府際合作機(jī)制創(chuàng)新及其在京津冀協(xié)同發(fā)展中的應(yīng)用

[摘 要]京津冀協(xié)同發(fā)展的過程也是一個構(gòu)建并完善相應(yīng)的府際合作網(wǎng)絡(luò)的過程。在這一過程中，相關(guān)主體應(yīng)認(rèn)真借鑒和應(yīng)用改革開放以來形成的本土化的、創(chuàng)新型的府際合作機(jī)制。具體包括把握府際合作內(nèi)涵，樹立府際合作觀念；構(gòu)建一體化政策機(jī)制和市場機(jī)制；探索多中心治理機(jī)制和組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制；加強(qiáng)并發(fā)揮府際合作協(xié)議、區(qū)域合作論壇、府際聯(lián)席會議等機(jī)制的作用。

[關(guān)鍵詞]京津冀協(xié)同發(fā)展；府際合作機(jī)制；多中心治理；府際聯(lián)席會議；組織間網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號：D523.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2015）04-0100-07

新一屆中央政府組建以來，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，協(xié)同發(fā)展的步伐明顯加快。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展“是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來”[1]，并就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點要求。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計已經(jīng)取得階段性成果，下一步要把工作重點從總體謀劃轉(zhuǎn)向推進(jìn)實施。在此背景下，總結(jié)、借鑒并應(yīng)用改革開放以來創(chuàng)新型的、本土化的府際合作機(jī)制，對于推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的長效機(jī)制，具有重要的價值。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展中的府際合作網(wǎng)絡(luò)

府際合作是府際關(guān)系中相互協(xié)調(diào)、配合的一面。概括而言，是指為實現(xiàn)公共利益，政府部門和非政府部門等公共治理主體之間彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程，是中央與地方、地方與地方及公私部門共同構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)[2]。根據(jù)現(xiàn)代府際關(guān)系理論①，理解府際合作的內(nèi)涵應(yīng)把握五點。一是主體多元。府際合作的主體不僅包括相關(guān)的政府及其部門，還包括企業(yè)（國有企業(yè)、私人企業(yè)、混合所有制企業(yè)）、第三部門、公眾等主體，是這些主體之間雙向、多向互動的過程。二是基于需求。府際合作的基礎(chǔ)是上述主體之間的相互需求。為了協(xié)調(diào)矛盾、理順關(guān)系、推進(jìn)發(fā)展、實現(xiàn)共贏，不同層級政府之間，不同地域政府之間，同一級政府的不同部門之間，政府與第三部門、企業(yè)、公民等主體之間經(jīng)常需要互相協(xié)助。三是消除壁壘。府際合作要求打破“一畝三分地”的傳統(tǒng)觀念，從橫向上消除行政壁壘的約束，在明確不同主體共同需求的基礎(chǔ)上開展合作。四是平等合作。府際合作不僅要求消除橫向上的行政壁壘，還要求參與合作的主體在縱向上摒棄官僚制下各自的等級和“命令—服從”關(guān)系，以相互需求為基礎(chǔ)，以各自的職責(zé)和功能為聯(lián)結(jié)點，構(gòu)建“伙伴關(guān)系”，開展平等合作。五是形式多樣。由主體多元、需求多樣所決定，府際合作的形式也是多種多樣的。這在本文總結(jié)的中國改革開放以來府際合作機(jī)制創(chuàng)新中即有突出的表現(xiàn)。

根據(jù)中央的要求以及京津冀三地簽署的合作協(xié)議，京津冀協(xié)同發(fā)展具有多個方面的內(nèi)容（見表1）。圍繞這些內(nèi)容，構(gòu)成一個府際合作的網(wǎng)絡(luò)。

