轉(zhuǎn)型社會(huì)中政府信任“悖論”的理論透視

上官酒瑞 萬(wàn)志彬

摘 要：改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展推動(dòng)政府信任結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。已有研究達(dá)成了一些共識(shí)，也存有分歧，特別是政府信任水平高與低共存的“悖論”需要解釋。這就是：歷史結(jié)構(gòu)中的政府信任偏好性，縱向結(jié)構(gòu)中的政府信任差序性，橫向結(jié)構(gòu)中的政府信任聚合性。三方面構(gòu)成一種結(jié)構(gòu)性解釋框架，以此可提出政府信任建設(shè)的路徑與目標(biāo)定位。

關(guān)鍵詞：政府信任;偏好性;差序性;聚合性

引言

作為連接公眾與政府關(guān)系的一種政治心理文化紐帶，良好的政府信任具有增強(qiáng)合法性、降低治理成本、構(gòu)建公共秩序、寬容政府失誤等重要作用。雖然，多年來(lái)政府信任是我國(guó)理論研究的熱點(diǎn)、實(shí)務(wù)關(guān)注的焦點(diǎn)，但是政府信任水平究竟如何？這有著不同認(rèn)知與結(jié)論。比如，2020年3月，國(guó)際公關(guān)公司愛德曼公布的全球信任度調(diào)查報(bào)告顯示，中國(guó)以82%的信任度綜合指數(shù)，連續(xù)第三年位居世界各主要經(jīng)濟(jì)體首位。其中，政府信任度達(dá)90%，再創(chuàng)新高。從該公司歷年指數(shù)看，雖然中國(guó)政府信任度也經(jīng)歷過(guò)一些波動(dòng)，但總體上維持了較高水平;尤其是在比較意義上，比如與美國(guó)相比，中國(guó)政府信任度高出很多。這種狀況，根據(jù)中國(guó)信用小康指數(shù)中的政府公信力指數(shù)也可得到證實(shí)，表明中國(guó)政府贏得了高度信任。如表1：

需要說(shuō)明的是，這只是政府信任狀況的一個(gè)方面。從另一方面看，這些年來(lái)發(fā)生的一些社會(huì)焦慮、群體恐慌、造謠傳謠、集體泄憤等，又都直接間接、或多或少折射了政府信任在不同層面、不同領(lǐng)域、不同程度受損的事實(shí)。在媒體傳播與理論研究中，存在一些以政府公信力缺失、低下等作為前提預(yù)設(shè)與共識(shí)判斷。如“‘老不信挑戰(zhàn)政府公信力”[1]，“發(fā)揮國(guó)家治理優(yōu)勢(shì) 助推新時(shí)代政府公信力提升”[2]等報(bào)道標(biāo)題;有的研究預(yù)設(shè)為：“政府公信力缺失的現(xiàn)象并沒有從根本上消除，因此，提升政府公信力問(wèn)題顯得非常重要且緊迫?！盵3]尤其是公共事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)傳播中的“一邊倒”現(xiàn)象，及人們對(duì)公權(quán)力表現(xiàn)出來(lái)的某些有罪推定、習(xí)慣質(zhì)疑、政策逆向思維等，不斷生產(chǎn)與再生產(chǎn)、傳播與再傳播影響著對(duì)政府的信任。正因此，被引申來(lái)描述政府公信力流失嚴(yán)重的“塔西佗陷阱”[4]頻頻進(jìn)入人們視野，用于警示中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的政府治理與國(guó)家建設(shè)。與此相應(yīng)，黨和政府也非常重視政府信任與公信力建設(shè)，多年來(lái)的各類工作報(bào)告都有涉及。如十九屆四中全會(huì)就提出“健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力”[5]。

在本質(zhì)上，政府信任是基于民眾與政府體系互動(dòng)關(guān)系而形成的認(rèn)知、情感、評(píng)價(jià)、信念及相應(yīng)行為選擇，是主觀感知與客觀實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。但無(wú)論如何，就同一對(duì)象的研究，形成了高與低兩種相反但共存的認(rèn)識(shí)圖景，這顯然是一種“悖論”。如何解開該“悖論”呢？就具體因果機(jī)制的實(shí)證研究無(wú)法達(dá)成，有必要在認(rèn)識(shí)論上深入分析，闡明政府信任高、低背后的結(jié)構(gòu)性因素。主要進(jìn)路有三：一是從歷史結(jié)構(gòu)看，分析政府信任的偏好性;二是從縱向結(jié)構(gòu)看，分析政府信任的差序性;三是從橫向結(jié)構(gòu)看，分析政府信任取向的聚合性。這三方面及三種特性，構(gòu)成理論上求解“悖論”的一種解釋框架。

一、歷史結(jié)構(gòu)中的政府信任偏好性

歷史如同“無(wú)形之手”直接或間接地規(guī)定著現(xiàn)實(shí)。馬克思認(rèn)為：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過(guò)去承繼下來(lái)的條件下創(chuàng)造。”[6]用這樣的話取代“歷史無(wú)不沉淀為文化，文化又無(wú)不是歷史的”。作為一種政治心理文化現(xiàn)象，政府信任深受歷史傳統(tǒng)影響。比較而言，歐美國(guó)家有著深厚的懷疑主義、公民不服從傳統(tǒng)的基因，這可用于解釋美國(guó)政府信任水平低的原因。而在中國(guó)傳統(tǒng)文化脈絡(luò)中，雖然也曾有過(guò)“反權(quán)威主義”，但更取向于信任政府。

