xié)定》下的義務(wù)是否得以切實(shí)履行，如問題仍然得不到解決，可訴諸《中歐全面投資協(xié)定》下的爭端解決。[ 14 ]同時(shí)，《中歐全面投資協(xié)定》填補(bǔ)了WTO在服務(wù)補(bǔ)貼透明度問題上的空白，在中國補(bǔ)貼對歐盟投資利益造成不利影響時(shí)，中方有義務(wù)就不利影響及如何解決不利影響進(jìn)行磋商?！吨袣W全面投資協(xié)定》針對禁止技術(shù)轉(zhuǎn)讓制定了明確規(guī)則，包含禁止轉(zhuǎn)讓給合資伙伴的要求，禁止技術(shù)許可中干擾合同自由的要求，保護(hù)行政機(jī)關(guān)收集的機(jī)密信息免遭未經(jīng)授權(quán)的披露，很大程度上加強(qiáng)了WTO紀(jì)律約束。中方還承諾給予歐盟企業(yè)使用標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的平等機(jī)會，提升授權(quán)的透明度、可預(yù)見性、公平性，以及提升監(jiān)管和行政措施的透明度，保護(hù)包括競爭案件在內(nèi)的司法程序公平。

這些要求中一些是WTO框架下已經(jīng)存在的，如商業(yè)考慮是中國“入世”時(shí)已做出的承諾；還有一些雖然是WTO中未明確的，如有關(guān)服務(wù)補(bǔ)貼的透明度要求，但未被賦予爪牙，違背的后果也僅是磋商；但有一些（至少表面看來）是實(shí)質(zhì)的讓步，如對國有企業(yè)違背商業(yè)考慮將訴諸爭端解決的要求是超出WTO且有爪牙的。如果國有企業(yè)違背商業(yè)考慮有可能啟動國家層面的爭端解決程序，競爭中立的約束對象將實(shí)質(zhì)地由企業(yè)轉(zhuǎn)至政府。這已偏離澳大利亞的原始競爭中立“放平起跑線”的初心，接近區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中急速擴(kuò)張的變質(zhì)后競爭中立要求。而這一競爭中立是否符合中歐有關(guān)公平競爭的關(guān)切，又能否真正實(shí)現(xiàn)建立公平競爭環(huán)境的目標(biāo)定位？我們在《中歐全面投資協(xié)定》談判中就這一問題做出讓步，對我國國有企業(yè)海外投資有何影響？

二、《中歐全面投資協(xié)定》針對國有企業(yè)的特殊規(guī)制性安排

《中歐全面投資協(xié)定》詮釋的競爭中立問題與一些自貿(mào)協(xié)定中的競爭中立都包含商業(yè)考慮、非歧視待遇等傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則中政府需承擔(dān)的義務(wù)。競爭中立在這些自貿(mào)協(xié)定中已經(jīng)涵蓋投資領(lǐng)域，表現(xiàn)為針對國有企業(yè)的特殊規(guī)制性安排。《中歐全面投資協(xié)定》的公平競爭規(guī)則從字面上吸納了一些特殊安排，但實(shí)質(zhì)上我們并沒有接受其所依賴的投資法律制度對國有企業(yè)投資母國施加的額外約束，這體現(xiàn)了高超的談判技巧，在規(guī)避特殊安排的潛在所有制歧視方面極為明智。

（一）從競爭中立問題到特殊規(guī)制性安排

競爭中立問題的出發(fā)點(diǎn)是消除國有企業(yè)在商業(yè)經(jīng)營中的資源分配扭曲，國有企業(yè)從事商業(yè)活動不因其公共權(quán)屬享有私營企業(yè)不能享有的不公平優(yōu)勢，[ 15 ]與私營企業(yè)公平競爭。澳版的原始競爭中立要求表現(xiàn)為稅收、債務(wù)、監(jiān)管中立、商業(yè)回報(bào)率要求等，[ 16 ]即強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)的商業(yè)主體屬性?！巴鹋芫€競爭”的改革措施對國有企業(yè)與私營企業(yè)一視同仁，并不阻止國有企業(yè)憑借與“國有”無關(guān)的規(guī)模、信譽(yù)、資源等優(yōu)勢參與競爭。[ 17 ]然而，競爭中立約束國有企業(yè)的單一指向性得到了一些區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的高度重視，經(jīng)這些協(xié)定演繹后，已經(jīng)明顯擴(kuò)張和變質(zhì)。CPTPP和《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）都將國有企業(yè)設(shè)為專門章節(jié)，使競爭中立要求的主體范圍和適用領(lǐng)域極大擴(kuò)張。CPTPP明確了認(rèn)定國有企業(yè)的二要素：主要從事商業(yè)活動；政府擁有50%以上所有權(quán)或表決權(quán)，或有權(quán)任免董事會或其他同類管理機(jī)構(gòu)多數(shù)成員。②USMCA進(jìn)一步明確了控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，通過間接或少數(shù)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的控制權(quán)也落入規(guī)制范圍。③上述兩份協(xié)定中國有企業(yè)規(guī)則的適用領(lǐng)域也從貨物貿(mào)易擴(kuò)張到服務(wù)和投資，只要政府向通常由國企運(yùn)作的各類服務(wù)部門（包括但不限于電信、銀行、能源、航空等）提供支持，就落入這一范疇。④除國企所在締約方，這些規(guī)則還適用于國企開展商業(yè)活動的其他締約方和非締約方，不僅涵蓋政府對國企的支持，還包括國企對國企的支持。兩份協(xié)定中非歧視待遇包括最惠國待遇和國民待遇，CPTPP要求將非歧視原則適用于區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)的全部商業(yè)活動，明確規(guī)定一國國有企業(yè)的商業(yè)活動不得減損其他締約國企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，締約國應(yīng)將給予本國國有企業(yè)的待遇作為國民待遇基準(zhǔn)。⑤商業(yè)考慮被解釋為“在相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的私營企業(yè)進(jìn)行商業(yè)決策時(shí)通常會考慮的因素”⑥，一些學(xué)者看來是要求國企與私企具有類似的商業(yè)回報(bào)率。