理解京津冀協(xié)同發(fā)展中的府際合作網(wǎng)絡(luò)需要把握四點。

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展中的府際合作包括三個層次

第一個層次是企業(yè)、公眾、第三部門等主體之間的互動。第二個層次是中央政府、北京市政府、天津市政府、河北省政府等政府主體與企業(yè)、公眾、第三部門之間的互動與合作。第三個層次是政府主體之間的合作，即中央政府、北京市政府、天津市政府、河北省政府之間的合作。需要說明的是，這里的中央政府及三地政府都包括一系列相關(guān)政府部門和下級政府。如中央政府既包括中央高層，又包括有關(guān)部委。三地政府既包括兩個直轄市政府和河北省政府，又包括三地政府的有關(guān)部門，還包括三地轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)地市政府、區(qū)縣政府。

（二）第一層次各主體間的“問題”是京津冀府際合作的“啟動器”

京津冀區(qū)域內(nèi)的各類企業(yè)、各個第三部門，以及公眾之間存在著廣泛的互動。這些互動一方面推進(jìn)京津冀的區(qū)域發(fā)展，另一方面又必然會產(chǎn)生一系列“問題”。解決這些“問題”，既需要企業(yè)、第三部門、公眾之間的合作，又需要有關(guān)政府部門之間、政府部門與企業(yè)、第三部門、公眾之間的合作。一旦企業(yè)、第三部門、公眾之間的“問題”納入需要多個政府主體共同解決的政策議程，府際合作之門就打開了，府際合作的程序就啟動了。例如，京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容，就是為了解決區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵“問題”，以為區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)和第三部門的發(fā)展以及公眾的生產(chǎn)生活創(chuàng)造更好的條件和環(huán)境。

（三）第二層次各主體間的合作為京津冀府際合作奠定基礎(chǔ)

在中國，政府主體與企業(yè)、第三部門、公眾之間存在著密切的聯(lián)系和廣泛的互動與合作。企業(yè)中的國企（包括國家控股的混合所有制企業(yè)）和事業(yè)單位的“所有權(quán)人”即是政府，與政府有著“天然的”聯(lián)系。各類私人企業(yè)（包括私營企業(yè)、外資企業(yè)以及這些企業(yè)控股的混合所有制企業(yè)）和改革開放以來發(fā)展起來的非公有第三部門很大程度上是政府相關(guān)政策的產(chǎn)物，與政府的關(guān)系非常密切。公眾是政府公共服務(wù)的對象和社會主體，與政府（尤其是基層政府）有著經(jīng)常的互動。在府際合作中，企業(yè)、第三部門、公眾等主體一方面提出府際合作的具體要求，另一方面又作為特定主體參與府際合作，從而為府際合作奠定了深厚的基礎(chǔ)。

（四）第三層次各政府主體間的合作是京津冀府際合作的直接表現(xiàn)

府際合作雖然需要企業(yè)、第三部門、公眾等的“倒逼”和推動，但一旦協(xié)同發(fā)展成為中央以及京津冀各政府主體的“自覺行為”，這些政府主體就成為府際合作的直接“推手”。這在習(xí)近平召開京津冀協(xié)同發(fā)展專題座談會后中央有關(guān)部門以及京津冀三地政府的諸多舉措中已經(jīng)明顯表現(xiàn)出來?？梢詳喽?，在將來的一段時期，這些措施必將有力地推進(jìn)京津冀的協(xié)同發(fā)展。府際合作的最突出表現(xiàn)就是政府及其部門之間的合作。這在上述的三個協(xié)議中有明顯表現(xiàn)。例如，三個協(xié)議提出，三地要建立長效的合作協(xié)調(diào)工作機(jī)制，其內(nèi)容包括：建立省市級領(lǐng)導(dǎo)牽頭的合作領(lǐng)導(dǎo)小組和合作協(xié)調(diào)小組，定期召開會議，研究合作中的重大問題并推動合作。合作協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室，具體推動各項合作任務(wù)的實施endprint