有研究指出，政治迷信是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的特質(zhì)之一。“中國(guó)傳統(tǒng)政治心理中對(duì)于天命的迷信，對(duì)于祖先的迷信，對(duì)于圣賢的迷信，對(duì)于長(zhǎng)老的迷信，對(duì)于功臣的迷信，對(duì)于清官的迷信以及對(duì)等級(jí)制政體的無(wú)條件服從，對(duì)‘大一統(tǒng)政治模式的盲目尊崇，等等，都是有利于專制統(tǒng)治的政治迷信，最終都可以歸結(jié)為對(duì)政治權(quán)力的崇拜?！盵7]這種彌漫于社會(huì)的政治迷信，全面進(jìn)入人們生活，嵌入心智習(xí)慣與行為選擇，演化為剛性的政治倫理要求，以形形色色的權(quán)力崇拜呈現(xiàn)出來(lái)。在歷史演進(jìn)中，政治迷信走向迷信政治，即對(duì)政府萬(wàn)能的尊崇、對(duì)國(guó)家的迷信，“對(duì)國(guó)家以及一切同國(guó)家有關(guān)的事務(wù)的盲目崇拜”[8]。于是，一種更為深固的信任、一種政府信任情結(jié)與偏好積淀下來(lái)，構(gòu)成傳統(tǒng)“超穩(wěn)定”帝國(guó)體系的重要因素。有人指出：“在中華帝國(guó)的每個(gè)男人、婦女和兒童的心目中，皇帝被賦予了絕對(duì)的、至高無(wú)上的、超越一切的全能力量。而正是這種對(duì)絕對(duì)的、至高無(wú)上的、全能的皇權(quán)之信仰，給予了中國(guó)人民一種安全感，就像其他國(guó)家的大眾因信奉上帝而得到安全感一樣。這種對(duì)皇權(quán)的絕對(duì)信仰，保證了中國(guó)人民心目中國(guó)家的絕對(duì)穩(wěn)定和持久。”[9]在當(dāng)時(shí)環(huán)境中，政治統(tǒng)治維系、秩序建構(gòu)、倫理規(guī)范等，無(wú)不基于這種信任偏好。傳統(tǒng)文化中的“正統(tǒng)”“天命”等成為政治合法性修辭，“父母官”情結(jié)、“以吏為師”等都折射了這種信任特質(zhì)。

文化是有惰性的?！案鞣N制度是觀念、感情和習(xí)俗的產(chǎn)物，而觀念、感情和習(xí)俗并不會(huì)隨著改寫法典而被一并改寫?！盵10]事實(shí)說(shuō)明，中國(guó)社會(huì)的政府信任情結(jié)，并沒有隨著新中國(guó)新政府建立迅速消退，而是在建政后的政權(quán)鞏固和總體性社會(huì)中得到了不同程度的強(qiáng)化。

在宏觀上，這主要是通過(guò)意識(shí)形態(tài)動(dòng)員機(jī)制建構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即便是在經(jīng)濟(jì)績(jī)效極度下滑的環(huán)境下，比如在三年自然災(zāi)害時(shí)期，政府也能夠維持了來(lái)自民眾較高水平的信任支持。在微觀上，這主要是通過(guò)城市的單位與農(nóng)村的人民公社的社會(huì)控制機(jī)制來(lái)完成的。尤其是，單位社會(huì)最具有“全息”特征，集中展現(xiàn)了當(dāng)時(shí)政府信任的不斷生產(chǎn)和再生產(chǎn)景觀。那個(gè)時(shí)代的單位組織集生產(chǎn)、生活與政治為一體，是“經(jīng)過(guò)壓縮后的社會(huì)模型”[11]，承擔(dān)著資源集聚、社會(huì)整合、政治動(dòng)員的職能，在客觀上構(gòu)成了高度政府信任建構(gòu)的微觀基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，“?guó)家政權(quán)的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)深深地扎根于單位組織之中，國(guó)家通過(guò)單位組織貫徹自己的統(tǒng)治意志。因此，單位成員對(duì)單位組織的依賴或服從，不僅僅是對(duì)一個(gè)有優(yōu)勢(shì)地位的資源占有者的依賴和服從，同時(shí)還是對(duì)國(guó)家政權(quán)的依賴和服從，任何在單位組織中生活的人，都經(jīng)常會(huì)遇到這些有形或無(wú)形的國(guó)家意志?！盵12]廣布于社會(huì)基層的一個(gè)個(gè)單位，如同蘊(yùn)含了高能量的政治社會(huì)化結(jié)構(gòu)，深刻地塑造了典型的“單位人”。他們的自主意識(shí)相對(duì)缺乏，獨(dú)立認(rèn)知與批判質(zhì)疑能力不足，養(yǎng)成了服從和信任單位權(quán)力的心智習(xí)慣;他們與權(quán)力、與政府之間形成了一種事實(shí)上的依附性結(jié)構(gòu)關(guān)系，在“不服從者不得食”交換機(jī)制作用下，依附性信任的情感偏好與行為選擇不斷得以強(qiáng)化。這樣，微觀與宏觀政府信任之間形成了一種交相呼應(yīng)、相得益彰的局面，總體性社會(huì)中同質(zhì)化政府信任的促進(jìn)鏈條得以建立。濃厚政府信任情結(jié)也因此沿襲下來(lái)，構(gòu)成改革開放以來(lái)政府信任變遷的“原初狀態(tài)”。