這兩份協(xié)定的國有企業(yè)規(guī)則體現(xiàn)的競爭中立與強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)商業(yè)特征的澳式競爭中立已迥乎不同：前者并未將國有企業(yè)視為普通企業(yè)，反而強(qiáng)化其政府色彩，比照原始版本明顯變質(zhì)。非歧視待遇是貿(mào)易規(guī)則中的傳統(tǒng)政府義務(wù)，適用于國有企業(yè)的全部商業(yè)行為，將橫跨貿(mào)易和競爭規(guī)則，成為政府和企業(yè)需同時(shí)承擔(dān)的義務(wù)，比照原WTO框架下的適用主體范圍明顯擴(kuò)張。非商業(yè)援助（Non-Commercial Assistance）條款將對國有企業(yè)的約束與傳統(tǒng)的補(bǔ)貼規(guī)則聯(lián)系起來，將WTO框架下《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）的適用擴(kuò)張到服務(wù)和投資領(lǐng)域，⑦政府和國企均可構(gòu)成非商業(yè)援助的主體，將更容易使得國企被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)。USMCA還在CPTPP基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了援助的列舉范圍，新增采購貨物這一項(xiàng)，⑧并將給信用差的國有企業(yè)提供貸款或擔(dān)保、給瀕臨破產(chǎn)且無合理重組計(jì)劃的國企提供非商業(yè)支持、采用私營投資者通常不會用的債轉(zhuǎn)股方式補(bǔ)充為禁止性的非商業(yè)援助（電力部門除外）。⑨

要求諸多關(guān)鍵行業(yè)的國有企業(yè)與私營企業(yè)具備相似的商業(yè)回報(bào)率，實(shí)踐中是非常困難的，尤其對于私營企業(yè)占比很小的行業(yè)，不同所有制企業(yè)的商業(yè)回報(bào)率不具有現(xiàn)實(shí)的可比性。非商業(yè)援助產(chǎn)生的前提是政府對國有企業(yè)的所有權(quán)或控制權(quán)，可理解為與國有企業(yè)有關(guān)的補(bǔ)貼，對非商業(yè)援助的限制無疑會強(qiáng)化補(bǔ)貼與國有企業(yè)的聯(lián)系。如國有金融機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)的貸款或融資動輒被認(rèn)定為非商業(yè)援助，國有企業(yè)在締約方以及非締約方的商業(yè)經(jīng)營活動將受到極大限制。值得注意的是，國有企業(yè)在海外投資中并沒有享受任何公法授予的特權(quán)，卻被施加了私人資本注資的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)不會面臨的特殊安排，本文稱這類安排為“特殊規(guī)制性安排”。[ 18 ]

（二）《中歐全面投資協(xié)定》談判對特殊規(guī)制性安排的處理

所謂“規(guī)制”，即公共主體與私人主體之間不平等的約束與被約束的關(guān)系，在投資法中表現(xiàn)為東道國政府對投資者的約束和控制。[ 19 ]“特殊規(guī)制性安排”，即東道國政府基于國有企業(yè)投資者的公有權(quán)屬而施加的，對其他所有制的企業(yè)沒有施加的各種實(shí)質(zhì)（表面未必）的特殊安排。在筆者看來，這些針對國有企業(yè)的特殊安排是變質(zhì)后的競爭中立要求在投資領(lǐng)域的表現(xiàn)形式。在一方為東道國規(guī)制機(jī)構(gòu)，另一方為投資者的法律關(guān)系中，東道國國內(nèi)法是規(guī)制的直接法律依據(jù)，根據(jù)投資活動的不同階段，東道國對國有企業(yè)投資者的特殊規(guī)制性安排分為市場準(zhǔn)入階段的、準(zhǔn)入后待遇標(biāo)準(zhǔn)的、爭端解決制度的三類。