京津、津冀協(xié)議建立的是合作領(lǐng)導(dǎo)小組和合作協(xié)調(diào)小組，合作領(lǐng)導(dǎo)小組由?。ㄊ校╅L任組長，合作協(xié)調(diào)小組由分管副?。ㄊ校╅L任組長；京冀協(xié)議建立的是京冀區(qū)域合作工作協(xié)調(diào)小組，由常務(wù)副市長（副省長）任組長。。

二、改革開放以來本土化的府際合作機(jī)制創(chuàng)新

府際合作是府際關(guān)系的一種常態(tài)，可以說，一國內(nèi)部只要存在不同層級、不同區(qū)域的政府，就存在一定形式、一定程度的府際合作。只不過受到政府體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)等的影響和制約，不同時期的府際合作具有不同的特征。改革開放之前，基于當(dāng)時的條塊關(guān)系和計劃經(jīng)濟(jì)體制，府際合作的主軸是縱向政府間的合作。其主要特點是，中央政府和上級政府在府際合作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，地方政府和下級政府要么與中央政府和上級政府進(jìn)行縱向合作，要么在中央政府和上級政府的“領(lǐng)導(dǎo)”或“安排”下進(jìn)行橫向合作。其機(jī)制主要有對口支援、服務(wù)發(fā)展、政策協(xié)調(diào)等

對口支援是指在中央政府和上級政府的安排下，實力較強(qiáng)的一方對實力較弱的一方實施援助的一種府際合作機(jī)制，主要類型有災(zāi)難援助、經(jīng)濟(jì)援助、醫(yī)療援助、教育援助。服務(wù)發(fā)展是指為了“整體利益”，在中央政府和上級政府的統(tǒng)籌下，一方以犧牲“局部利益”的方式支持、服務(wù)另一方的發(fā)展。政策協(xié)調(diào)是指為了解決相關(guān)政府及其部門之間的矛盾和問題，在“共同上級”的干預(yù)下，通過協(xié)調(diào)的方式而進(jìn)行的府際合作。。

在中央高度集權(quán)、計劃經(jīng)濟(jì)體制和“條條”主導(dǎo)的情況下，這樣的府際合作能夠調(diào)動起各方面資源，從而較為迅速有力地平衡區(qū)域關(guān)系、推動發(fā)展、克服危機(jī)。但是，這樣的府際合作也有不足，主要是地方政府和下級政府府際合作的內(nèi)在動力不夠、執(zhí)行力較弱、成本過高，以及企業(yè)、第三部門、公眾等社會力量參與不足等參見陶希東：《轉(zhuǎn)型期跨省都市圈政府間關(guān)系重建策略研究——組織體制與政策保障》，《城市規(guī)劃》 2007年第9期； 陳瑞蓮、劉亞平：《泛珠三角區(qū)域政府的合作與創(chuàng)新》，《學(xué)術(shù)研究》2007年第1期； 楊龍：《中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展的行政協(xié)調(diào)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2007年第2期；馮邦彥、周孟亮：《區(qū)域合作與資源優(yōu)化配置——“泛珠三角”戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《暨南學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2005年第4期。。

改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、政府改革、社會管理體制改革的不斷推進(jìn)，在保持原來縱向合作的基礎(chǔ)上，政府間橫向合作獲得了顯著發(fā)展，企業(yè)、第三部門、公眾等社會力量成為府際合作的主體，在府際合作中日益活躍。伴隨著府際合作基本狀態(tài)的變化和發(fā)展，府際合作機(jī)制也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，中國逐漸出現(xiàn)了一些本土化的、創(chuàng)新型的府際合作機(jī)制。按照其參與主體由小到大的范圍，這些創(chuàng)新型的府際合作機(jī)制主要有七種形式。