無(wú)論如何，這種“原初狀態(tài)”的政府信任都屬于前現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，難以契合于現(xiàn)代國(guó)家治理的民主法治要求，被新的政府信任模式取而代之是一種必然。如果將政府信任置于中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大框架中又會(huì)發(fā)現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與全球化驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)與治理改革已經(jīng)并將持續(xù)推動(dòng)個(gè)人與政府、社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的深刻變革。這既包含了服從與權(quán)威、義務(wù)與權(quán)利、利益分配等政治結(jié)構(gòu)關(guān)系變化，也表現(xiàn)為一系列認(rèn)知、情感、態(tài)度、信念等政治心理文化的變遷。這正如亨廷頓所說(shuō)：“現(xiàn)代化是一個(gè)多層面的進(jìn)程，它涉及人類思想和行為的所有領(lǐng)域里的變革?！盵13]作為聯(lián)結(jié)個(gè)人與政府、社會(huì)與國(guó)家合作互動(dòng)關(guān)系的政府信任，其發(fā)生、演化的緣由與基礎(chǔ)深刻變化，空間與條件日益復(fù)雜，正在經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)性嬗變和轉(zhuǎn)化。尤其是，越來(lái)越多的民眾對(duì)政府從迷信和尊崇，轉(zhuǎn)向用批判眼光審視，并通過(guò)各種方式進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)疑和批評(píng)，當(dāng)然理性水準(zhǔn)還有待提高。也有人指出：“雖然當(dāng)代中國(guó)公眾的政治信任水平呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是這種政治信任的理性程度和穩(wěn)定性是在不斷提升的。”[14]這正是建構(gòu)現(xiàn)代政府信任的內(nèi)在要求，是構(gòu)造更高水平、更加健康政府信任的動(dòng)力。

從歷史比較看，中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府信任水平的下降是顯而易見的。這引發(fā)關(guān)注和焦慮似乎折射了一種慣性認(rèn)知，即高信任度是一成不變、理所當(dāng)然的，自然也隱喻了濃厚信任情結(jié)的深度影響。與其說(shuō)是政府信任出現(xiàn)了衰微，倒不如說(shuō)是信任發(fā)生、演化或修復(fù)、重構(gòu)所需要的資源、條件、環(huán)境，在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不匹配，或者說(shuō)發(fā)生了政府信任供給與需求關(guān)系的不平衡。因?yàn)?，在現(xiàn)代化的社會(huì)動(dòng)員作用下，人們對(duì)政府的公共性、責(zé)任性、廉潔性、可控性、透明性，也即可信性的需求與渴望快速增長(zhǎng)，但客觀情形是，渴望與滿足、需求與現(xiàn)實(shí)之間不可避免地存在一定缺口。其后果是：“期望越缺乏現(xiàn)實(shí)性，信任被背叛的可能性就越大，不信任文化就越可能出現(xiàn)。”[15]與社會(huì)結(jié)構(gòu)分化相伴隨，這種不協(xié)調(diào)、不平衡在不同群體、不同階層中也存在較大差異。這是政府信任“悖論”發(fā)生的現(xiàn)實(shí)情境。在既有政府信任建構(gòu)邏輯逐步解體，新的邏輯與框架尚沒有完全建立起來(lái)的情況下，政府信任表現(xiàn)出相應(yīng)征候，人們產(chǎn)生高、低共存的復(fù)雜體驗(yàn)認(rèn)知也就不難理解。

二、縱向結(jié)構(gòu)中的政府信任差序性

除少數(shù)城市國(guó)家外，各國(guó)政府都由不同層級(jí)構(gòu)成，進(jìn)而政府信任也有層級(jí)差異，當(dāng)然所產(chǎn)生的危害也會(huì)有所不同。這是由國(guó)家結(jié)構(gòu)形式規(guī)定的。比如，在聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府信任流失向中央政府的傳導(dǎo)效應(yīng)通常不是很明顯。在單一制國(guó)家，特別是中央集權(quán)型體制下，只要中央生產(chǎn)與再生產(chǎn)政府信任的能力強(qiáng)，即使基層地方政府出現(xiàn)了信任缺失，這雖然會(huì)增加治理成本，并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不同程度影響，一般不大會(huì)危及權(quán)力秩序;但是，如果中央積累政府信任的能力遭到嚴(yán)重削弱，那所產(chǎn)生后果就會(huì)比較嚴(yán)重。西方國(guó)家政府信任的結(jié)構(gòu)分布通常是，人們更愿意對(duì)地方尤其是基層政府施予信任，而中央政府獲得的信任度往往較低。因?yàn)榕c中央相比，地方基層政府具有空間優(yōu)勢(shì)，容易轉(zhuǎn)化為溝通、參與、服務(wù)、監(jiān)督等優(yōu)勢(shì)，有助于提升政府的責(zé)任性、可控性、透明性，即可信性，自然會(huì)擁有良好信任記錄。這與西方國(guó)家地方或基層自治的傳統(tǒng)密切相關(guān)。

