依法治校視閾下的高校法律顧問制度問題研究

駱家林 陳玲 侯士耀

法治是一個國家良好運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與從事各項活動的準(zhǔn)則，從“法治中國建設(shè)”的提出到“全面推進依法治國”的部署，無不體現(xiàn)著黨和政府在法治建設(shè)方面的智慧與魄力?？梢哉f，教育領(lǐng)域的法治建設(shè)對于推進依法治國的意義重大，而高校依法治校更是依法治國方略在高等教育領(lǐng)域的最好體現(xiàn)與必然要求，同時也是高校科學(xué)化治理的必經(jīng)途徑。作為高校依法治校的重要組成部分，法律顧問制度對于進一步推進高校依法治校進程，提升高等教育法治化水平具有不可替代的作用?；诖?，本文擬對高校法律顧問在依法治校進程中的幾個問題進行探討。

一、依法治校與高校法律顧問制度概述

（一）關(guān)于依法治校的政策規(guī)定

在我國，依法治校的正式提出可以追溯到20世紀(jì)末。首先，教育部在1999年出臺的《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》中提出了“積極推進依法治?！钡慕ㄔO(shè)要求。其次，教育部在2003年印發(fā)了《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》，其中明確提出了依法治校的具體工作目標(biāo)和措施。再次，教育部在2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出了依法治校工作面臨的新形勢和新使命。最后，教育部在2012年頒布了《全面推進依法治校實施綱要》，其目的在于促使各地學(xué)校深刻認(rèn)識到依法治校的重要性和緊迫性。

（二）關(guān)于高校法律顧問的政策規(guī)定

教育部在2003年印發(fā)的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》中明確提出了“學(xué)校要通過聘請法律顧問或建立法制工作機制，加強學(xué)校法制教育和法律服務(wù)”的要求。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》分別提出了普遍建立法律顧問制度的具體要求。為積極推行法律顧問制度，充分發(fā)揮法律顧問作用，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年6月印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，其在目標(biāo)任務(wù)中明確提出了“事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問制度體系”的要求。隨后各地（例如四川省、山東省、黑龍江省與福建省等）教育部門陸續(xù)出臺了一些有關(guān)支持高校法律顧問制度建設(shè)的政策性規(guī)定，并要求在一定時期內(nèi)建立健全高校法律顧問制度。

二、高校法律顧問制度在依法治校進程中的價值分析

（一）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問在依法治校中的保障性作用

由于我國高校長期形成的行政化色彩，加之高校法治意識缺失等因素，依法治校的理念貫徹和實踐運行在高校中均呈現(xiàn)出不同程度的形式化與空洞化，導(dǎo)致高校在法治建設(shè)方面從頂層設(shè)計到具體實施方面都離法治的要求存在一定的距離。而良好的法律顧問制度能夠有效地制約人治因素的干擾，保證高校決策的合法性與可行性，使得高校的決策獲得可靠的法律依據(jù)，避免和防范高?？赡苊媾R的法律風(fēng)險，確保高校決策是在法律框架內(nèi)的最優(yōu)選擇，同時也有利于高校決策目標(biāo)的進一步實現(xiàn)。換言之，法律顧問制度是高校治理實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化與法治化的重要保障，而法律顧問在高校依法治校進程中扮演著學(xué)?！胺芍菐臁钡谋Ｕ闲越巧?，其向?qū)W校管理層或者決策層提供法律意見，為高校決策做好參謀。

（二）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問的監(jiān)督性法律服務(wù)作用

實現(xiàn)依法治校的基本前提是有法可依，這里的法即規(guī)范學(xué)校、師生與第三人之間法律規(guī)范的總稱，包括國家機關(guān)和學(xué)校制定的規(guī)章制度。高校規(guī)章制度的規(guī)范化與合法化是實現(xiàn)依法治校的重要內(nèi)容之一，確保實現(xiàn)以上目的的有效措施即法律顧問全程參與到學(xué)校規(guī)章制度的制定過程之中，法律顧問在此過程中運用專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗發(fā)揮實時監(jiān)督作用，即能夠明確所規(guī)定事項之合法與違法的區(qū)別、權(quán)利與義務(wù)的平衡等，從而確保高校規(guī)章制度能夠最大限度地滿足高校的法治化發(fā)展要求。