一是府際聯(lián)席會議。該機(jī)制是在一級政府內(nèi)部某項事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)設(shè)立聯(lián)席會議，由主管機(jī)構(gòu)定期或不定期地召集相關(guān)部門開會，共同商討相關(guān)事務(wù)并制定策略的一種府際合作方式。例如，21世紀(jì)以來，為了應(yīng)對非正常上訪和群體性突發(fā)事件，各級政府普遍在信訪部門設(shè)立了處理相關(guān)事務(wù)的“聯(lián)席會議”。該會議由信訪部門牽頭，其他政府部門都是參加單位，只是根據(jù)非正常上訪和突發(fā)群體性事件的性質(zhì)和涉及的范圍選擇性參與。

二是區(qū)域合作論壇。該機(jī)制是由一定區(qū)域內(nèi)的政府組織共同舉辦的、就區(qū)域內(nèi)共同關(guān)心的問題進(jìn)行討論，并制定一致的行動方案的一種府際合作方式。例如，2003年以來，“9+2”泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇已經(jīng)取得了一定的成果。該論壇由廣東省倡導(dǎo)并得到福建、江西等八省（區(qū)）政府和香港、澳門特別行政區(qū)政府的積極響應(yīng)和大力推動參與論壇的政府部門包括：廣東、福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南等9?。▍^(qū)）政府，香港、澳門特別行政區(qū)政府。國家發(fā)改委、商務(wù)部、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國務(wù)院發(fā)展研究中心擔(dān)任論壇指導(dǎo)單位。http：//www.southcn.com/panprd/zl/forum/200405230328.htm，旨在交流各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，總結(jié)區(qū)域合作經(jīng)驗，研討今后的發(fā)展思路，探索?。▍^(qū)）際可能加強(qiáng)合作的領(lǐng)域和方式方法，增強(qiáng)區(qū)域整體競爭能力。

三是府際合作協(xié)議。又稱府際契約，是指相關(guān)政府作為區(qū)域合作的主要參與方，通過簽訂政府間協(xié)議如“規(guī)劃綱要”、“合作框架協(xié)議”、“合作宣言”、“合作意見”、“合作備忘錄”等來推動共同發(fā)展的一種府際合作機(jī)制和方式[3]。2001年，上海市與江西省簽訂了改革開放以來我國首份省級府際合作協(xié)議——《上海市江西省加強(qiáng)全面合作協(xié)議》。2003年，前述“9+2”政府簽署《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》。此后，珠三角、長三角、環(huán)渤海以及其他區(qū)域政府陸續(xù)簽訂了很多府際合作協(xié)議。相對于區(qū)域合作論壇而言，府際合作協(xié)議更為正式，一旦簽訂，相關(guān)政府部門就需要采取措施，解決問題，落實協(xié)議。

四是一體化政策。該機(jī)制最初來源于歐洲一體化，是一種不同政府之間的政策協(xié)同機(jī)制。二戰(zhàn)之后，為了抗衡來自蘇聯(lián)的威脅以及防止德國東山再起，西歐國家在美國的敦促下開始了一體化進(jìn)程。1951年，在法國的倡議下，一些西歐國家（法國、聯(lián)邦德國、意大利、比利時、荷蘭、盧森堡）在巴黎簽署了《建立歐洲煤鋼共同體條約》（《巴黎條約》），這成為真正的歐洲一體化的開始。此后，歐洲一體化又經(jīng)歷了建立自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、統(tǒng)一大市場、經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟和政治聯(lián)盟等五個階段。從歐洲的實踐來看，一體化政策機(jī)制主要表現(xiàn)為不同的政府主體以協(xié)調(diào)一致的方式制定并執(zhí)行政策，以維護(hù)和實現(xiàn)共同利益，避免共同風(fēng)險的一種措施。在中國，改革開放以來，一些地方政府為了推進(jìn)共同發(fā)展，應(yīng)對共同挑戰(zhàn)，也在自覺或不自覺地實行一定的一體化政策。例如，江西省發(fā)改委、財政廳、交通運輸廳于2013年3月底聯(lián)合下發(fā)通知，4月1日起，貨車計重收費基本費率上升為0.09元/噸公里。對于這次漲價，江西省發(fā)改委收費管理處表示，這是為了跟周邊省份價格銜接[4]。

