集體林地“三權分置”的困境與出路
——以湖南郴州林區(qū)為例

王 超

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000）

郴州林區(qū)是湖南省四大主干林區(qū)之一，也是我國南方林區(qū)的重要組成部分之一，林地面積約2078萬畝，國土占比72%，活立木蓄積6727萬立方米,森林覆蓋率為68%。郴州林區(qū)的林地規(guī)模、活立木蓄積量、森林覆蓋率、林業(yè)產(chǎn)值等核心數(shù)據(jù)均略高于湖南省及我國南方林區(qū)的平均數(shù)值，以郴州為樣本研究湖南林區(qū)和南方林區(qū)均具有一定的典型性和代表性。郴州林區(qū)森林覆蓋率雖高，林地規(guī)模體量雖大，但郴州市2020年統(tǒng)計年鑒公布的林業(yè)產(chǎn)值43.3億元人民幣，在脫貧攻堅戰(zhàn)中的脫貧貢獻值僅占18%，與郴州現(xiàn)有林地和林農人口規(guī)模不相匹配，與林地規(guī)模相當?shù)母＝ㄈ魇校ǜ＝ㄊ∪魇?019年統(tǒng)計年鑒公布的林業(yè)總產(chǎn)值達1146億元）相比更是差距巨大，郴州林區(qū)林農正面臨“守住了綠水青山卻收不到金山銀山”的尷尬境地。為落實2021年中央一號文件“繼續(xù)深化農村集體林權制度改革”精神，郴州林區(qū)應全面推行林地“三權分置”來破解當前林地經(jīng)營困局，為鞏固脫貧攻堅成果，全面實行鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農村現(xiàn)代化開好新局。

一、全面推行集體林地“三權分置”的困境

自2016年10月國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》時起，郴州林區(qū)某些村組開始嘗試將林地承包經(jīng)營權分置為承包權和經(jīng)營權，整合林地資源、發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。雖未收到明顯收益，但從總結試行林地“三權分置”經(jīng)驗來看，“三權分置”是破解當前經(jīng)營困局的良方，同時也是一場持久攻堅戰(zhàn)。本課題組通過田野調查、入戶訪談、資料調閱和問卷統(tǒng)計等，發(fā)現(xiàn)郴州林區(qū)全面推行“三權分置”有三大難點。

（一）政策統(tǒng)一規(guī)制難

首先，郴州集體林地形態(tài)復雜多樣，早期林地“三定”構圖時基本靠人工踩山踏界，導致承包經(jīng)營權證上的附圖不清、不準，管理難度大。郴州林區(qū)主體大部分處于南嶺山脈與羅霄山脈的交匯區(qū)，山體結構屬緯向構造帶，燕山運動后成為穹窿構造和背斜構造，花崗巖上覆巖層為泥盆紀硬砂巖和石炭紀灰?guī)r，多形成不規(guī)則的尖削的峰嶺、斷塊山，褶皺多、山紋深，林地劃界難度大。郴州林區(qū)在二十世紀八十年代初承包到戶時，承包合同的附圖為人工草圖，描述不夠準確，記載不夠清晰；承包延期后未能及時進行技術升級，當前的林權頒證工作未能彰顯其應有的社會效益。

其次，林權分散、多戶，矛盾糾紛多。由于初始承包片面強調公平均等，一山多權、一山多主現(xiàn)象頻發(fā)，導致林地承包經(jīng)營權與林木所有權發(fā)生特定時空的現(xiàn)實沖突，承包經(jīng)營權與承包權、經(jīng)營權之間產(chǎn)生重疊。如張三承包的50畝林地上還有李四所有的名貴楠木6株、杉木20株、松木20株；王五承包的100畝油茶林與謝七的30畝、趙九的45畝犬牙交錯共處一山。隨著“生不增地、死不減地”和林地承包延期70年政策接連落地，林地承包戶多次更換戶主，再加上林地承包合同記載的界線不清、四至不明，導致林地的歸屬問題始終是一筆糊涂賬。

