未成年人公益訴訟受案范圍的邏輯

王廣聰

摘 要：雖然新修訂的未成年人保護(hù)法為未成年人公益訴訟明確了法律依據(jù)，但司法適用中應(yīng)當(dāng)克服未成年人公益保護(hù)目標(biāo)泛化傾向?qū)е碌氖馨阜秶：碗S意性問題。在堅(jiān)持“公共利益”法定性和復(fù)數(shù)性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將有限的司法資源及時投放到亟需保障的未成年人公共利益領(lǐng)域，理性確定未成年人公益訴訟起步階段的受案范圍，探索類型化的具體受案領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：未成年人公益訴訟 復(fù)數(shù)性 受案類型化

新修訂的未成年人保護(hù)法第106條增設(shè)公益訴訟條款，為檢察機(jī)關(guān)依法開展未成年人公益訴訟活動明確了法律依據(jù)，破除以往實(shí)踐探索上位法授權(quán)不足的障礙，具有開創(chuàng)性意義。但立法者是以概括的“價值觀念”進(jìn)行立法規(guī)定，實(shí)際上并不享有公共利益的最后決定權(quán)，只有法律適用機(jī)構(gòu)——行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)能夠使公共利益的內(nèi)容得到可能的“確定性”。[1]所以，在具體的法律適用過程中，公益訴訟不能籠統(tǒng)以涉及未成年人公共利益的當(dāng)然賦權(quán)來啟動，必須恪守法定、比例的基本法治原則，進(jìn)行具體的類型化適用。

一、泛化未成年人公益保護(hù)目標(biāo)的觀念反思

與公益訴訟對標(biāo)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等適用對象相比，未成年人公益保護(hù)的訴訟對象反而十分廣泛甚至并不清晰。梳理基層司法辦案實(shí)踐，我們能夠體會到這樣一種認(rèn)知：未成年人是國家的未來、民族的希望，未成年人涉及千千萬萬的家庭，凡是涉及未成年人利益的事兒，不僅僅是個案的事情，往往有國家利益、社會公共利益在其中。因此，未成年人公益訴訟似乎達(dá)成這樣一種“共識”——那就是往往將未成年人這一特殊主體整體性地被當(dāng)作一種公益范疇，從而為辦案明確訴訟的正當(dāng)性。比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，國家主義之下的兒童是沒有個體利益的，我們可以這樣說，保護(hù)兒童個體利益最大化是一種社會公共利益。[2]比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著時代的發(fā)展，公益訴訟中的“公益”含義越來越廣，對于弱勢群體的保護(hù)也屬于“公益”的范疇。無論是基于“兒童利益最大化原則”抑或“國家親權(quán)理論”，對未成年人的保護(hù)應(yīng)當(dāng)說是一個“公益”問題。[3]

雖然德國公法學(xué)者萊斯納（W.Leisner）指出，有些私益事務(wù)可以升格為公益：通過民主原則，將某些居于少數(shù)的私人利益形成公共利益。如對于社會上那些長期被排除在憲政事務(wù)之外的群體，包括囚犯、女性、窮人、移民、黑人、農(nóng)民工、少數(shù)族裔等的需要和利益，其成員數(shù)量不足以形成多數(shù)的情況。[4]從這個角度理解，未成年人利益作為一個整體是非常重要的社會公共利益。但筆者以為，未成年人作為一個整體被認(rèn)為屬于公共利益，并不能直接成為檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟的理由，否則會導(dǎo)致只要是涉及未成年人主體的案件，國家公權(quán)力就可以公共利益為名介入的寬泛理解。

對于公益訴訟所保護(hù)的公共利益的范圍邊界，應(yīng)當(dāng)秉持一種有特定主體的法律觀，而不是大而化之、無指向的不特定的多數(shù)人。[5]因此，公益訴訟的司法保護(hù)目標(biāo)不是抽象的，而應(yīng)聚焦需要政府責(zé)任維護(hù)的相對具體的不特定多數(shù)的未成年人利益。