五是市場機(jī)制。又稱利益共享機(jī)制，是指相關(guān)政府主體基于共同的利益訴求，運用平等合作與交易的方法來解決共同面臨的問題，以達(dá)到共贏目的的一種府際合作機(jī)制。改革開放以來，地方政府的利益主體性日益明顯，但由于行政區(qū)劃的阻隔和傳統(tǒng)體制的封閉性，地方政府之間一度爆發(fā)了嚴(yán)重的惡性競爭。20世紀(jì)90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全，越來越多的地方政府認(rèn)識到合作與利益共享的重要性，以市場交易規(guī)則的制定和遵守為代表的地方政府間的利益共享機(jī)制獲得了發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，該機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展到地方政府間的區(qū)域發(fā)展、流域治理、環(huán)境治理等領(lǐng)域。例如，近年來一些地方政府已經(jīng)在共同出資進(jìn)行流域治理、排污指標(biāo)交易等方面展開探索。endprint

六是組織間網(wǎng)絡(luò)。該機(jī)制是指一些相關(guān)的公私組織之間由于長期的聯(lián)系和互動而形成的一種比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這樣的合作結(jié)構(gòu)可以通過集體決策、聯(lián)合行動來提供服務(wù)，以便更快捷地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場環(huán)境，提高自身的競爭力[5]（P22-24）。可以說，傳統(tǒng)科層制下的府際合作并不缺乏組織間的溝通協(xié)調(diào)，但這樣的溝通協(xié)調(diào)的主線是單一性質(zhì)的政府主體間的縱向命令與服從關(guān)系，并不是這里的組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。在府際合作的意義上，組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制主要是不同性質(zhì)的主體間基于平等地位、長期互動而形成的一種穩(wěn)定的合作關(guān)系。例如，進(jìn)入21世紀(jì)，在公共服務(wù)供給方面，中國已經(jīng)出現(xiàn)了社區(qū)公共服務(wù)平臺、政務(wù)超市、公共服務(wù)民營化、教育券制度、新型居家養(yǎng)老服務(wù)等一批公私組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制[6]。

七是多中心治理。該機(jī)制將府際關(guān)系的各個主體視為不同的“中心”，強(qiáng)調(diào)各個“中心”之間基于共同的訴求和各自的考量而展開的合作。多中心合作機(jī)制將政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、第三部門、公眾等都視為府際合作主體，認(rèn)為府際合作是這些主體之間開展的平等的、多向的合作。一個例證是杭州市近年來開展的“綜合考評機(jī)制”。2005年以來，杭州市在對政府部門的考評中，逐步形成了目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評、社會評價等多個維度相結(jié)合的綜合考評機(jī)制，在社會評價中，市民代表，黨代表，人大代表，企業(yè)代表等九個層面都是投票主體，共同評價政府的表現(xiàn)，一定程度上體現(xiàn)了多中心治理的精神。

除上述府際合作機(jī)制之外，學(xué)者們基于先進(jìn)國家的經(jīng)驗和相關(guān)理論，還提出了一些府際合作的新機(jī)制，如伙伴關(guān)系機(jī)制、復(fù)合行政機(jī)制等伙伴關(guān)系機(jī)制是指打破既有的條塊隔閡和層級束縛，鼓勵政府及其機(jī)構(gòu)之間的平等互動，以發(fā)揮不同層級政府及其部門合力的一種機(jī)制。參見蔡英輝：《伙伴型府際關(guān)系——內(nèi)涵解析與實現(xiàn)路徑》，《唯實》2012年第Z1期。復(fù)合行政機(jī)制，即在跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。參見王健、鮑靜、劉小康、王佃利：《“復(fù)合行政”的提出——解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路》，《中國行政管理》2004年第3期。由于這些機(jī)制在國內(nèi)并沒有典型應(yīng)用，所以在正文中就不贅述了。?？梢哉f，這些機(jī)制一定程度上代表了中國府際合作及其機(jī)制建設(shè)的新方向。