《中歐全面投資協(xié)定》之前的傳統(tǒng)投資協(xié)定更多地關(guān)注后兩類，對準(zhǔn)入階段的規(guī)制關(guān)注有限。但東道國有權(quán)機(jī)關(guān)對國有企業(yè)投資者的規(guī)制往往在準(zhǔn)入階段就已開始，這一階段的特殊安排還可具體分為準(zhǔn)入領(lǐng)域的、形式的以及程序的安排。美國、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的安全審查制度就是較有代表性的準(zhǔn)入階段限制。[ 20 ]螞蟻金服并購案中，收購方具有中國國有股東的背景就在很大程度上阻礙了交易進(jìn)行。[ 21 ]根據(jù)《中歐全面投資協(xié)定》有關(guān)市場準(zhǔn)入的信息，中國在制造業(yè)、汽車行業(yè)、金融服務(wù)、私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)、生物資源研發(fā)、電信、計(jì)算機(jī)服務(wù)、國際海上運(yùn)輸、與航空運(yùn)輸相關(guān)的服務(wù)、房地產(chǎn)等商業(yè)服務(wù)、環(huán)保服務(wù)、在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）中保留的建設(shè)服務(wù)等方面，我們均對歐盟企業(yè)做出不同程度的重要承諾，包括取消數(shù)量限制、股本上限、合資要求等，而且承認(rèn)違背承諾時(shí)訴諸爭端解決機(jī)制。[ 14 ]近年《中歐全面投資協(xié)定》談判以及其他層面的中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，歐盟屢屢提及對等互惠（Reciprocity），[ 11 ]即要求中國在市場準(zhǔn)入、內(nèi)部市場規(guī)則等方面均與歐盟保持一致水平，這在目前已知的完成談判信息中未體現(xiàn)，可據(jù)此推知中國并未全盤接受。歐盟在此前《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中承諾的服務(wù)市場開放程度整體上高于中國，因此，《中歐全面投資協(xié)定》的市場準(zhǔn)入問題上中國雖然做出前所未有的承諾，但不會當(dāng)然地導(dǎo)致中國因國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重大而處于劣勢。

準(zhǔn)入后待遇標(biāo)準(zhǔn)問題既涉及對國有企業(yè)投資者的待遇，如國民待遇、最惠國待遇、公平公正待遇，也涉及對具體投資企業(yè)的待遇，如征收和國有化規(guī)則、保障匯兌流通性規(guī)則、對東道國境內(nèi)國有控股投資企業(yè)從事的貨物、服務(wù)貿(mào)易的進(jìn)出口限制。[ 22 ]授權(quán)相應(yīng)公權(quán)力機(jī)構(gòu)對國有投資企業(yè)或項(xiàng)目的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，廣義上也屬于投資準(zhǔn)入后待遇問題。我們在授權(quán)、監(jiān)管和行政措施的透明度問題上的承諾在相當(dāng)程度上消除了歐盟在準(zhǔn)入后待遇標(biāo)準(zhǔn)問題上的關(guān)切。投資語境中的爭端解決制度主要指國有企業(yè)作為投資者利益受損后能尋求的救濟(jì)途徑，廣義上包括投資者尋求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的問題乃至其母國尋求國家間爭端解決的問題，狹義上多指投資者—東道國爭端解決（ISDS）。就前者而言，國有企業(yè)可能因?yàn)榍笆龅陌踩珜彶榈认拗撇痪哂性V諸當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的資格；就后者而言，判斷國有企業(yè)獨(dú)立法人資格的Broches測試已基本得到普遍承認(rèn)，[ 23 ]但USMCA呈現(xiàn)根據(jù)投資者資本來源否認(rèn)ISDS申請方適格性的可能?！吨袣W全面投資協(xié)定》中，我們雖表達(dá)在國有企業(yè)競爭中立問題上接受爭端解決，但我們僅承認(rèn)與貿(mào)易協(xié)定一致的國家層面的爭端解決，這實(shí)際上沒有超出原WTO的爭端解決機(jī)制框架?！堆a(bǔ)貼白皮書》出臺前，歐盟法對待外國投資整體上是所有制中性的，我們在準(zhǔn)入后待遇標(biāo)準(zhǔn)問題，以及尋求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)和ISDS申請方資格的問題上，理論上不會受到基于所有制的歧視。整體而言，中國在《中歐全面投資協(xié)定》的公平競爭規(guī)則上看似做出了很大讓步，但實(shí)際上巧妙地避開了各個(gè)階段為國有企業(yè)量身定制的特殊規(guī)制性安排，這些承諾不會當(dāng)然地導(dǎo)致我們基于所有制而陷入歧視性待遇。

三、歐盟外資管理的新發(fā)展對《中歐全面投資協(xié)定》的影響

在外商投資法律制度方面，歐盟一向以開放的姿態(tài)自詡。在《審查條例》出臺前，歐盟層面沒有以安全或公共秩序?yàn)橹饕P(guān)切的審查框架，歐盟成員國之間也沒有基于安全審查的正式協(xié)調(diào)機(jī)制。《補(bǔ)貼白皮書》出臺前，歐盟法對補(bǔ)貼的規(guī)制并不歧視國有企業(yè)。然而，《審查條例》《補(bǔ)貼白皮書》相繼出臺一定程度上詮釋了歐盟近期有關(guān)外資法律和政策的新動態(tài)，在一些學(xué)者看來是從開放趨向于階段性保守。[ 9 ]這兩份規(guī)范性文件的目標(biāo)定位雖與《中歐全面投資協(xié)定》不盡相同，但其出臺時(shí)間恰逢《中歐全面投資協(xié)定》談判進(jìn)行之時(shí)，二者的內(nèi)容又與公平競爭規(guī)則聯(lián)系較為緊密，我們不能忽視歐盟外資法律和政策的新動態(tài)對《中歐全面投資協(xié)定》談判，以及對我國國有企業(yè)海外投資的潛在不利影響。