在縱向結(jié)構(gòu)上，中國(guó)有一個(gè)多達(dá)五個(gè)層級(jí)的政府體系，還有履行準(zhǔn)政府職能的村居委會(huì)。如果將其視為“鐵板一塊”，從整體上分析政府信任得出的結(jié)論可能有偏失，于是有必要從縱向上“解構(gòu)”政府。這樣的研究形成了共識(shí)，被概括為“差序政府信任”。無(wú)論是關(guān)于市民[16]、農(nóng)民[17]主要社會(huì)群體，還是進(jìn)京訪民[18]、大學(xué)生[19]、政府官員[20]等亞群體的研究，無(wú)不發(fā)現(xiàn)政府信任“存在一個(gè)由中央向地方逐級(jí)下降的譜系”[21]。還有根據(jù)亞洲民主調(diào)查數(shù)據(jù)[22]和對(duì)農(nóng)民政府信任選擇的長(zhǎng)時(shí)段跟蹤研究[23]，也都證實(shí)了差序信任的結(jié)論。雖然也有研究表明不同群體、區(qū)域之間存在有差異[24]，但差序政府信任總體上體現(xiàn)了韌性與穩(wěn)定性。這是典型的“中國(guó)式現(xiàn)象”，在比較政治意義上被認(rèn)為是“一個(gè)特例”[25]，但確實(shí)有助于解釋政府信任與不信任、高度信任與低度信任的共存“悖論”。

具體而言，中國(guó)獨(dú)特的政府信任選擇背后有著復(fù)雜的因果機(jī)理，并可基于不同理論范式進(jìn)行解釋。有較強(qiáng)解釋力的，首先是文化論，認(rèn)為政府信任程度“央強(qiáng)地弱”是傳統(tǒng)政治文化遺產(chǎn)之一，與信任的“原初狀態(tài)”、厚重情結(jié)一脈相承。有人研究政府信任，論證了“想象政府”（Imagined State）與“實(shí)際政府”（Real State）。[26]這里贏得高度信任的是想象中的中央政府，而政府信任流失嚴(yán)重的則是實(shí)際面對(duì)的地方基層政府。民間極為流行的話語(yǔ)、常見的行為選擇，如“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”“上面政策是好的，下面和尚把經(jīng)念歪了”，以及“越級(jí)上訪”“進(jìn)京告狀”等，背后都有政治“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)、“三年清知縣，十萬(wàn)雪花銀”“山高皇帝遠(yuǎn)”等樸素文化心理因素影響。這讓人們更多偏信“上面”，尤其是中央政府及官員，而對(duì)地方基層政府及官員選擇不信任，或低水平信任。需要指出的是，在中國(guó)農(nóng)耕社會(huì)的差序格局中，社會(huì)信任主要植根于家庭，信任半徑從家庭逐步拓展開來(lái)，當(dāng)信任進(jìn)入政治領(lǐng)域后，卻呈現(xiàn)為“倒差序”結(jié)構(gòu)，并延續(xù)至今。這表明社會(huì)（人際）信任與政府信任生成機(jī)制的差異性，是值得深入研究的課題。

其次是制度論，主要闡釋壓力型體制這一中國(guó)制度典型特征與差序信任的關(guān)系。該體制雖然能夠化解地方基層組織和官員推動(dòng)發(fā)展和治理的動(dòng)力不足、意識(shí)懈怠及科層體制“遲鈍”等難題，有助于維護(hù)政府公信力，但它對(duì)于建設(shè)可靠可信的地方基層政府來(lái)說(shuō)，在很多情況下是一種解構(gòu)性力量。這表現(xiàn)為[27]：在體制壓力下，政策自上而下傳遞，會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行，造成政策排斥、扭曲等“非公共化”問(wèn)題;下級(jí)組織或官員會(huì)出現(xiàn)價(jià)值偏差的政績(jī)驅(qū)動(dòng)力，創(chuàng)造“無(wú)效”公共產(chǎn)品;地方基層經(jīng)常選擇政治化機(jī)制，由“一把手”掛帥完成體制下壓任務(wù)，雖可集中人財(cái)物、提高效率，但也容易助長(zhǎng)個(gè)人意志，破壞政治和法治生態(tài);地方基層很容易產(chǎn)生“唯上”的心理認(rèn)知和行為選擇，甚至是“有組織的不負(fù)責(zé)任”，損害民眾利益;地方基層贏得上級(jí)信任的動(dòng)力強(qiáng)，但塑造民眾信任的動(dòng)力不足，這兩個(gè)方向也并非總能耦合起來(lái)。這樣，在體制壓力下，地方基層政府的透明性、責(zé)任性、可控性、服務(wù)性、確定性等，即可信性會(huì)大打折扣，甚至造成公信力嚴(yán)重流失。實(shí)際情況是，政府層級(jí)越低、體制性壓力越大，越無(wú)助于政府信任建設(shè)。有研究發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅是中央致力于改善農(nóng)民處境和提升其福利的標(biāo)志性涉農(nóng)政策，但這在強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)中央政府高信任的同時(shí)，卻維持甚至惡化了農(nóng)民對(duì)基層政府的低信任，促進(jìn)了差序政府信任的再生產(chǎn)[28]。其他不少政策也有類似情況，這無(wú)不與體制壓力的制度因素有關(guān)。