三、創(chuàng)新型府際合作機(jī)制在京津冀協(xié)同發(fā)展中的應(yīng)用

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，府際合作是不可或缺的一個方面。首先，府際合作是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要前提。落實中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的部署和前述三地政府簽署的合作協(xié)議，中央政府以及三地政府的密切配合是前提。其次，府際合作是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。習(xí)近平提出的對京津冀協(xié)同發(fā)展的指示和三地政府簽署的合作協(xié)議處處體現(xiàn)著府際合作精神，落實協(xié)議的每一項內(nèi)容都需要府際合作。最后，府際合作是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障。京津冀協(xié)同發(fā)展，需要務(wù)實的、創(chuàng)新型的府際合作來保障?；诖?，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)認(rèn)真吸收、借鑒、應(yīng)用本土化的、創(chuàng)新型的府際合作機(jī)制。

（一）把握府際合作內(nèi)涵，樹立府際合作觀念

這是開展京津冀府際合作，應(yīng)用創(chuàng)新型府際合作機(jī)制的前提。府際合作具有多重內(nèi)涵，開展京津冀府際合作，應(yīng)深刻把握府際合作的內(nèi)涵，真正樹立府際合作的觀念，有針對性地解決現(xiàn)實問題。

首先，應(yīng)將企業(yè)、第三部門、公眾等主體納入府際合作，引導(dǎo)、規(guī)范這些主體的行為。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略在很大程度上激發(fā)了企業(yè)、第三部門、公眾的積極性，但由于觀念、規(guī)劃、政策措施等不到位，一些領(lǐng)域出現(xiàn)了一定的盲目行為，如2004年以來保定以及北京周邊一些河北市縣的房地產(chǎn)市場一度“虛火”等。為了解決這些問題，中央以及三地政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，主動將各類私人企業(yè)、非公有第三部門、公眾等主體納入京津冀協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃，引導(dǎo)、規(guī)范這些主體的行為，以利于京津冀協(xié)同發(fā)展的順利進(jìn)行。

其次，應(yīng)進(jìn)一步打破傳統(tǒng)的“一畝三分地”、“支援”、“服務(wù)”等觀念，消除行政壁壘，開展平等合作?！耙划€三分地”觀念是利己主義在區(qū)域發(fā)展中的表現(xiàn)。其特征是把追求自己區(qū)域的利益、推進(jìn)自己區(qū)域的發(fā)展看作是“高于一切”的，在此過程中不顧別的區(qū)域的利益和發(fā)展，甚至不擇手段地追求自己區(qū)域的利益和發(fā)展。由于特殊的地緣關(guān)系，當(dāng)前京津冀發(fā)展中的問題已經(jīng)證明，“一畝三分地”式的發(fā)展方式不能適應(yīng)京津冀發(fā)展的需要，解決京津冀發(fā)展中的問題，必須打破這種觀念，采取措施消除行政壁壘，實現(xiàn)合作共贏。除此之外，還應(yīng)拋棄傳統(tǒng)的直轄市地位高于省、京津?qū)颖边M(jìn)行“支援”、河北“服務(wù)”京津發(fā)展等觀念，真正樹立起京津冀“平等合作”的觀念。所謂“平等合作”，就是京津冀的合作應(yīng)以三地地位平等為前提，以區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)為原則，以具體的合作項目為抓手來開展合作，實現(xiàn)共贏。

最后，應(yīng)進(jìn)一步明確京津冀協(xié)同發(fā)展的切入點，以多種形式的府際合作推進(jìn)發(fā)展。中央的要求以及相關(guān)的合作協(xié)議指出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重點領(lǐng)域和主要內(nèi)容，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步明確京津冀三方協(xié)同發(fā)展的優(yōu)先“切入點”，制定具體規(guī)劃，開展務(wù)實合作。在這一過程中，應(yīng)積極運用多種形式的、創(chuàng)新型的府際合作機(jī)制推進(jìn)發(fā)展。