最后，郴州林區(qū)資源豐富、類型多樣，有生態(tài)防護林、商品林、經(jīng)濟林、特殊林等，不同資源類型的采育養(yǎng)護流程和標準各不相同。郴州林區(qū)共有生態(tài)林644.2萬畝，位于華中、華南森林腹地，是湘江水系與珠江水系的發(fā)源地和分野帶，也是港珠澳大灣區(qū)的綠色生態(tài)屏障，有商品林1259.3萬畝，活立木蓄積6727萬立方米，合理采伐、間伐可持續(xù)30年以上；有油茶林224萬畝，主要集中在蘇仙、永興、桂陽等縣區(qū)，其中從事油茶產(chǎn)業(yè)項目的有企業(yè)64家、合作社144家、大戶268家，從業(yè)人口約34.8萬，預計總產(chǎn)峰值可達30億元，是郴州林農名副其實的“致富樹”；還有楠竹林約156萬畝，楠竹3.5億株，附屬竹筍竹蓀采集、林下種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值約20億元。

如此復雜多樣的地形、分散多戶的林權、類型豐富的資源等客觀現(xiàn)實給郴州市人民政府及林業(yè)主管部門的管理工作帶來一定挑戰(zhàn)，期待運用某項單一政策來全面推動、規(guī)制林地“三權分置”顯然不切實際，因時因地、分級分類的組合拳才能精準施策。

（二）統(tǒng)一思想認識難

統(tǒng)一社會各界人士及林農對林地“三權分置”的主觀認識有助于加快推進“三權分置”的步伐。課題組以如何理解2005年8月習近平總書記在浙江省安吉余村提出“綠水青山就是金山銀山”的重要論述為話題發(fā)起討論，旨在加深人們對林地“三權分置”與“綠水青山就是金山銀山”的正向相關性認識，加快推動林區(qū)實現(xiàn)全面“三權分置”助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步伐。但社會各界對如何理解、落實習總書記這內涵深刻又極具韻味的論述卻有較大分歧，本課題組利用微信平臺在線調查郴州林區(qū)林農及社會各界對該論述的理解，共收到1005份有效答卷，歸納起來主要有三種意見（見下圖）。

A種意見（共有336人,占比33.45%）認為，習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論述旨在保護好全省“一湖四水”的生態(tài)環(huán)境，郴州林區(qū)特別是資興、桂東、汝城等湘江源頭林區(qū)要堅決封山育林，絕對禁止亂砍濫伐，守護好綠水青山就是林區(qū)的最大職責，不搞項目就是最大發(fā)展。B種意見（共有389人，占比38.7%）認為，習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論述重在強調人與自然的和諧相處，保護生態(tài)環(huán)境的目的是為了人民能更好生活，林農既要守護綠水青山也要努力增收改善生活。持B種意見的人多為收入有限的農民及有密切關聯(lián)的其他人群，他們既有服從整體利益的意愿也有改善自我生活的現(xiàn)實需求。C種意見（共有280人，占比27.9%）認為習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論述既要保護生態(tài)環(huán)境也要盤活林區(qū)資源，綠水青山就是生產(chǎn)力，生產(chǎn)力是最活躍、最革命的因素，是社會發(fā)展的最終決定力量。生產(chǎn)力要求我們不能簡單消極地“封死”林地而要積極能動地“盤活”資源。持C種意見的人主要是想在農村干一番事業(yè)的中青年新型農民，他們有資金、有技術、有情懷，卻缺少施展本領的平臺。

這三種意見各占其理并略成鼎足之勢，任何一方都沒占絕對優(yōu)勢，也很難說服他方?？梢姡嫱菩辛值亍叭龣喾种谩睂嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)一“兩山”思想認識勢在必行，否則習總書記的重要論述和2021年中央一號文件有可能被曲解。

（三）林權主體間利益協(xié)調難

郴州林區(qū)全面推行“三權分置”還需協(xié)調相關林權主體間的利益沖突。郴州除現(xiàn)已建成規(guī)模經(jīng)營的森林公園、自然保護區(qū)、國家濕地公園、國有林場共340萬畝外，尚有約1900萬畝集體林地由林農分散經(jīng)營，占比91.6%。郴州林區(qū)基層人民政府在依據(jù)《森林法》《農村土地承包法》認定林農承包權、盤活林地經(jīng)營權時，出現(xiàn)不同林權主體間的整體利益與局部利益、長遠利益與眼前利益、集體利益與個體利益的沖突。郴州林區(qū)從2002年開始實行退耕還林工程，經(jīng)過5年努力全市增加了生態(tài)公益林約30萬畝；從2012年開始封山禁伐工程，將全市83%的林地列入禁伐范圍，生態(tài)公益林面積增加到644.2萬畝。從后代的長遠利益和全民族永續(xù)發(fā)展的整體利益來看，退耕還林和封山禁伐無疑是必要且意義重大的，但退耕還林和封山禁伐后，大部分林農的增收渠道被切斷了。養(yǎng)護生態(tài)防護林的補助雖有約20元/畝，但對大多數(shù)以經(jīng)營商品林、經(jīng)濟林為主要生活來源的林農來說是杯水車薪。甚至某些林農大戶響應林管部門的號召，自費擴大用材林的種植規(guī)模，但被主管部門劃歸生態(tài)防護林后負債返貧了。這些情況嚴重沖擊了林農大戶經(jīng)營林地的積極性、滯緩了林地經(jīng)營權的合理流轉。據(jù)林業(yè)主管部門截至2020年底入冊的不完全統(tǒng)計，僅有295.6萬畝林地經(jīng)營權流轉、占比約15.6%，僅有3%受訪林農大戶愿意受讓林地經(jīng)營權，大部分林農直言“傷不起”，寧愿守著荒山也不愿響應政府號召。