第三是傳播論，主要解釋政治傳播與差序信任的生產(chǎn)與再生產(chǎn)關(guān)系。傳播學(xué)理論認(rèn)為，傳媒是“第四權(quán)力”，雖然無(wú)法規(guī)定受眾“怎么想”，但能左右“想什么”。在中國(guó)的媒介體制下，中央控制國(guó)家意識(shí)形態(tài)機(jī)器，掌握了大多數(shù)傳播資源，擁有壓倒性話語(yǔ)權(quán)，可對(duì)傳播進(jìn)行集中控制、嚴(yán)格監(jiān)管、充分運(yùn)用，進(jìn)而塑造愛民、利民、惠民的良好形象，贏得民眾的廣泛信任與支持。地方政府雖然也擁有一些傳播資源，但傳播什么、怎么傳播很大程度上受制于中央，特別是在政治類議題的傳播上沒有太多話語(yǔ)權(quán)，處于弱勢(shì)地位。雖然在網(wǎng)絡(luò)新媒體環(huán)境下，這種情況有所改善，但如果發(fā)生一些公共事件，地方尤其是基層政府公信力遭受損失，在強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力下幾乎是無(wú)能為力。有研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是新媒體還是舊媒體，媒體與政府信任關(guān)系的強(qiáng)弱，基本反映出一種越靠近基層力度越弱的差序結(jié)構(gòu)，兩者的關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)一種央地兩分格局[29]。再如，在土地征收這個(gè)“老大難”問(wèn)題上，有研究發(fā)現(xiàn)動(dòng)拆遷造成了政府信任下降，但只表現(xiàn)為地方政府，對(duì)中央政府絲毫沒有影響。這是因?yàn)椋谶@類議題的報(bào)道傳播中，矛盾漩渦與沖突中心往往直指地方基層政府[30]。甚至，在網(wǎng)絡(luò)新媒體的賦權(quán)和激活機(jī)理作用下，在“群體極化”“燃燒效應(yīng)”“漣漪效應(yīng)”等傳播規(guī)律的催生與放大下，地方基層政府哪怕是一丁點(diǎn)不良言行，都可能被放大、“再框架化”，造成民眾信任疏離感。

三、橫向結(jié)構(gòu)中的政府信任聚合性

在現(xiàn)代社會(huì)，政府信任本質(zhì)上指向公共權(quán)力，并具有一個(gè)結(jié)構(gòu)序列[31]。這里的政府是“大政府”，包括執(zhí)政黨等公共權(quán)力組織;這里的結(jié)構(gòu)序列決定了政府信任在對(duì)象、橫向結(jié)構(gòu)上會(huì)體現(xiàn)出復(fù)雜性。比如，根據(jù)權(quán)力類型學(xué)中制度化權(quán)力與人格化權(quán)力，可區(qū)分出體制信任與人格信任，即制度信任與角色信任;根據(jù)散布支持和特定支持，可以區(qū)分出抽象信任和具體信任;還可區(qū)分過(guò)程信任與結(jié)果信任、態(tài)度信任與能力信任、程序信任與實(shí)質(zhì)信任等。這在不同國(guó)家、同一國(guó)家的不同時(shí)期會(huì)有不同呈現(xiàn)。

中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，政府信任的結(jié)構(gòu)嬗變具有典型的聚合性特質(zhì)。首先是以政黨為中心的信任聚合。現(xiàn)代政治都是政黨政治，而與西方國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)型政黨政治相比，中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨，這是歷史形成的，也是現(xiàn)實(shí)需要的。中國(guó)共產(chǎn)黨與社會(huì)聯(lián)系的緊密性、與政府關(guān)系的同構(gòu)性，是當(dāng)今世界其他任何執(zhí)政黨都無(wú)法比擬的，兩者之間建立了一種密切而深刻的關(guān)系：黨威則政威，黨衰則政衰。學(xué)術(shù)研究中提出了用來(lái)解釋中國(guó)政治的“政黨國(guó)家”等，都能說(shuō)明這一點(diǎn)。有研究者對(duì)法國(guó)、俄國(guó)和中國(guó)革命道路和模式比較發(fā)現(xiàn)：“中共政權(quán)不是法國(guó)那樣的以市場(chǎng)引導(dǎo)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)為背景的理性-法治行政國(guó)家，也就是說(shuō)，中國(guó)的政權(quán)與蘇聯(lián)的一樣，所有的政府組織都在黨的控制之中，都要為實(shí)現(xiàn)黨的高層領(lǐng)導(dǎo)所設(shè)定的全國(guó)性目標(biāo)而協(xié)調(diào)一致?！盵32]雖然共產(chǎn)黨與政府在組織結(jié)構(gòu)、過(guò)程與職能上有區(qū)分，尤其是在中央層面，但在大多社會(huì)成員的認(rèn)知取向上，執(zhí)政黨與國(guó)家、與政府就是“一回事”。這意味著，政黨信任與政府信任具有聚合性，當(dāng)然也形成了很強(qiáng)的“連帶性”，并強(qiáng)化了政府信任橫向結(jié)構(gòu)分布的非均衡性。