（二）構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展中的一體化政策機(jī)制和市場機(jī)制

這是京津冀協(xié)同發(fā)展中應(yīng)用創(chuàng)新型府際合作機(jī)制，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的重要內(nèi)容。

首先，一體化政策機(jī)制在京津冀協(xié)同發(fā)展中有著廣闊的應(yīng)用領(lǐng)域。編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作、調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)、構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、推進(jìn)市場一體化進(jìn)程等，都需要制定和實施一體化政策。具體而言，即打破原來京津冀分別制定適用于本區(qū)域的相關(guān)政策的做法，而是由中央有關(guān)部門與京津冀共同研究制定實施三地的統(tǒng)一政策，以推進(jìn)京津冀的協(xié)同發(fā)展。一是由中央有關(guān)部門牽頭，京津冀有關(guān)部門參加來制定一體化政策；二是由三地有關(guān)部門為主，中央有關(guān)部門為輔制定一體化政策。例如，在打造教育和科技研發(fā)高地、加強(qiáng)人才共享互通合作、推進(jìn)文化旅游會展融合發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)副產(chǎn)品對接、深化服務(wù)業(yè)合作等領(lǐng)域，以三地有關(guān)部門為主共同制定一體化政策大有可為。endprint

其次，在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作、提高水資源保障能力、共同創(chuàng)建區(qū)域優(yōu)美環(huán)境等方面應(yīng)努力實施市場機(jī)制。一是京津應(yīng)加大對河北省的跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償力度，給予河北省的京津飲用水源地更多的財力補(bǔ)償和支持，以彌補(bǔ)相關(guān)地區(qū)的損失，更好地保障京津的飲用水安全。二是在未來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，應(yīng)配套完善排污指標(biāo)交易等工作，以利于京津冀區(qū)域環(huán)境的總體改善。三是京津應(yīng)支持河北省做好污染產(chǎn)業(yè)的關(guān)停和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級工作，以防止關(guān)停后的高污染企業(yè)死灰復(fù)燃，鞏固區(qū)域環(huán)境治理成果。四是三地共同做好霧霾源治理和霧霾防治工作，對于為此關(guān)停的相關(guān)企業(yè)及時予以補(bǔ)償并做好相關(guān)人員的安置和再就業(yè)工作。五是在進(jìn)行上述工作過程中，應(yīng)探索制定有關(guān)府際合作市場機(jī)制規(guī)則，以為其他地區(qū)開展相關(guān)工作提供借鑒。

（三）探索京津冀協(xié)同發(fā)展中的多中心治理機(jī)制和組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展離不開企業(yè)、第三部門、公眾等的參與，為了更好地發(fā)揮這些主體的作用，應(yīng)借鑒其他地方府際合作中多中心治理、組織間網(wǎng)絡(luò)等機(jī)制的有益經(jīng)驗。

首先，應(yīng)以政策創(chuàng)新引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)、第三部門、公眾等積極參與京津冀協(xié)同發(fā)展?？梢哉f，京津冀協(xié)同發(fā)展為企業(yè)、第三部門、公眾等的參與提供了廣闊的舞臺。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作、深化陸?？蘸竭\物流合作、推進(jìn)文化旅游會展融合發(fā)展、加快金融一體化進(jìn)程、加強(qiáng)農(nóng)副產(chǎn)品對接、打造教育和科技研發(fā)高地、深化服務(wù)業(yè)合作等，都需要相關(guān)國有企業(yè)、私人企業(yè)、廣大事業(yè)單位和非公有第三部門的積極參與，