（三）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問的訴訟性法律服務(wù)作用

現(xiàn)如今，隨著我國高等教育規(guī)模的逐步擴大與高校社會活動的增加，高校參與社會主體之間的聯(lián)系越來越多，并有可能與之形成各種復(fù)雜的法律關(guān)系，其在治理過程中不可避免的會產(chǎn)生許多新情況與新問題，面臨的法律風(fēng)險也日益多樣化與復(fù)雜化。這些法律事務(wù)越來越多的需要運用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決，這就需要法律顧問的及時介入，使其發(fā)揮訴訟性法律服務(wù)作用，通過事前防范、事中控制與事后訴訟救濟相結(jié)合的方式來處理這些法律事務(wù)，最大限度地維護學(xué)校和師生的合法權(quán)益。

（四）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問的教育性法律服務(wù)作用

法律治理是一項理論性與制度性都非常高的專門活動，依法治校的實現(xiàn)不僅僅需要高質(zhì)量的規(guī)章制度體系，更需要培養(yǎng)學(xué)校和師生的法治思維方式，進而嚴(yán)格這些遵守這些規(guī)章制度。學(xué)校的管理人員與師生都需要普法教育，而法律顧問無疑是最適合的普法者。此時，法律顧問定期參與到學(xué)校的法治宣傳教育活動中，能夠發(fā)揮其教育性法律服務(wù)作用，有利于促進學(xué)校法治宣傳教育活動的制度化建設(shè)，增強學(xué)校的依法治校能力與師生對學(xué)校規(guī)章制度的認(rèn)同感，從而進一步形成一種較強的法治觀念，使得學(xué)校與師生的各項活動都能在法治的軌道上健康運轉(zhuǎn)。

三、高校法律顧問制度的建設(shè)方案

（一）頂層設(shè)計：加快出臺高校法律顧問制度建設(shè)的規(guī)范性文件

目前，國家只是出臺了一些支持建設(shè)高校法律顧問制度的政策性規(guī)定，但是國家層面沒有制定出專門規(guī)范如何建設(shè)以及怎么建設(shè)高校法律顧問制度的規(guī)范性文件。因此國家教育部門應(yīng)當(dāng)加快出臺建設(shè)高校法律顧問制度的規(guī)范性文件，在提高法律顧問制度之立法層次的基礎(chǔ)之上確保高校能夠形成統(tǒng)一規(guī)范的法律顧問機制，從而能夠準(zhǔn)確定位高校法律顧問的工作職能，建立并完善符合高校實際且具備高校特色的法律顧問制度，保證高校法律顧問順利開展學(xué)校的法律事務(wù)工作，進一步使高校依法治校步入規(guī)范化與正規(guī)化的軌道。

（二）中間支撐：地方教育部門承擔(dān)高校法律顧問制度建設(shè)的管理與指導(dǎo)責(zé)任

由于我國高校法律顧問制度尚不成熟，因此地方教育管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮起管理與指導(dǎo)的作用。一方面，應(yīng)指定專門人員及時管理與指導(dǎo)高校法律顧問制度建設(shè)的全過程，監(jiān)督與督促高校建立并完善自身的法律顧問制度。另一方面，應(yīng)加強宣傳增強高校領(lǐng)導(dǎo)和師生對法治工作重要性的認(rèn)識，培養(yǎng)其依法管理與參與學(xué)校事務(wù)的法治思維，進一步提升其法治思維能力與依法辦事能力，促使其按法治程序、用法治方法來管理與參與學(xué)校事務(wù)。

（三）基層落實：高校探索建立符合自身特色的法律顧問制度

1.高校法律顧問制度的運作模式

在我國，已有相當(dāng)一部分高校設(shè)置了法律顧問，有的高校還設(shè)置了專門的法務(wù)工作機構(gòu)?？傮w來說，高校法律顧問常見的運作模式分別有以下幾種：一是在學(xué)校內(nèi)部單獨設(shè)置專門的法律顧問機構(gòu)，通常取名為“法律顧問室”“法律事務(wù)辦公室”或者“政策法規(guī)辦公室”等，這些機構(gòu)有些設(shè)置在學(xué)校辦公室中并與其合署辦公，有些設(shè)置在政策法規(guī)處并與其合署辦公，等等。二是由本校法學(xué)院系的法學(xué)專業(yè)老師擔(dān)任常年法律顧問，學(xué)校通過專門的選拔程序選出常年法律顧問來處理法律事務(wù)。三是學(xué)校與律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議，聘請其中的執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任高校的法律顧問。四是學(xué)校利用企業(yè)法律顧問或者本部門的法律人才擔(dān)任學(xué)校的法律顧問。