（一）《審查條例》的核心問題與所有制歧視色彩

《審查條例》已于2020年10月11日開始實(shí)施，其審查對象依照其第2條為已經(jīng)和即將進(jìn)行外國直接投資的非歐盟自然人或企業(yè)?！巴鈬苯油顿Y”被界定為外國投資者基于無論何種目的與接受其資金的自然人或企業(yè)建立長期直接聯(lián)系，以便在某成員國開展經(jīng)濟(jì)活動，包括能夠使外國投資者有效參與開展經(jīng)濟(jì)活動的企業(yè)的管理或控制的投資。我們從中可解讀出歐盟對外資的關(guān)切在于“管理或控制”，與管理或控制權(quán)無關(guān)的投資形式（如證券等）不足為懼，因而也不在《審查條例》的審查范圍內(nèi)。

《審查條例》第4條列舉了影響安全或公共秩序的考慮因素：投資對有形或無形的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)及軍民兩用物品、關(guān)鍵輸入品供應(yīng)、獲取或控制個(gè)人數(shù)據(jù)等敏感信息的能力、媒體的自由與多元是否產(chǎn)生影響為重點(diǎn)考慮因素；[ 24 ]外國投資者是否通過所有權(quán)或資助直接或間接地受外國政府的控制、外國投資者是否參與影響成員國安全或公共秩序的活動、外國投資者是否存在從事違法或犯罪活動的巨大威脅為特別考慮因素。這些要素并非窮盡的清單，第12到14條提到外國投資是否受包括補(bǔ)貼在內(nèi)的重大資金資助、是否執(zhí)行國家牽頭的對外項(xiàng)目或計(jì)劃等具體情形。《審查條例》總體上聚焦投資標(biāo)的、資金來源兩個(gè)核心問題。在標(biāo)的問題上，其附件列舉了八項(xiàng)事關(guān)歐盟利益的項(xiàng)目或計(jì)劃，包括全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)計(jì)劃（GNSS），哥白尼計(jì)劃，地平線2020計(jì)劃，泛歐運(yùn)輸網(wǎng)、能源網(wǎng)、電信網(wǎng)項(xiàng)目，歐洲國防工業(yè)發(fā)展計(jì)劃，永久結(jié)構(gòu)性合作計(jì)劃。對于歐盟內(nèi)部具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)、敏感信息和能源物資，外國投資者如借助特定支持獲得戰(zhàn)略優(yōu)勢，在歐盟委員會看來是危險(xiǎn)的。在資金問題上，歐盟委員會擔(dān)心外國投資者與政府的特殊聯(lián)系使其獲得超越市場條件的競爭優(yōu)勢，希望解決外國政府支持可能引起的市場扭曲。

《審查條例》圍繞這兩大關(guān)切的規(guī)則設(shè)計(jì)事實(shí)上已偏離歐盟競爭法的所有制中性傳統(tǒng)，開始以國有企業(yè)的身份對其海外投資戰(zhàn)略區(qū)別對待。對企業(yè)資金來源的關(guān)切已直接將國有企業(yè)和不公平的競爭優(yōu)勢掛鉤，可謂明目張膽地進(jìn)行所有制歧視。但《審查條例》沒能建立起真正意義上的歐盟統(tǒng)一安全審查機(jī)制，它更像一個(gè)信息共享和監(jiān)管合作機(jī)制，外資安全審查的決定權(quán)仍然在成員國的主管部門。成員國做出決定后歐盟委員會也無權(quán)否決，其意見不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束力?！秾彶闂l例》的實(shí)際效果受到客觀限制，短期來看，對中國國有企業(yè)海外投資不會產(chǎn)生過大威脅。但其中傳遞出歐盟對外資規(guī)制和監(jiān)管的高科技、戰(zhàn)略性導(dǎo)向，我國這類企業(yè)首當(dāng)其沖，5G技術(shù)就已被推至風(fēng)口浪尖。[ 25 ]在《中歐全面投資協(xié)定》的市場準(zhǔn)入問題上我們做出重要承諾的領(lǐng)域中不乏科技含量較高的行業(yè)，但這些行業(yè)更多是與高科技相關(guān)的制造業(yè)及高端服務(wù)業(yè)，與《審查條例》關(guān)切的這類技術(shù)關(guān)聯(lián)十分有限，與所謂戰(zhàn)略性導(dǎo)向并無密切聯(lián)系。當(dāng)下中歐已完成談判但沒有涉及這一領(lǐng)域，可能是雙方避而不談，也可能是在這一點(diǎn)上沒能達(dá)成共識。這一方面表現(xiàn)出我們在談判中不卑不亢的精神狀態(tài)，另一方面也為我們通過國內(nèi)立法在戰(zhàn)略性領(lǐng)域謀求反制提供了可能。

（二）《補(bǔ)貼白皮書》的特殊安排與潛在風(fēng)險(xiǎn)

《補(bǔ)貼白皮書》的立法程序尚未啟動，其功能定位是處理外國政府或國有企業(yè)的戰(zhàn)略性投資與高新技術(shù)企業(yè)的在歐經(jīng)營問題，通過公平競爭規(guī)則實(shí)施外資審查。[ 26 ]“外國補(bǔ)貼”在附件一中被定義為“由非歐盟國家政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助，在法律或事實(shí)上向單個(gè)或一組企業(yè)或行業(yè)接受者授予一項(xiàng)利益”。這一概念以《歐盟反補(bǔ)貼條例》為基礎(chǔ)，與WTO框架下的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》對補(bǔ)貼的界定并無二致，核心要素都是“外國政府”“財(cái)政資助”“專向性”。值得注意的是，《補(bǔ)貼白皮書》稱補(bǔ)貼可以直接或間接地給予在歐盟內(nèi)活動的企業(yè)，這將間接投資的形式納入了約束范圍。