二、集體林地“三權分置”困局的成因追溯

（一）村組集體組織功能缺失，未發(fā)揮應有的主體作用

《農村土地承包法》規(guī)定農村基本經(jīng)濟制度是“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，為村組集體組織設置的主體功能是集體經(jīng)濟生產(chǎn)的組織者、結算者、利益協(xié)調者[1]。但隨著全面取消農業(yè)稅費、農林牧副漁產(chǎn)業(yè)以市場調節(jié)為導向自主經(jīng)營后，集體成員與集體組織的權利義務平衡被打破，成員對集體組織的依賴日漸減少，集體組織的主體功能逐步退化。其后果首先是農林生產(chǎn)“只分不統(tǒng)、有分沒合”。郴州林區(qū)的地理特點是山林多、旱土多、水田少，90%的村民還固守著亦農亦林的“碎片式”分散單一的經(jīng)營模式，投入多、周期長、效益差。其次表現(xiàn)為大多數(shù)林農的私產(chǎn)觀念作祟、膨脹。經(jīng)過四十年的分散經(jīng)營，林農普遍認為承包山林是農戶私產(chǎn)，要不要干、什么時候干、怎么干、后續(xù)養(yǎng)護及權利處分都是村民自己的事情，村組集體管不著；某些村組干部也將村集體林場當作黨員干部的自留山、自留地，把集體林場收益當作自己的工資口糧，其他集體成員也管不著。不良后果還表現(xiàn)為集體組織的結算功能被取消，失去了集體與成員、成員與成員間的利益調節(jié)功能。每當出現(xiàn)相關主體間的利益沖突，集體組織長期不調處或調處失敗也會導致集體組織威信喪失、話語失聲。所以郴州市人民政府要全面推行林地“三權分置”，前提是協(xié)調好相關主體的利益沖突，確保集體成員的承包權不受任何減損。集體成員在不確信增收之前更愿意維持現(xiàn)狀，至少林地荒廢的“壞處”還在可控范圍內，因此大多數(shù)集體成員寧愿守著荒山也不愿讓渡林地經(jīng)營權。

（二）基層人民政府及主管部門的管理低效

首先，管理手段效能低下，林地承包權證的附圖還停留在初始承包的延續(xù)階段。自2000年4月起，中央數(shù)次強調各級政府及主管部門必須依照《森林法》及《農村土地承包法》的相關規(guī)定及時將林權證發(fā)放到農民手上，給農民一顆“定心丸”?？涩F(xiàn)實情況是林區(qū)村民沒有領到林權證[2]，不是相關主管部門沒有制作林權證，而是制好了不能下發(fā)。究其原因，一是林地承包權證記載不夠準確，“權屬不清、四至不明”，如果發(fā)放到承包林農手上將會引起更大、更多的矛盾糾紛；二是林權證表述的權利內容籠統(tǒng)而不夠科學。林權是一類權利而非一項權利[3]，林權包括集體林地所有權、集體成員承包權、集體成員承包經(jīng)營權、集體林地經(jīng)營權、活立木所有權、伐倒后的林木所有權等，各項具體林權的主體、權利屬性、權利內容、救濟方式等均各不相同。林權內容表述不準確容易引起村民誤解，引發(fā)村民私產(chǎn)觀念和維權意識的更大膨脹。