實踐當(dāng)中，雖然以上幾種法律顧問的運作模式取得了一定的成效，但是相對于一個學(xué)術(shù)權(quán)威與行政權(quán)威并存、內(nèi)部機構(gòu)復(fù)雜與涉及多方利益的事業(yè)單位法人而言，單一的運作模式或多或少地會差生一些弊端與不足?？紤]到現(xiàn)階段我國高校還沒有建立起完全的獨立法人人格，高校在探索法律顧問的運作模式上應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的特點，選擇最佳方式建立符合自身實際的運作模式。高?？梢赃x擇常年法律顧問加學(xué)校法務(wù)機構(gòu)相結(jié)合的模式，學(xué)校選拔優(yōu)秀的法學(xué)專業(yè)老師擔(dān)任專職或者兼職法律顧問，學(xué)校成立專門的法律事務(wù)工作機構(gòu)，這種結(jié)合模式既能保證學(xué)校法律事務(wù)處理的專業(yè)性，同時也有利于處理學(xué)校日常的綜合性法律事務(wù)，充分發(fā)揮依法治校的法律服務(wù)職能與行政管理職能。隨著依法治校方略的深入貫徹與高校獨立法人人格的不斷完善，總法律顧問制度應(yīng)當(dāng)是我國高校法律顧問制度的發(fā)展方向?？偡深檰栔贫绕鹪从跉W美國家企業(yè)并于后期成功運用到高校之中。綜合我國高校的特點，我國的總法律顧問制度未來應(yīng)是一個以總法律顧問為牽頭，以總法律顧問辦公室為平臺，以總法律顧問室成員為基礎(chǔ)而形成的具有新時代特色的組織模式。同時高校還應(yīng)提高總法律顧問在高校的法律地位，給予其參與并表決學(xué)校重大事務(wù)決策的資格和權(quán)利，保障其工作的相對獨立性，使其對學(xué)校黨委會、校長辦公會、學(xué)術(shù)委員會與教職工代表大會負(fù)責(zé)，確保其通過提供專業(yè)的法律服務(wù)，盡可能地滿足高校和師生的合法權(quán)益，避免或者盡量減少學(xué)校所面臨的法律風(fēng)險。

2.高校法律顧問的工作職責(zé)

高校法律顧問的工作職責(zé)應(yīng)當(dāng)以保障學(xué)校及師生合法權(quán)益為基礎(chǔ)，以提高學(xué)校依法治校水平為最終目標(biāo)，其要在工作中充分發(fā)揮學(xué)校“法律智庫”的重要作用。它的工作職責(zé)主要有以下幾個方面：

一是為學(xué)校和師生提供法律咨詢與法律意見。解答學(xué)校和師生的日常法律咨詢是高校法律顧問的日常工作之一，針對學(xué)校的一些常規(guī)性辦學(xué)與管理行為和師生的法律咨詢，法律顧問可以運用知識和經(jīng)驗給出合法且專業(yè)的解答。針對學(xué)校參與的一些重大事項或者專門性問題，法律顧問應(yīng)當(dāng)為學(xué)校提供法律風(fēng)險分析與評估并在必要時出具法律意見書，學(xué)校通過法律意見書可以意識到將來可能面臨的法律風(fēng)險與此后需要注意的問題，從而據(jù)此做出合法且理性的決策。

二是協(xié)助起草、審查與修改學(xué)校的法律文件。這是高校法律顧問的一項基礎(chǔ)性工作，學(xué)校的各類法律文件（例如學(xué)校的規(guī)章制度、合同、協(xié)議與某些特殊的告知書等學(xué)校與他方之間發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律文件）原則上均應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過法律顧問的審查與把關(guān)，以免留下法律漏洞，造成不必要的損失。同時法律顧問還應(yīng)協(xié)助學(xué)校建立符合自身特色的規(guī)章制度體系，保證學(xué)校規(guī)章制度制定的合法性與合理性，進而確保學(xué)校規(guī)章制度能夠得到遵守與執(zhí)行。