《補(bǔ)貼白皮書》以保護(hù)歐盟內(nèi)部市場競爭環(huán)境不受外國政府補(bǔ)貼的扭曲為名，引入三個(gè)模式的審查工具，對外國投資在歐盟市場內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行包括事前、事后的全方位審查，外延上既包含投資前的準(zhǔn)入審查，也包含投資后的行為審查。其中，第一類模式的審查在出現(xiàn)歐盟企業(yè)受到外國補(bǔ)貼影響的一些跡象時(shí)就可啟動，由歐盟委員會或?qū)ｉT的主管部門行使，如有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為的確存在扭曲市場的負(fù)面影響的外國補(bǔ)貼，將采取收取補(bǔ)償性支付等措施以救濟(jì)對內(nèi)部市場的扭曲。[ 27 ]第二類模式的審查針對以歐盟企業(yè)為目標(biāo)的并購交易，意在阻止歐盟企業(yè)并購過程受到外國政府的不公平補(bǔ)貼利益影響，無論是直接的補(bǔ)貼還是事實(shí)上增加收購方財(cái)務(wù)能力等間接補(bǔ)貼的方式。受到非歐盟成員國政府財(cái)政資助的企業(yè)應(yīng)進(jìn)行事前申報(bào)，審查期間交易暫停，如歐盟委員會認(rèn)為該交易可能導(dǎo)致歐盟內(nèi)部市場的扭曲，該交易終止。[27]第三類模式的審查針對歐盟內(nèi)的公共采購，意在防止外國政府補(bǔ)貼導(dǎo)致該國企業(yè)在公共采購招投標(biāo)過程中形成不公平競爭優(yōu)勢。參與公共采購招投標(biāo)的企業(yè)需事先申報(bào)從非歐盟成員國政府獲得的財(cái)政資助，如專門機(jī)關(guān)確認(rèn)存在市場扭曲，該企業(yè)無法投標(biāo)。

《補(bǔ)貼白皮書》瞄準(zhǔn)外國企業(yè)與政府的聯(lián)系，其單一指向性比《審查條例》更為明顯，不僅將變質(zhì)后競爭中立淋漓盡致地嵌入其中，還實(shí)質(zhì)地賦予了歐盟委員會更大的權(quán)力。上述第一種模式是對外國補(bǔ)貼的事后審查，后兩種都是事前申報(bào)。SCM協(xié)定的反補(bǔ)貼規(guī)則以一國的反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)不利影響為啟動調(diào)查程序的前提條件，要求外國政府的補(bǔ)貼對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害、利益喪失或減損。[ 28 ]《補(bǔ)貼白皮書》的事前申報(bào)義務(wù)產(chǎn)生將反補(bǔ)貼調(diào)查程序的開啟時(shí)間節(jié)點(diǎn)從損害發(fā)生提前至補(bǔ)貼發(fā)生的效果，且其補(bǔ)救措施也超出了消除補(bǔ)貼帶來的不公平利益的“止損”范疇，直接對交易進(jìn)行阻攔。而且，三種模式的審查外延并非互斥，而是相互補(bǔ)充，同一項(xiàng)外國政府的補(bǔ)貼可能同時(shí)觸發(fā)多個(gè)審查模式。三個(gè)審查模式綜合發(fā)揮作用，將使得中國國有企業(yè)在歐的近乎全部經(jīng)營活動被納入審查范圍，接受政府補(bǔ)貼的民營企業(yè)（如華為等）也可能因資金來源問題遭到“花式”排擠或限制。同時(shí)，主權(quán)財(cái)富基金等形式的間接投資屬于審查范圍，中國企業(yè)對歐并購、建設(shè)投標(biāo)、使用歐盟內(nèi)部結(jié)構(gòu)基金等行為都將受其規(guī)制。中國在歐企業(yè)、項(xiàng)目可能面臨拆分重組、限制經(jīng)營、上繳補(bǔ)貼等巨大法律風(fēng)險(xiǎn)，中國企業(yè)未來進(jìn)入歐盟市場時(shí)也將面臨障礙。