其次是人格信任聚合。在類型學(xué)上，政府信任可分為人格信任與制度信任兩種，前者是人們基于政府角色的人格特征而產(chǎn)生的對(duì)政府的托付和期待，后者則是基于制度規(guī)范的確定性而形成的對(duì)政府的相信和支持。政府信任的歷史變遷，通常是一個(gè)制度信任逐步取代或包容角色信任的過(guò)程，也是一個(gè)信任聚合點(diǎn)從人格角色漸進(jìn)性轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫润w制的過(guò)程。正如有研究指出的，這其中，“一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，如何把合法性從個(gè)人身上轉(zhuǎn)移到政權(quán)上來(lái)”[33]。不過(guò)，有國(guó)內(nèi)學(xué)者指出：“一般說(shuō)來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家中體制化結(jié)構(gòu)重于人格化結(jié)構(gòu)，而在中國(guó)由于社會(huì)條件與政治文化的不同，人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響通常更為重要，在對(duì)中國(guó)政府過(guò)程進(jìn)行考察時(shí)，需要特別注意人格化的權(quán)力因素。”[34]這種認(rèn)識(shí)是深刻的。于是，中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的政府信任存在雙重置換：一是將對(duì)所有公共部門的信任置換為政府信任;二是將對(duì)政府價(jià)值、制度、政策（體制）、組織的信任置換為角色信任，即對(duì)各級(jí)各類官員的信任。這就是說(shuō)，在很多情況下民眾偏向?qū)⒔巧欠裰档眯湃?，直接等同政府信?反過(guò)來(lái)，政府信任在很多情況下又是通過(guò)官民信任呈現(xiàn)出來(lái)的。比如，就農(nóng)民來(lái)說(shuō)，“對(duì)政府官員的信任在某種程度上代表著其對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任，一旦農(nóng)民對(duì)某政府官員喪失信任感，則意味著其對(duì)政府機(jī)構(gòu)也不再愿意相信了。”[35]從這個(gè)意義看，中國(guó)的政府信任狀況很大程度上聚合于黨政官員，進(jìn)而聚合于他們的形象、作風(fēng)、業(yè)績(jī)等，實(shí)質(zhì)也就是良好的政民、官民關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在現(xiàn)代國(guó)家人格信任仍然存在，尤其是選舉政治情境中可能直接影響選舉走向，但是政府信任的總面貌是通過(guò)制度信任展現(xiàn)出來(lái)、支撐起來(lái)的。至少在民主法治完備的情況下，人們通常不會(huì)因?yàn)榻巧啪椭苯涌絾?wèn)國(guó)家制度的可信性，更多是選擇通過(guò)制度化不信任去修正角色言行，修復(fù)受損的政府信任。

在兩種聚合性作用下，民眾的政府信任選擇為：對(duì)“抽象”的制度、道路、價(jià)值等往往有很高信任水平，而不信任更多指向“具體”政策、組織和角色。有人研究發(fā)現(xiàn)：“在抽象的國(guó)家和政府方面，青年學(xué)生表現(xiàn)出極高的政治信任，而在具體的制度運(yùn)行、官員行為和政策制定方面，青年學(xué)生的信任度卻并不太高?！盵36]可見，信任的聚合性讓政府信任水平高低共存的“悖論”更為清晰地展現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)然，從治理結(jié)構(gòu)與治理績(jī)效看，以往的信任更多聚合于治理績(jī)效，但也越來(lái)越兼顧兩個(gè)方面，治理的結(jié)構(gòu)合理性、程序化及結(jié)果的公正性，都開始對(duì)政府信任產(chǎn)生影響。特別是隨著“批判性公民”的逐步出現(xiàn)，“公眾對(duì)國(guó)家保障自由，促進(jìn)公正的評(píng)判對(duì)其政治信任心理的影響逐漸顯現(xiàn)?！盵37]這從一個(gè)角度解釋了政府信任聚合性有所弱化的趨向。

四、結(jié)論

基于調(diào)查統(tǒng)計(jì)中政府信任度高，與傳播研究預(yù)設(shè)、社會(huì)感知中政府信任水平低這樣的反差、“悖論”，本文以三重結(jié)構(gòu)關(guān)系分析了轉(zhuǎn)型社會(huì)中政府信任呈現(xiàn)出來(lái)的三方面特性，形成了政府信任“悖論”的一種解釋框架。需要說(shuō)明的是，該框架中，政府信任在三個(gè)層面上呈現(xiàn)出來(lái)的三種特性，并非彼此獨(dú)立的，而是密切聯(lián)系又可相互證成的。具體因果關(guān)系為：歷史偏好性蘊(yùn)含了差序信任的文化基因，只是在轉(zhuǎn)型發(fā)展與現(xiàn)代化發(fā)展推動(dòng)下，國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾關(guān)系發(fā)生了深刻變化，政府信任的差序性表現(xiàn)得更為直觀。歷史偏好性本就具有倫理主義色彩、政治想象特性，它的底色是中國(guó)古代社會(huì)強(qiáng)烈的德治傳統(tǒng)與主導(dǎo)社會(huì)的權(quán)威主義價(jià)值觀，而橫向聚合性正是這種信任品格在當(dāng)下的呈現(xiàn)和延續(xù)。橫向聚合性于執(zhí)政的共產(chǎn)黨這個(gè)最大政治力量、最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，尤其是黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這又與歷史形成的政府信任偏好性傳統(tǒng)，以及相應(yīng)的制度安排、政治傳播、政治接觸等有關(guān)，也直接體現(xiàn)了政府信任的差序性特質(zhì)。這如圖1所示：