二、對未成年人公益訴訟受案范圍特點(diǎn)的具體分析

在未成年人公益訴訟試點(diǎn)過程中，基層司法機(jī)關(guān)圍繞校園周邊商店招攬未成年人參與賭博性質(zhì)游戲、向未成年人出售香煙、校車安全、未成年人網(wǎng)絡(luò)環(huán)境安全等領(lǐng)域積極開展探索。其中，監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷等案件被廣泛認(rèn)為是公益訴訟領(lǐng)域一個重要的受案范圍，這一現(xiàn)象值得關(guān)注。有論者在研究公益訴訟新領(lǐng)域探索時發(fā)現(xiàn)，在收集的典型案例中，“監(jiān)護(hù)侵權(quán)領(lǐng)域占比最高，且均為監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷類案件，屬于未成年人檢察公益訴訟高發(fā)類別?！盵6]對此具體展開，比如有的觀點(diǎn)主張，“監(jiān)護(hù)事務(wù)事關(guān)公益，不容單純以家務(wù)私事視之……而有監(jiān)護(hù)公法化的傾向”。[7]有的觀點(diǎn)提出論證，“三種私益可以升格為公益，其中之一便是具有某種特別性質(zhì)的私益，如涉及私人生命及健康方面，國家必須加以保障，這就是公共利益的需求。未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)便具有此種性質(zhì)”。[8]還有觀點(diǎn)堅(jiān)持監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷案訴訟標(biāo)的主要是部分身份關(guān)系，身份關(guān)系與婚姻家庭緊密相連，關(guān)乎一國社會秩序，具有強(qiáng)烈的公益性。[9]

筆者認(rèn)同對未成年人特別是困境未成年人國家監(jiān)護(hù)的立場。早在1986年，民法通則就對監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度予以明確。但該制度沉睡多年，法律的實(shí)際效果有限。直到2015年，明確了有關(guān)部門的具體責(zé)任和適用條件后，才發(fā)生公權(quán)力機(jī)關(guān)即民政部門介入撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的第一案。目前針對父母監(jiān)護(hù)人等侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的違法行為，包括檢察院在內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)逐步深度介入已經(jīng)取得較好的效果。這說明社會轉(zhuǎn)型時期國家干預(yù)保護(hù)未成年人十分必要，有助于沖破“家族法”私人自治的限制，強(qiáng)化國家作為兜底親權(quán)人的角色，是未成年人保護(hù)法修訂時所倡導(dǎo)的最有利于未成年人原則的客觀要求，極大保障了未成年人的合法權(quán)益。

但這些論據(jù)并不能成為監(jiān)護(hù)事務(wù)可以納入未成年人公益訴訟適用對象的依據(jù)。這種沿著未成年人本身就是一個整體的公共利益的思路而推導(dǎo)出撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)——監(jiān)護(hù)問題國家干預(yù)可以適用公益訴訟的結(jié)論存疑。

第一，監(jiān)護(hù)干預(yù)保護(hù)對象是個別的，不具備不特定多數(shù)未成年人的開放性。公益訴訟原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。根據(jù)民法典、未成年人保護(hù)法以及兩高兩部關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見，監(jiān)護(hù)國家干預(yù)的對象是針對下列困境兒童：被性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人;處于無人監(jiān)管和照看的狀態(tài)面臨死亡或者嚴(yán)重傷害危險(xiǎn)的未成年人;流離失所或者生活無著的未成年人;被脅迫、誘騙進(jìn)行乞討的未成年人等。正如有學(xué)者指出，只有發(fā)散性地對歸屬某集體的不特定成員權(quán)益形成了一致性侵害才屬于公益訴訟保護(hù)范圍。[10]由于上述處理監(jiān)護(hù)侵害的對象范圍都是針對未成年人個體的，受益對象是特定的個人，屬于傳統(tǒng)少年司法所針對的困境未成年人個體對象的范疇，實(shí)際上還是從維護(hù)個體權(quán)益的角度來實(shí)現(xiàn)秩序保障的延伸后果。