其次，林地經(jīng)營權流轉平臺和糾紛解決機制效能低下。郴州林區(qū)某些縣區(qū)已經(jīng)根據(jù)《湖南省森林資源流轉辦法》建立了林地經(jīng)營權流轉平臺和糾紛調處機制。課題組經(jīng)許可查詢某縣區(qū)近十年的林地經(jīng)營權流轉登記資料得知，該交易中心只有十宗林地流轉記錄在案，調處中心記錄的調處卷宗也是十件（皆均為一年一宗/件）。而據(jù)郴州林業(yè)主管部門統(tǒng)計，郴州平均每年林權糾紛有200余件，爭議林地面積近100萬畝，分攤至該縣區(qū)的數(shù)據(jù)至少每年有20件，上下級部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有較大出入。未入登記薄也說明郴州有很大部分林地經(jīng)營權流轉（特別是面積較小的林地經(jīng)營權流轉）是在林農間私下完成的，因而滋生、放大了本可管控的流轉程序瑕疵、雙方重大誤解等糾紛風險。

最后，林區(qū)相關部門對林地“承包權、經(jīng)營權”的理解不夠充分、深刻，對“三權分置”配套政策的供給不足。林地“三權分置”與農地“三權分置”有共同點也有不同點，相同的是林地與農地都包含在大農業(yè)范疇里，都受《農村土地承包法》調整規(guī)制[4]；不同的是林地經(jīng)營周期更長、成本更高，還兼受《森林法》調整規(guī)制，承載著生態(tài)保護功能，相比一般農地有更復雜的法律關系[5]。相關主管部門應當及時出臺指導性文件，持續(xù)適時地向林區(qū)村民宣講林地“三權分置”后“承包權”的變動狀況：集體林地所有權仍具“公有”屬性、仍歸集體所有；林地經(jīng)營權可依據(jù)林木類型分別流轉給國有林場、企業(yè)、合作社、大戶等經(jīng)營，經(jīng)營期滿后經(jīng)營權仍回歸集體組織；全部集體成員承包權轉化為集體成員收益權，定期參與集體收益分紅；留守林區(qū)農村的集體成員還可受雇于林地經(jīng)營權業(yè)主，按時按件計取勞動報酬，百分之百確保林區(qū)村民利益不會受損。

可現(xiàn)實情況是郴州林區(qū)主管部門片面強調《森林法》相關強制性規(guī)定，卻忽視了林區(qū)林農依據(jù)《農村土地承包法》承包經(jīng)營的相關強制性規(guī)定，使原本相互配合的兩部法律在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了現(xiàn)實沖突。從2012年開始單方面不加區(qū)分地將全市83%林地劃歸生態(tài)公益林范圍，2018年后又推行逐年減伐10%的限額政策，補償數(shù)額卻沒有與市場對標，將本由國有林場承擔的義務轉嫁給林區(qū)村民。林區(qū)主管部門的相關政策損害了林區(qū)村民的利益，沖擊了林區(qū)村民經(jīng)營商品林的積極性，卻還未給出一個合理解釋，誤導了人們對于“綠水青山就是金山銀山”的理解。

三、林區(qū)推行全面“三權分置”的出路與思考

（一）加強村組集體組織建設，強化主體功能

首先，要恢復村組集體經(jīng)濟組織的主體功能設置，公開宣示其集體林地所有者身份，承擔和主持集體林地全面“三權分置”的工作[6]?！掇r村土地承包法》規(guī)定村組集體經(jīng)濟組織是“統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”的主持者，可以根據(jù)三分之二成員的決議確定實行統(tǒng)一經(jīng)營還是其它方式的規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)郴州市2020年人口普查統(tǒng)計，農村精壯人口正加速流向附近中心城鎮(zhèn)，林區(qū)腹地留守人員大都在60周歲以上，即便愿意經(jīng)營集體林地也有心無力。村組集體應果斷收回已拋荒或已喪失經(jīng)營能力的農戶的林地經(jīng)營權，除及時發(fā)包給本集體內大戶經(jīng)營外，還可將生態(tài)公益林、商品林、經(jīng)濟林進行分類管理。將生態(tài)公益林、商品林流轉給國有林場、森林公園專業(yè)養(yǎng)護；將經(jīng)濟林、用材林、竹林、特種茅草林等流轉給企業(yè)、合作社或其他大戶進行規(guī)模經(jīng)營。流轉出去的是林地經(jīng)營權，集體成員手里仍有承包權，能定期從村組集體分得紅利。例如，郴州資興市八面山鎮(zhèn)白云村的楠竹林就由村集體牽頭運作、統(tǒng)一流轉給有實力的企業(yè)大戶進行規(guī)?；?jīng)營。如果依靠集體成員的個體勞動從深山中運出楠竹不僅勞動強度大、成本高，而且勞動效能低下，但通過企業(yè)管理、分工協(xié)作、機器勞作，則可大幅度降低成本、提高效能，畢竟規(guī)模經(jīng)營才有溢出效應。集體成員以承包權參股分紅，還可就近適度參加低強度勞動，農戶收益有保障，森林資源得到保護，經(jīng)濟效益和社會效益溢出較為明顯。