在一些學(xué)者看來，《補(bǔ)貼白皮書》以競爭規(guī)則為幌子，引入了一個(gè)全新的單邊貿(mào)易防御工具，[ 26 ]使得反補(bǔ)貼調(diào)查的實(shí)際功能由傳統(tǒng)的貿(mào)易防御向外資監(jiān)管擴(kuò)張?！堆a(bǔ)貼白皮書》于2020年6月發(fā)布，彼時(shí)恰逢《中歐全面投資協(xié)定》談判進(jìn)入關(guān)鍵階段?！吨袣W全面投資協(xié)定》談判中歐盟的做法可謂“雙軌并行”，[ 2 ]在堅(jiān)決要求中國對等開放的同時(shí)，其自身的外資法律和政策卻呈現(xiàn)保護(hù)主義抬頭的傾向。歐盟委員會副主席多布羅布斯基表達(dá)期待中國為談判注入更大動力，寧可不達(dá)成也不能接受有缺陷的協(xié)定，[ 29 ]這延續(xù)了歐盟在各類經(jīng)貿(mào)談判中的慣用強(qiáng)硬態(tài)度。面對歐盟施壓，我們采取了更為靈活的策略，是審時(shí)度勢、高瞻遠(yuǎn)矚的選擇。我們認(rèn)可國家層面的爭端解決機(jī)制，也傳達(dá)出對此前奉行所有制中性的歐盟法的信任，以及謀求更多制度化保護(hù)措施的誠意。就已知的《中歐全面投資協(xié)定》談判內(nèi)容看，《補(bǔ)貼白皮書》的監(jiān)管理由在中歐談判中也未涉及。從中可解讀出兩層意思：首先，《中歐全面投資協(xié)定》作為投資協(xié)定，在補(bǔ)貼問題上其關(guān)注點(diǎn)偏重投資后的補(bǔ)貼，即補(bǔ)貼的透明度問題以及既有補(bǔ)貼的持續(xù)問題，對準(zhǔn)入階段是否給予補(bǔ)貼的問題關(guān)注即使有也并不多。其次，歐盟后續(xù)有關(guān)《補(bǔ)貼白皮書》的一切行動，除非涉及《中歐全面投資協(xié)定》中的具體條款，將不受已達(dá)成的《中歐全面投資協(xié)定》公平競爭規(guī)則的約束。因此，《補(bǔ)貼白皮書》如在歐盟后續(xù)立法中尋到恰當(dāng)?shù)姆苫A(chǔ)，我國國有企業(yè)在歐投資經(jīng)營活動將面臨不容忽視的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、有關(guān)《中歐全面投資協(xié)定》公平競爭規(guī)則的展望與建議

我們在《中歐全面投資協(xié)定》公平競爭規(guī)則問題上的談判十分藝術(shù)，已經(jīng)達(dá)成的公平競爭規(guī)則近乎不會對我國國有企業(yè)海外投資帶來負(fù)面影響，但尚未生效的《補(bǔ)貼白皮書》對我國國有企業(yè)的影響雖然還不能準(zhǔn)確評估，其潛在風(fēng)險(xiǎn)卻不容小覷。我們需未雨綢繆，對歐盟外資審查制度新動態(tài)傳遞的所有制歧視色彩保持警惕，妥善應(yīng)對《補(bǔ)貼白皮書》可能引起且《中歐全面投資協(xié)定》公平競爭規(guī)則難以規(guī)制的國有企業(yè)海外投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我們還需苦練內(nèi)功，致力于國內(nèi)的外資安全審查制度、公平競爭制度的升級和完善，以求對外形成潛在反制。

（一）關(guān)注《補(bǔ)貼白皮書》的法律基礎(chǔ)、監(jiān)管權(quán)和間接征收問題

《補(bǔ)貼白皮書》以遵守歐盟基礎(chǔ)條約為前提，其三個(gè)模式的審查工具也受到興業(yè)自由、資本流動自由的限制。雖然《歐盟運(yùn)行條約》第107～109條對基于競爭規(guī)則的國家援助做出了限制，但明確將援助的對象限制為歐盟成員國；[ 30 ]《歐盟公共采購指令》以第53條第1款（開業(yè)的自由）、第62條（提供服務(wù)的自由）及第114條（法律的趨同）為法律基礎(chǔ)，采取普通立法程序；[31]而《歐盟并購條例》采取的是第352條（靈活度條款）的特殊立法形式，[ 32 ]以第103條（企業(yè)適用的競爭規(guī)則）為基礎(chǔ)?！堆a(bǔ)貼白皮書》的三個(gè)審查模式涉及多個(gè)法律問題，第 114條無法覆蓋全部審查工具，此前某權(quán)威網(wǎng)站透露了文件草稿將第207條共同商業(yè)政策可能作為其法律基礎(chǔ)，[ 33 ]但這與其規(guī)范準(zhǔn)入后市場行為的意圖不符，[ 34 ]第107條的限制一定程度上使其法律基礎(chǔ)面臨窘境。我們需留意歐盟針對《補(bǔ)貼白皮書》的立法程序，找尋其程序瑕疵，為謀求反制爭取時(shí)間。

《中歐全面投資協(xié)定》不同于專注準(zhǔn)入后投資保護(hù)的傳統(tǒng)歐式投資協(xié)定，可以說在相當(dāng)程度上具備BIT2.2的特征，有關(guān)投資的市場準(zhǔn)入條款是其重要組成部分。在中歐就準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單達(dá)成共識的情況下，準(zhǔn)入階段的特殊規(guī)制性安排只要不被納入例外，就不具有合法性基礎(chǔ)。在正式文本公布前，如參考《歐盟加拿大全面經(jīng)貿(mào)協(xié)定》（CETA）、《歐盟新加坡自貿(mào)協(xié)定》（《歐新協(xié)定》）、《歐盟越南自貿(mào)協(xié)定》（《歐越協(xié)定》）的例外條款設(shè)置，⑩我們認(rèn)為公平競爭的關(guān)切不能理解為國民待遇的例外，嚴(yán)格遵循《條約法公約》第31、32條，很難將對市場競爭情況的規(guī)制解釋為“合理的公共政策目標(biāo)”。但CETA、《歐越協(xié)定》都在投資保護(hù)部分規(guī)定了東道國的監(jiān)管權(quán)（Right to Regulate），CETA明確表達(dá)以立法形式修改對外國投資者的保護(hù)規(guī)則不違背投資條約。 《補(bǔ)貼白皮書》如將來在歐盟履行了立法程序，將維護(hù)公平競爭環(huán)境擴(kuò)大解釋為公共政策目標(biāo)的理論可行性將極大增加。我們應(yīng)充分關(guān)注《中歐全面投資協(xié)定》例外條款的設(shè)置和解釋，對其中監(jiān)管權(quán)的設(shè)計(jì)保持足夠的敏銳度，在探索未來謀求反制可能形式的同時(shí)，還需考慮中國在歐投資的風(fēng)險(xiǎn)。