第二，監(jiān)護(hù)實(shí)施的措施是個體的，受益效果不具有擴(kuò)散性。監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷實(shí)際上體現(xiàn)的是國家責(zé)任的補(bǔ)位性，即監(jiān)護(hù)人自身無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，并且拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)委托的情形。這些消極不作為（既自己怠于履行又不委托他人），從而導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人處于危困狀態(tài)。針對這些情況，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)安排必要的臨時監(jiān)護(hù)措施。檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)部門落實(shí)臨時監(jiān)護(hù)措施方面有一定的介入職能，具體包括：督促起訴、支持起訴、參與起訴。但檢察機(jī)關(guān)履職的方式，都是介入個案，保護(hù)具體特定的未成年人，并未涉及不特定多數(shù)未成年人的權(quán)益，不宜歸入未成年人公益訴訟的適用范圍。

第三，對于我國未成年人公益訴訟制度構(gòu)造來說，一個核心追求在于督促行政機(jī)關(guān)履行保障未成年人權(quán)益的職責(zé)。具體到監(jiān)護(hù)權(quán)問題，民政部門對監(jiān)護(hù)人是否依法有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)具有行政監(jiān)管職責(zé)。事實(shí)上，民政部門除了是監(jiān)護(hù)制度實(shí)施的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)之外，當(dāng)法律規(guī)定的監(jiān)護(hù)人缺位或無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時，它可以充當(dāng)臨時監(jiān)護(hù)人，確保形成未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)具有國家責(zé)任的兜底機(jī)制。由于法律規(guī)定在監(jiān)護(hù)人變更或監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移過程中，民政部門至少可以擔(dān)負(fù)臨時監(jiān)護(hù)職責(zé)，這樣一來，針對監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷本身直接提起公益訴訟的必要性較低。

以上述未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷為例，給我們最大的啟示就是應(yīng)該準(zhǔn)確把握未成年人公益訴訟主體對象“復(fù)數(shù)性”的特點(diǎn)。這樣的公共利益的界定，是以這種群體的不特定性以及所具有的開放性為標(biāo)志。因此，針對維護(hù)個人的、甚至人數(shù)很多但特定的未成年人的利益，都不宜界定為未成年人公益訴訟保護(hù)的案件適用范圍。

三、未成年人公益訴訟起步階段受案范圍的理性選擇

我國公益訴訟司法實(shí)踐迅猛發(fā)展的直接動力來源于政策指引和立法授權(quán)。從公益訴訟整體的發(fā)展趨勢看，未成年人公益訴訟顯然是一個后發(fā)的特殊領(lǐng)域，處于剛剛起步的初級階段。

我們希望未成年人公益訴訟案件的適用范圍沒有太多邊界限制，因?yàn)?，這種開放性的立場能夠最大限度維護(hù)不特定多數(shù)未成年人的合法權(quán)益。但是，對于處在起步階段的我國未成年人公益訴訟來說，檢察機(jī)關(guān)自身辦理公益訴訟案件的能力和經(jīng)驗(yàn)是有限的，需要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則并且量力而行的態(tài)度，將有限的司法資源及時投放到亟需保障的未成年人公共利益領(lǐng)域，這實(shí)際上也是在尊重我國兒童福利發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上做出的必要取舍。

一國確定公益訴訟案件范圍的寬窄總是受制于該國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法制建設(shè)進(jìn)程以及社會需求程度等多種因素，也有司法機(jī)關(guān)自身能力等具體因素[11]。具體來說，未成年人公益訴訟不可能畢其功于一役，一下就建立起未成年人權(quán)益完善、高標(biāo)準(zhǔn)的受案范圍。因此，不建議籠統(tǒng)按照不特定多數(shù)未成年人本身就是公共利益的泛化標(biāo)準(zhǔn)，無限制適用公益訴訟。而是考慮以未成年人保護(hù)法為索引，對不特定多數(shù)未成年人合法權(quán)益遭受損害或者面臨危險(xiǎn)情況，進(jìn)行類型化的公益訴訟司法保護(hù)。比如對未成年人特別是農(nóng)村未成年人受教育權(quán)保障問題，控輟保學(xué)政策實(shí)施狀況問題，以政府保障校車為代表的公共交通建設(shè)問題，是否有危房建筑、有毒有害設(shè)施的校園環(huán)境安全問題等具體的公益訴訟適用范圍。這樣的列舉即便在某一歷史時期可能存在一定的局限，但畢竟為受案范圍設(shè)定了一個相對明確的標(biāo)準(zhǔn)，也為進(jìn)一步完善發(fā)展奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