當(dāng)然，這一結(jié)構(gòu)性框架對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)的政府信任“悖論”具有解釋力，并不是說(shuō)它能夠窮盡對(duì)所有政府信任現(xiàn)象的闡釋，還需要隨實(shí)踐發(fā)展進(jìn)一步跟蹤研究，并修正補(bǔ)充。

結(jié)合問(wèn)題導(dǎo)向與政策導(dǎo)向，如何推進(jìn)政府信任與公信力建設(shè)，可以在這一框架中找到相應(yīng)答案。2014年習(xí)近平在河南蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)議上的講話，曾提到“塔西佗陷阱”并指出：“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)。”“我們當(dāng)然沒有走到這一步，但存在的問(wèn)題也不謂不嚴(yán)重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會(huì)危及黨執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。”[38]這體現(xiàn)了強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，也提出了解決問(wèn)題的要求。從認(rèn)識(shí)論看，中國(guó)超大社會(huì)深度轉(zhuǎn)型期的政府信任狀況，令人難以捉摸，是極為正常的現(xiàn)象，任何或高、或低的簡(jiǎn)單判斷，都會(huì)失之偏頗而難于形成符合事實(shí)的結(jié)論[39]。從歷史結(jié)構(gòu)和信任偏好性看，不僅要在數(shù)量上判定政府信任水平的高低，還要在質(zhì)量上分析其性質(zhì)、邏輯及發(fā)展走向，要更好建設(shè)民主法治，加強(qiáng)公民教育，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，建設(shè)高質(zhì)量政府信任。特別是，信任不能代替監(jiān)督，提升政府信任水平與增強(qiáng)公權(quán)力監(jiān)督相輔相成。民主理論家科恩就認(rèn)為：“民主國(guó)家的公民對(duì)待他們的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該持批判態(tài)度。理想的情況是社會(huì)成員與選出的官員之間存在著互相信任與互相忠誠(chéng)的關(guān)系。但成功的民主卻要求公民在信任之中摻合一些批判精神，即對(duì)當(dāng)局存在一定程度的不信任。”[40]無(wú)疑，這里的不信任表達(dá)也應(yīng)當(dāng)是依法依規(guī)、有理有據(jù)、科學(xué)理性的。從縱向結(jié)構(gòu)與信任差序性看，要避免因“信任鴻溝”引發(fā)社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)，必須將治理資源下沉、重心下移，加強(qiáng)地方尤其是基層政府建設(shè)，提高治理回應(yīng)性、透明性、服務(wù)性、廉潔性、責(zé)任性等，目的是“在進(jìn)一步厚植公眾政府信任的同時(shí)，改善其結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)政府信任的層級(jí)均衡”[41]。從橫向結(jié)構(gòu)與聚合性看，要避免政府信任出現(xiàn)“一損俱損”的問(wèn)題，必須拓展社會(huì)參與渠道、豐富參與形式，健全參與制度化水平，增強(qiáng)決策科學(xué)性和民主性，組織責(zé)任性和透明性，不斷改進(jìn)角色形象，提高政府信任的平衡性。從目標(biāo)定位看，這規(guī)定了政府信任建設(shè)目標(biāo)的有限性，不可能重建高度信任[42]，而是要不斷健全制度體系，為不信任表達(dá)提供通道，增強(qiáng)受損政府信任和公信力的制度化修復(fù)能力，實(shí)現(xiàn)政府信任供給與需求的不斷平衡與再平衡，推動(dòng)同質(zhì)依附型人格信任走向異質(zhì)包容型制度信任。

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注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：本人收集整理。其中，愛德曼調(diào)查報(bào)告因?qū)ο笕巳耗挲g不同而結(jié)論有差異，2010年度是以35-64歲和25-64歲兩個(gè)年齡段調(diào)查的結(jié)論，而2015、2016年則是以25-64歲和18歲以上年齡段的調(diào)查。

②黃濤：《“老不信”挑戰(zhàn)政府公信力》，《中國(guó)青年報(bào)》2013年5月29日。

③楊暢：《發(fā)揮國(guó)家治理優(yōu)勢(shì) 助推新時(shí)代政府公信力提升》，《湖南日?qǐng)?bào)》2019年12月10日。

④張帆、林建華：《論“塔西佗陷阱”的跨越——政府公信力缺失類型與應(yīng)對(duì)策略分析》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

⑤普布利烏斯·科爾奈利烏斯·塔西佗：《塔西佗歷史》（第1卷），王以鑄、崔妙因譯，商務(wù)印書館，1985年版，第7頁(yè)。“塔西佗陷阱”被引申為“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)”，用來(lái)指政府公信力流失嚴(yán)重的狀況。