又都離不開社會公眾的理解、配合與支持。當(dāng)前的關(guān)鍵是，一方面，企業(yè)和第三部門等應(yīng)把握住京津冀協(xié)同發(fā)展的契機(jī)，在參與京津冀協(xié)同發(fā)展中獲得自身發(fā)展；另一方面，政府部門應(yīng)通過政策創(chuàng)新，為企業(yè)、第三部門、公眾等主體參與京津冀協(xié)同發(fā)展提供相關(guān)的平臺和途徑。例如，政府應(yīng)及時出臺京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)政策，吸引各類企業(yè)尤其是私人企業(yè)參與京津冀協(xié)同發(fā)展；對于因產(chǎn)業(yè)調(diào)整、轉(zhuǎn)移而搬遷的企業(yè)，應(yīng)通過三地的協(xié)調(diào)，做好后續(xù)工作。對于相關(guān)的事業(yè)單位，政府應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位改革，采取多種措施鼓勵事業(yè)單位參與京津冀協(xié)同發(fā)展，尤其是京津的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、科研等事業(yè)單位，應(yīng)鼓勵其向河北省的一些地方擴(kuò)散。在這方面，近來北京市衛(wèi)計委鼓勵、推動有條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)向京外周邊地區(qū)發(fā)展的做法值得提倡[7]。對于非公有第三部門，也應(yīng)鼓勵其在提高公眾文明意識、參與公共服務(wù)供給等方面參與京津冀協(xié)同發(fā)展。

其次，在多中心治理的基礎(chǔ)上構(gòu)建多主體參與的、規(guī)范化的組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。從京津冀協(xié)同發(fā)展的愿景來看，僅僅是多中心治理還是不夠的，還應(yīng)構(gòu)建多主體參與的、規(guī)范化的組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。在這方面，參與京津冀協(xié)同發(fā)展的多個主體是主角。政府應(yīng)作為主體之一參與并尊重各主體間自發(fā)或自覺的互動，為各主體的“正向”互動提供幫助、支持和服務(wù)，并規(guī)范一些主體的行為，進(jìn)而促進(jìn)各主體間形成較為穩(wěn)定的“合作結(jié)構(gòu)形態(tài)”。

（四）加強(qiáng)并發(fā)揮府際合作協(xié)議、區(qū)域合作論壇、府際聯(lián)席會議等機(jī)制的作用

在京津冀協(xié)同發(fā)展中已經(jīng)在自覺運用這些機(jī)制，如已經(jīng)建立的“環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制”、三地間簽署的合作協(xié)議、中央層面建立的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”、京津冀省級政府層面成立的“合作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“合作協(xié)調(diào)小組”等。當(dāng)前的關(guān)鍵是，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)這些合作機(jī)制，充分運用并發(fā)揮這些機(jī)制的積極作用。首先，應(yīng)以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機(jī)，以具體的合作項目為抓手，充分運用這些機(jī)制，發(fā)揮這些機(jī)制的積極作用。其次，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)一步深入，在前期協(xié)商的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門可以簽訂更多的府際合作協(xié)議，舉辦包括相關(guān)學(xué)者在內(nèi)的區(qū)域合作論壇，并就協(xié)同發(fā)展中的問題經(jīng)常性地召開府際聯(lián)席會議以共同尋求解決之道。最后，在長期應(yīng)用這些機(jī)制的基礎(chǔ)上，也應(yīng)采取措施使這些機(jī)制規(guī)范化、長效化，以更好地為京津冀協(xié)同發(fā)展提供保障。

需要指出的是，京津冀協(xié)同發(fā)展中創(chuàng)新型府際合作機(jī)制的應(yīng)用不是一蹴而就的事，需要一個適應(yīng)和“再創(chuàng)新”的過程。這一過程特別需要發(fā)揮中央政府、京津冀三地政府、各類企業(yè)、第三部門、公眾等府際合作主體的積極性和智慧。

參考文獻(xiàn)：

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[4]江西高速漲價稱“銜接周邊省”，這個漲價理由好霸道[N].北京青年報，2013-04-08.

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[7]于德清.京津冀一體化：讓北京大醫(yī)院“先行”[N].新京報，2014-04-04.

責(zé)任編輯：陳文杰endprint