三是開展法治教育與培訓(xùn)。對法治的遵守應(yīng)當(dāng)是一個高校依法治校的本質(zhì)所在，高校依法治校的實現(xiàn)離不開管理者的依法行政思維、教師的依法執(zhí)教以及學(xué)生的遵法守紀(jì)。良好的法治思維并非一朝一夕就能建立起來的，它需要長期的積累并在實踐中不斷地完善，法律顧問恰恰可以在學(xué)校和師生之間架起一座溝通的橋梁，根據(jù)學(xué)校和師生的要求對其展開專題法治教育與培訓(xùn)工作，發(fā)揮其法治宣傳員的角色，進一步加快培養(yǎng)學(xué)校與師生的法治意識。

四是參與涉及學(xué)校的訴訟與仲裁等其他法律事務(wù)。一方面，當(dāng)學(xué)校遭受外界的誤解或毀謗而可能造成聲譽受損時，法律顧問可以依據(jù)法律與事實起草一份專業(yè)的聲明函，從而達(dá)到糾正錯誤看法與挽回影響的效果。另一方面，當(dāng)學(xué)校與社會主體之間發(fā)生不可調(diào)和的糾紛之后，學(xué)校在處理這些糾紛之前應(yīng)當(dāng)事先征詢法律顧問的專業(yè)意見，以便補充取證并掌握這些糾紛涉及法律規(guī)定與雙方責(zé)任的劃分問題，必要時指派法律顧問親自參與到糾紛的處理之中，確保依法高效地處理學(xué)校與社會主體之間的糾紛。

五是審查與參與學(xué)校的重大行政行為與決策行為。高校法律顧問在實踐中存在地位低、學(xué)校重大行為參與率低等問題，這在一定程度上限制了法律顧問的事先防范功能的發(fā)揮。因此應(yīng)當(dāng)適度賦予高?？偡深檰枌τ谀承┲卮笮姓袨榕c決策行為的事前審查與參與的權(quán)限，同時賦予高?？偡深檰枀f(xié)調(diào)學(xué)校各部門與各階段涉及法律事務(wù)工作的職權(quán)。這樣既能保證法律顧問行使職權(quán)的相對獨立性，也能把救濟方式從事后救濟變?yōu)槭孪阮A(yù)防，并在源頭上有效防控學(xué)校面臨的法律風(fēng)險。

六是其他應(yīng)當(dāng)由法律顧問承擔(dān)的工作職責(zé)。

3.高校法律顧問制度的運行保障

一方面，高校要規(guī)范自身的法律顧問任職資格與職業(yè)保障機制。由于高校法律顧問的法律地位直接體現(xiàn)為其思想政治覺悟與法律專業(yè)水平的高低，因此擔(dān)任高校法律顧問不僅要有較強的政治覺悟、較高的政策水平、較強的組織協(xié)調(diào)能力與學(xué)校管理的基本知識與經(jīng)驗，同時還要具備處理法律事務(wù)所應(yīng)有的扎實專業(yè)知識與實踐經(jīng)驗。同時，高校還應(yīng)建立并完善科學(xué)的法律顧問薪酬與績效考核制度并根據(jù)高校自身特色建立防范風(fēng)險的法律機制，不斷激勵法律顧問提升自身專業(yè)素質(zhì)與法律服務(wù)水平。

另一方面，關(guān)于隊伍建設(shè)。建立符合自身特色的法律顧問制度既是高校依法治校的現(xiàn)實需要，同時也是高校依法維護自身與師生合法權(quán)益的內(nèi)在需求。要想穩(wěn)步推進與發(fā)展高校法律顧問制度，成熟且專業(yè)的法律顧問隊伍是必不可少的。高校與其他行政部門相比有著實現(xiàn)依法治校的先天優(yōu)勢，即高校有一部分既熟悉高校情況又精通法律的教師或者其他專業(yè)人員，這就為建立一支綜合性法律顧問團隊提供了強有力的人員保障。對于高?？偡深檰?，應(yīng)當(dāng)選取那些具備高校教育管理經(jīng)驗與扎實法學(xué)理論知識的教師擔(dān)任，如果本校沒有或者較難找到符合條件的教師，總法律顧問也可以選擇一位校級負(fù)責(zé)人暫時兼任或者通過社會化方式聘請此類專業(yè)人才。對于其他法律顧問室成員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總法律顧問組織機構(gòu)的職能需要選取專人負(fù)責(zé)日常的法律事務(wù)。這樣就能形成一種以總法律顧問為主，配備其他法律專業(yè)人員的總法律顧問式組織模式。