其次，應恢復村組集體經(jīng)濟組織的結算功能，定期清算并公示集體成員名單及變動狀況、集體經(jīng)濟收入與支出狀況等。村組集體組織是集體經(jīng)濟生產(chǎn)的主持者、成員利益的保護者，也是集體與成員、成員與成員間利益的協(xié)調者，可以通過結算及時調整集體成員間的利益平衡，維護本集體內的公平正義。

最后，要加強村組集體組織的干部隊伍建設，強化林地經(jīng)營人才的遴選和培訓機制。發(fā)展才是硬道理，人才是最具活力、創(chuàng)造力的因素，發(fā)展村組集體經(jīng)濟必須建立一支有能力、有活力、有擔當?shù)母刹筷犖椤?/p>

（二）加快數(shù)字信息治理平臺現(xiàn)代化建設，換發(fā)附有電子圖的新型林權證

我國北斗/GPS定位系統(tǒng)和4G/5G傳輸?shù)刃滦蛿?shù)字信息技術進步日新月異，為林區(qū)林業(yè)主管部門建立信息化管理平臺準備了物質基礎和技術儲備。綜合運用現(xiàn)代信息技術可以清晰劃定轄區(qū)內各種林權邊界，既可精準劃定單位與單位之間、集體與集體之間的林地所有權和經(jīng)營權的界址，也可以適時更新因流轉獲得規(guī)模經(jīng)營權的企業(yè)、合作社、大戶的經(jīng)營權邊界。

因此,林業(yè)主管部門運營信息數(shù)字平臺全面推進“三權分置”后，林農手中的林權證有了新變化。變化之一是集體林地所有權證。各村組集體是集體林地所有者，換發(fā)集體林地所有權證。集體組織以此憑證組織全村林地的生產(chǎn)和管理。變化之二是林地承包權證。全體成員以戶為單位換發(fā)林地承包權證，這是集體成員參與定期分紅的憑證，承包權證只記載權利份額、權利義務內容、救濟方式等信息，而沒有承包林地面積、位置等信息。變化之三是經(jīng)營權證。通過發(fā)包、招標、協(xié)商等方式獲得經(jīng)營權的林農大戶、合作社、企業(yè)等業(yè)主換發(fā)林地經(jīng)營權證。因此，集體成員承包權轉化為股權（或稱分紅權），林權證變成股權證，原先以戶為單位承包的林地界址失去存在的必要。這既解決了當前“權屬不清、四至不明”和林地經(jīng)營權流轉效率低下的問題，也大大減少了林權糾紛的可能性、數(shù)量和類型，實現(xiàn)了林地規(guī)模經(jīng)營，釋放林地的應有效益。

（三）建立完善林地經(jīng)營權流轉平臺和林權糾紛救濟平臺

林區(qū)主管部門可按照“政府牽頭、集體參與、市場運作、規(guī)模經(jīng)營”模式，依屬地管轄原則，建立市縣鄉(xiāng)三級“林地經(jīng)營權”流轉平臺。本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內500畝以下的林地經(jīng)營權流轉項目可在鄉(xiāng)級流轉平臺招標、公示、登記；跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)及500畝以上經(jīng)營權流轉項目可在縣級流轉平臺招標、公示、登記；跨縣區(qū)及一萬畝以上的經(jīng)營權流轉項目應在市級流轉平臺招標、公示、登記。以500畝和一萬畝為界線是考量了郴州林區(qū)的林農人口、林地規(guī)模、林地分布等綜合因素，具有郴州特色，湖南省其他林區(qū)也可以依據(jù)本土特色確定立案標準。林業(yè)主管部門在適時指導林地經(jīng)營權流轉工作、管控流轉風險的同時，配套林權糾紛救濟平臺，根據(jù)林權兼具不動產(chǎn)的特點適時進行林權糾紛化解工作。