對正在接受補(bǔ)貼的企業(yè)進(jìn)行競爭審查而做出停止補(bǔ)貼的決定是否構(gòu)成間接征收，[ 35 ]是《補(bǔ)貼白皮書》留給我們的又一重要課題。這涉及《中歐全面投資協(xié)定》對征收如何界定，什么是間接征收，判斷征收需要考慮哪些因素，以及征收的例外情形。然而，已知的《中歐全面投資協(xié)定》內(nèi)容并不包括征收的概念，我們只能參考CETA附件8-A中“合理的公共福祉目標(biāo)，例如健康、安全、環(huán)境方面的非歧視措施不構(gòu)成間接征收”，《歐新協(xié)定》也延續(xù)了這一列舉式規(guī)定。如已談判完成的《中歐全面投資協(xié)定》完全沒有涉及征收的問題，我國可通過外交途徑表達(dá)關(guān)切，以謀求后續(xù)達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的可能，考慮到我國國有企業(yè)在歐投資的巨大體量，對間接征收的例外的列舉需盡可能明確。

（二）完善外商投資安全審查和公平競爭制度

盡管《審查條例》沒有賦予歐盟委員會從制度層面給予國有企業(yè)歧視性待遇的實(shí)際權(quán)力，我們?nèi)孕桕P(guān)注其引起的高科技和戰(zhàn)略性投資的壓力。結(jié)合GATS第14條的一般例外和安全例外對“安全”和“公共秩序”的界定， 《審查條例》對兩個(gè)概念的用法無疑是擴(kuò)大解釋，已偏離其正常含義。我們在提倡合理解釋的同時(shí)，還需在國內(nèi)法層面完善外資安全審查制度，形成潛在反制，防患于未然。我們已有兩份規(guī)范性文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購國內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》 《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》， 對審查的范圍、程序和內(nèi)容做出了一定的規(guī)定，但文件級別不高，難免權(quán)威性不足，規(guī)定的具體程序也不夠完備；實(shí)踐中，國家發(fā)改委和商務(wù)部共同牽頭，執(zhí)行過程松散，效果不佳，難以保證終局性。[ 36 ] 2020年1月生效的《中華人民共和國外商投資法》明確提出建立外商投資安全審查制度，對影響或可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查，且以有權(quán)機(jī)關(guān)依法做出的決定為最終決定。 雖然其中的規(guī)定并不細(xì)致，但有這一層級較高的法律依據(jù)的指引，我們應(yīng)盡快完善配套法規(guī)和措施，升級外資安全審查制度，形成對歐盟外商投資相關(guān)法律和政策的反制，與其趨于階段性保守這一傾向?qū)崿F(xiàn)平衡。

《中歐全面投資協(xié)定》談判中歐盟有關(guān)公平競爭的關(guān)切除希望約束政府對國有企業(yè)的補(bǔ)貼之外，還傳遞出對我國營商環(huán)境的不信任。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，[ 37 ]我們又已表達(dá)將積極考慮加入CPTPP這一高水平的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的態(tài)度，在內(nèi)外雙向的壓力下，建立并完善公平競爭機(jī)制，是構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化市場體系，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，對標(biāo)更高水平的多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的必然選擇。2017年《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》的出臺，標(biāo)志著公平競爭審查機(jī)制在我國正式落地且有了基本的實(shí)踐指導(dǎo)，但這一文件位階不高，沒有被狹義的立法吸納，而且我們?nèi)狈σ晕谋痉绞焦潭ㄏ聛淼恼a(bǔ)貼規(guī)則。通過單行立法或?qū)⑵浼{入《中華人民共和國反壟斷法》使公平競爭審查制度法律化，將與國有企業(yè)相關(guān)的政策和措施納入審查范圍（必要時(shí)設(shè)置但書），能提升競爭執(zhí)法的透明度，為競爭環(huán)境監(jiān)管降低難度，有助于營造更為市場化的營商環(huán)境。與現(xiàn)行國情相符的產(chǎn)業(yè)政策可通過例外安排得以保留，我們可借鑒歐盟的政府援助管理制度，明確規(guī)定何為可納入審查機(jī)制的補(bǔ)貼，何為符合例外的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼制度的具體程序和規(guī)則包括透明度、申報(bào)項(xiàng)目和流程、影響競爭的評價(jià)指標(biāo)等。我們對國有企業(yè)保留的例外補(bǔ)貼也需從范圍到程序提高透明度，[ 38 ]通過透明化實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，這對于在已經(jīng)談判完成的《中歐全面投資協(xié)定》基礎(chǔ)上鞏固歐盟這一貿(mào)易投資伙伴對我國投資形象和營商環(huán)境的信任，意義重大。