四、未成年人公益訴訟起步階段受案范圍的具體設(shè)計(jì)

（一）危害不特定多數(shù)未成年人的食品藥品安全領(lǐng)域

食品藥品與人的基本生存需要密切相關(guān)，特別是對處于人生撫育階段的未成年人群體。從訴訟的依據(jù)來看，可以借鑒“提供有缺陷的產(chǎn)品或服務(wù)侵害眾多未成年人的權(quán)益”的消費(fèi)者視角，并根據(jù)未成年人保護(hù)法第55條的規(guī)定，在法律責(zé)任主體明確的情況下，進(jìn)一步核實(shí)市場監(jiān)管等有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的履職職責(zé)，具體包括兒童食品質(zhì)量監(jiān)管、校園飲食安全防控等內(nèi)容。

（二）危害不特定多數(shù)未成年人的環(huán)境安全領(lǐng)域

由于空間環(huán)境本身的寬泛性，事實(shí)上對于不特定多數(shù)未成年人環(huán)境空間安全問題，如何明確此種類型中特定的抑或具體的公益訴訟案件受案范圍是相當(dāng)困難的。同時，為尊重公益訴訟特定授權(quán)的立法精神，不宜籠統(tǒng)將環(huán)境安全作為一個具體案件的受案依據(jù)?？梢钥紤]“未履行安全保障義務(wù)而侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益”這一視角，從而較好確定危害不特定多數(shù)未成年人的環(huán)境安全的具體責(zé)任主體，在此基礎(chǔ)上確定具體的行政監(jiān)管責(zé)任主體。比如：一是校園環(huán)境安全。結(jié)合未成年人保護(hù)法第35條的規(guī)定，針對校舍和其他設(shè)施、場所安全問題提起公益訴訟。二是結(jié)合未成年人保護(hù)法第36條的規(guī)定，落實(shí)以校車為代表的上下學(xué)交通安全。三是特定公共場所安全。結(jié)合未成年人保護(hù)法第56條關(guān)于未成年人集中活動公共場所的規(guī)定，在此設(shè)定一個兜底條款，便于根據(jù)司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的危害未成年人環(huán)境安全的線索靈活地啟動公益訴訟程序。

（三）危害不特定多數(shù)未成年人的受教育權(quán)利領(lǐng)域

對于受教育權(quán)這一抽象權(quán)利的司法保護(hù)，公益訴訟確實(shí)具有特殊價值， 比如美國布朗訴教育委員會案。如果只是簡單的通過訴訟解決一個或者一些限定的黑人學(xué)生原告到全是白人學(xué)生的學(xué)校讀書的話，那么每一位少數(shù)族裔是否能夠同樣享有憲法權(quán)利基本上不太可能得到有效的執(zhí)行，但是如果不是個人訴訟，而是針對不特定多數(shù)人的訴訟，這樣的訴訟結(jié)果就會對制度的執(zhí)行帶來結(jié)構(gòu)性的改變。[12]

立足我國的未成年人公益訴訟探索實(shí)際，堅(jiān)持積極、穩(wěn)妥原則，對未成年人受教育權(quán)公益訴訟受案范圍的具體設(shè)計(jì)，建議先行先試限定在實(shí)踐中廣泛存在、群眾反映強(qiáng)烈的兩個領(lǐng)域：一是明確對義務(wù)教育階段輟學(xué)領(lǐng)域的公益訴訟。為保障適齡未成年人的受教育權(quán)，教育行政部門出臺了義務(wù)教育控輟保學(xué)政策?？梢越Y(jié)合未成年人保護(hù)法第28、29和83條的規(guī)定，通過公益訴訟督促教育行政部門履行義務(wù)教育管理職責(zé)和學(xué)校主體責(zé)任。二是明確對民辦教育培訓(xùn)不規(guī)范的治理。應(yīng)當(dāng)貫徹未成年人保護(hù)法第33、38條的規(guī)定，重點(diǎn)以督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)管職責(zé)為主體推進(jìn)這一領(lǐng)域的公益訴訟，切實(shí)有效地治理和規(guī)范社會教育培訓(xùn)市場。