⑥《〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2019年版，第17頁(yè)。

⑦王子今：《權(quán)力的黑光》，陜西人民出版社，2006年版，第2頁(yè)。

⑧《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社，1995年版，第13頁(yè)。

⑨辜鴻銘：《中國(guó)人的精神》，黃興濤、宋小慶譯，海南出版社，2007年版，第54頁(yè)。

⑩勒龐：《烏合之眾——大眾心理研究》，馮克利譯，廣西師范大學(xué)出版社，2007年版，第99頁(yè)。

B11楊國(guó)樞：《中國(guó)人的心理與行為：本土化研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版，第108頁(yè)。

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B13劉建軍：《微型社會(huì)：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下單位的構(gòu)成》，《南京社會(huì)科學(xué)》2000年第1期。

B14李漢林、李路路：《資源與交換——中國(guó)單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期。

B15塞繆爾·P·亨廷頓《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第30頁(yè)。

B16胡榮、胡康、溫瑩瑩：《社會(huì)資本、政府績(jī)效與城市居民對(duì)政府的信任》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

B17謝治菊：《村民政治信任的結(jié)構(gòu)：理論闡釋與實(shí)證表達(dá)》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2011年第3期。

B18于建嶸：《抗?fàn)幮哉危褐袊?guó)政治社會(huì)學(xué)基本問(wèn)題》，人民出版社，2010年版，第219頁(yè)。

B19管玥：《政治信任的層級(jí)差異及其解釋：一項(xiàng)基于大學(xué)生群體的研究》，《公共行政評(píng)論》2012年第2期。

B20肖唐鏢：《中國(guó)政治改革的體制內(nèi)資源——對(duì)地方官員政治態(tài)度的調(diào)查與分析》，《當(dāng)代中國(guó)研究》2005年秋季號(hào)。

B21孟天廣：《轉(zhuǎn)型期的中國(guó)政治信任：實(shí)證測(cè)量與全貌概覽》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

B22呂書鵬：《不同政府信任類型對(duì)公民政治參與的影響——基于第三波ABS數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期。

B23肖唐鏢、王欣：《中國(guó)農(nóng)民政治信任的變遷——對(duì)五省份60個(gè)村的跟蹤研究（1999-2008）》，《管理世界》2010年第9期。

B24張小勁、陳波、蘇毓淞：《差序政治信任的城鄉(xiāng)比較——基于2015 年中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第6期。

B25Wu，Cary;Wilkes，Rima.Local-national political trust patterns：Why China is an exception.International Political Science Review.Sep2018，Vol.39 Issue4，p436-454.

B26Wang，Z.Political Trust in China：Forms and Causes.In White，L.Ed.Legitimacy：Ambiguities of Political Success or Failure in East and Southeast Asia.World Scientific Press，2005.P.114.

B27上官酒瑞：《級(jí)差政治信任的形成機(jī)理、風(fēng)險(xiǎn)及改革思路——基于壓力性體制的一種分析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。

B28劉偉：《政策變革與差序政府信任再生產(chǎn)——取消農(nóng)業(yè)稅的政治效應(yīng)分析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。

B29盧春龍、嚴(yán)挺：《中國(guó)農(nóng)民政治信任的來(lái)源：文化、制度與傳播》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版，第113-114頁(yè)。

B30Cui，Ernan;Tao，Ran;Warner，Travis J.;Yang，Dali L..How Do Land Takings Affect Political Trust in Rural China？，Political Studies.Apr2015 Supplement，Vol.63，P.91-109.

B31上官酒瑞、程竹汝：《政治信任的結(jié)構(gòu)序列及啟示》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。

B32斯考切波：《國(guó)家與社會(huì)革命：對(duì)法國(guó)、俄國(guó)和中國(guó)的比較分析》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007年版，第316頁(yè)。

B33邱國(guó)良：《信任的網(wǎng)絡(luò)與邏輯——轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)農(nóng)民的政治信任》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年版，第157頁(yè)。

B34王向民：《“U”型分布：當(dāng)前中國(guó)政治信任的結(jié)構(gòu)性分布》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

B35李艷霞：《何種治理能夠提升政治信任？——以當(dāng)代中國(guó)公眾為樣本的實(shí)證分析》，《中國(guó)行政管理》2015年第7期。

B36《習(xí)近平在蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，2015年9月8日。

B37上官酒瑞：《中國(guó)政治信任的現(xiàn)狀及其風(fēng)險(xiǎn)》，《理論與改革》2011年第5期。

B38王浦劬、鄭姍姍：《政府回應(yīng)、公共服務(wù)與差序政府信任的相關(guān)性分析——基于江蘇某縣的實(shí)證研究》，《中國(guó)行政管理》2019年第5期。

B39上官酒瑞：《論變動(dòng)社會(huì)中政治信任建設(shè)目標(biāo)的有限性——以社會(huì)生態(tài)為視野的分析》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第11期。

Abstract：Since the reform and opening up，In china society，great transformation and development has made the structure of trust in government change profoundly.There are some common understandings and differences，especially the paradox of the coexistence of high and low levels of trust in government.This article includes：the government trust preference in the historical structure;the government trust difference order in the vertical structure;the government trust aggregation in the horizontal structure.Three aspects constitute a structural interpretation framework，which can put forward the path and target orientation of building trust in government.

Keywords：Trust in Government;Preference;Hierarchical;Aggregation

（責(zé)任編輯 周 巍）