五、結(jié)束語

《中歐全面投資協(xié)定》旨在取代中國與26個(gè)歐盟國家簽署的雙邊投資協(xié)定，在中歐之間構(gòu)建全面、綜合、高水平、自由化的雙邊投資制度安排。[ 1 ]在新冠肺炎疫情和歐盟投資保護(hù)主義抬頭的雙重影響下，《中歐全面投資協(xié)定》的談判完成具有歷史性意義，是我國推進(jìn)高水平對外開放的重要成果。為妥善應(yīng)對歐盟外資法律和政策的新動態(tài)，抵御《中歐全面投資協(xié)定》公平競爭規(guī)則可能無法駕馭的潛在風(fēng)險(xiǎn)，我們需標(biāo)本兼治，內(nèi)外兼修。國內(nèi)層面，我們需進(jìn)一步厘清政企關(guān)系，通過對《中華人民共和國國家情報(bào)法》出臺實(shí)施細(xì)則等方式，對“國家安全”進(jìn)行清晰的界定，尤其需澄清第7條的配合情報(bào)工作義務(wù)，明確依法保障通訊自由和商業(yè)秘密，緩解貿(mào)易投資伙伴對公有制國家政企關(guān)系的刻板性偏見。[ 39 ]多邊、雙邊、區(qū)域?qū)用?，我們?yīng)繼續(xù)推進(jìn)新一輪高水平的對外開放，如習(xí)近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上宣布的，在更廣的領(lǐng)域出臺一系列重大舉措擴(kuò)大外商投資市場準(zhǔn)入，并繼續(xù)削減負(fù)面清單。[ 40 ]長遠(yuǎn)看來，我們逐步回應(yīng)歐盟有關(guān)“對等”的質(zhì)疑，在百年變局下謀求中歐雙邊經(jīng)貿(mào)投資關(guān)系的新常態(tài)，是我們打造內(nèi)循環(huán)為主、外循環(huán)賦能的更高水平的雙循環(huán)格局，有效抵御“修昔底德陷阱”的良策。

注釋：

①中歐談判自2013年11月第16次領(lǐng)導(dǎo)人會晤時(shí)開啟，歷經(jīng)幾個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)：在第四輪談判中進(jìn)入正式文本階段；第九輪談判中就協(xié)定的范圍達(dá)成一致，以合同文本為基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)推進(jìn)；在第20次領(lǐng)導(dǎo)人會晤時(shí)交換負(fù)面清單，談判進(jìn)入關(guān)鍵階段；第19輪磋商中對投資自由化和投資保護(hù)的重要條款達(dá)成一致；第25輪談判中交換市場準(zhǔn)入清單改進(jìn)出價(jià)；在第31輪談判中就公平競爭規(guī)則取得突破。

②《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》CPTPP第17.1條。

③《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第22.1條。

④《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第17條，《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第22.2條。

⑤《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第17.4條，《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第22.4條。

⑥《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第17.1條，《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第22.1條。

⑦《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第17.6～17.8條，

《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第22.6～22.8條。

⑧《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第22.1條。

⑨《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第22.6條。

⑩《綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》附件八-A.

《綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》第8～9條。

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條。

[國辦發(fā)（2011）6號]。

[國辦發(fā)（2015）24號]。

中華人民共和國外商投資法》第35條。

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責(zé)任編輯：林英澤

The Level Playing Field Rules of China-EU Comprehensive Agreement on Investment：Concerns，Arrangements and Solutions

JING Ming

（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，Liaoning，China）

Abstract：China- EU Comprehensive Agreement on Investment （CAI） is designed to replace the biliteral investment agreement between China and 26 EU member countries；it will help construct the comprehensive，high-level and free institutional arrangement for the biliteral investment；and the completion of negotiations on CAI is of historic significance. The level playing field rules involve sensitive areas such as state-owned enterprises，subsidies，and industrial policies，which were once difficult for negotiation. The competitive neutrality requirement in the current regional free trade agreement has been extended to the investment field，manifested in the imposing of special regulatory arrangements on the home country of state-owned enterprises investment. China made key concessions in the special arrangements without actual acceptance of extra restrictions with essential impact，which led to the conclusion of the negotiations and also guarantee the core interests of the overseas investment of state-owned enterprises in the future. Recently，some EUs policies concerning foreign capital demonstrates the new trend of conservativeness，e.g.，the EUs "White Paper on Establishing a Level Competitive Environment in Foreign Subsidies" to solve the internal market distortions caused by foreign government subsidies has had a greater impact on overseas investment of state-owned enterprises. We should，at the domestic level，further clarify the relation between government and enterprises，clearly identify“national security”，continuously promote a new round of multilateral，bilateral and regional opening up at a higher level，accelerate and update the review mechanism of foreign investment national security，perfect the review mechanism of level competition，address both the symptomsand rootcausesofconflict，getrefinedinternallyandexternally，betterseizeopportunitiesandavoidharm.

Key words：China-EU Comprehensive Agreement on Investment；level playing；state-owned enterprises；special regulato ry arrangements；White Paper on Subsidies