（四）危害不特定多數(shù)未成年人的游戲權(quán)益領(lǐng)域

未成年人公益訴訟可以從以下方面保障未成年人的游戲權(quán)益。一是國家依法對未成年人主體的特殊保護(hù)。例如結(jié)合未成年人保護(hù)法第44、45條的規(guī)定，落實(shí)對未成年人免費(fèi)或優(yōu)惠門票特殊照顧規(guī)定的執(zhí)行情況。二是傳統(tǒng)游戲空間的環(huán)境治理。比如結(jié)合未成年人保護(hù)法第58條的規(guī)定，校園周邊不得設(shè)立不適宜未成年人活動場所等。

（五）危害不特定多數(shù)未成年人的網(wǎng)絡(luò)權(quán)益領(lǐng)域

網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者故意制作、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營平臺篩選監(jiān)管存在漏洞，信息流入和生產(chǎn)端口無秩序狀態(tài)導(dǎo)致未成年人所處的網(wǎng)絡(luò)虛擬空間中的越軌行為處于野蠻生長狀態(tài)。因網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者兼具網(wǎng)絡(luò)空間被規(guī)制對象、配合義務(wù)主體和治理主體三重屬性，[13]我們更應(yīng)該關(guān)注未成年人保護(hù)法第74條規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者角色。目前，考慮尊重行政監(jiān)管的優(yōu)先權(quán)和專業(yè)性，司法權(quán)與行政權(quán)在未成年人公共利益保護(hù)中的耦合協(xié)作關(guān)系，可以考慮通過未成年人公益訴訟督促行政主管機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)管職能，促進(jìn)行業(yè)治理。這里需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)不能過于介入市場主體行為的調(diào)控監(jiān)管，而是通過辦理涉及未成年人主體的犯罪與被害案件中排查公益訴訟線索。

注釋：

[1]黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第75頁。

[2]參見汪江連、柯麗貞：《未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度之完善——基于檢察公益訴訟的視角》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期。

[3]參見吳春妹、金英梅、李建林：《未成年人檢察視閾下公益訴訟訴前程序探究》，《中國檢察官》2016年第9期。

[4]參見陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社2001年版，第200頁。

[5]參見徐卉：《通往社會正義之路：公益訴訟理論研究》，法律出版社2009年版，第336頁。

[6]黨瑜、張垚：《未成年人檢察公益訴訟的權(quán)力邊界探析——從一起“4A級景區(qū)兒童票”公益訴訟案談起》，《預(yù)防青少年犯罪研究》2019年第4期。

[7]林秀雄：《論未成年人之監(jiān)護(hù)人及“民法”第1094條之修正》，載謝在全等：《物權(quán)·親屬編》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第273頁。

[8]肖建國：《民事公益訴訟的類型化分析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[9]參見趙卿、李慶：《未成年人檢察公益訴訟制度構(gòu)建研究——以全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)案為例》，《青少年犯罪問題》2015年第5期。

[10]參見張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及其實(shí)施研究》，《清華法學(xué)》2013年第4期。

[11]參見張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究——兼論民事訴訟機(jī)能的擴(kuò)大》，北京大學(xué)出版社2007年版，第135頁。

[12]參見Paul.J.Mishkin， Federal Courts as State Reformers， 35Wash.&Lee L.Rev.，1978.

[13]參見敬力嘉：《信息網(wǎng)絡(luò)犯罪中集體法益保護(hù)范圍的擴(kuò)張與限度》，《政治與法律》2019年第11期。