面向空間治理現(xiàn)代化的城市體檢評估探索

吳善荀 曾黎 何為

為推動空間治理現(xiàn)代化，文章結(jié)合成都自然地理格局特征和城市發(fā)展趨勢，圍繞國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作的評估框架、評估指標體系、評估技術手段、評估方法以及成果應用體系等方面進行了全方位的探索和創(chuàng)新，以期挖掘成都空間治理的個性化特征、精準匹配空間治理的對策建議，實現(xiàn)體檢評估機制從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為城市體檢評估工作的常態(tài)化和專業(yè)化提供更多的參考。

空間治理現(xiàn)代化; 國土空間規(guī)劃; 城市體檢評估; 監(jiān)測預警

TU984.11+1?? A

[定稿日期]2021-11-04

[作者簡介]吳善荀（1984～），男，碩士，高級工程師，從事城市規(guī)劃設計工作。

1 城市體檢評估

城市體檢評估是對城市發(fā)展階段特征及國土空間總體規(guī)劃實施效果的定期分析和評價[1]，是城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)現(xiàn)和解決空間治理問題的重要抓手，也提高國土空間規(guī)劃實施有效性的重要舉措。2017年9月，北京市在全國率先探索建立“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢評估機制，為城市體檢評估工作在全國的開展積累了有益經(jīng)驗。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”。次年5月《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》進一步明確“按照‘一年一體檢、五年一評估的要求開展城市體檢評估并改進規(guī)劃管理的意見，以促進城市的健康發(fā)展?！蓖瑫r，為確保國土空間規(guī)劃城市體檢評估的規(guī)范性和可操作性，自然資源部制定了《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），要求全國各設市的城市全面部署開展城市體檢評估工作，標志著國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作在全國全面啟動。

然而，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標背景下，每個城市所面臨的空間治理問題不盡相同，完全照搬《規(guī)程》要求開展體檢評估工作，難以挖掘城市個性特征。為此，如何在自然資源部《規(guī)程》的指導下，優(yōu)化形成重點突出、特色鮮明的體檢評估框架，構(gòu)建數(shù)據(jù)多元、技術可靠的體檢評估手段，精準、精細識別地方發(fā)展短板與成效、找出切實可行的對策建議，實現(xiàn)城市治理從“治病療傷”到“強身健體”，實現(xiàn)體檢評估機制從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能[2]，為城市體檢評估工作的常態(tài)化和專業(yè)化提供更多的參考，才是當前空間治理現(xiàn)代化背景下城市體檢評估工作開展的題中之義。

從國內(nèi)外先進城市看，紐約、倫敦、北京等城市均已探索形成了極具地方特色的城市體檢評估機制，為各地開展城市體檢評估工作提供了寶貴經(jīng)驗。紐約圍繞《紐約2050總規(guī)》的實施情況，開展了年度監(jiān)測和定期評估，其特點主要體現(xiàn)在兩個方面：一是有強有力的組織保障，紐約評估工作由紐約市遠期規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展辦公室主導，與其他相關部門合作組織開展[3];二是評估工作與戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整相掛鉤，四年一次的定期評估為下一任市長對全市的發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化調(diào)整提供科學參照[4-5]。倫敦自2004年起倫敦政府便開始編制《年度監(jiān)測報告》（AMR），其特點有二：一是指標全面且多元，根據(jù)政府的核心承諾和優(yōu)先事項，制定了一套涵蓋了住房、經(jīng)濟、環(huán)境、交通等各個方面的績效指標進行評估[6];二是年度監(jiān)測工作與政策調(diào)整相結(jié)合，倫敦年度監(jiān)測報告結(jié)果是政策調(diào)整的直接依據(jù)，同時政策調(diào)整也反饋至年度監(jiān)測工作中[3]。北京是國內(nèi)首個建立“一年一體檢、五年一評估”制度的城市，一方面，其評估方法多維，不局限于指標值與目標值或歷年數(shù)據(jù)的對比，而是采用多種方法開展全方位的分析與監(jiān)測，如針對全局性指標，分析方法重點關注趨勢發(fā)展，對于項目類指標，分析方法重點關注項目實施的外部影響[7];另一方面，其評估手段多元，北京通過建立城市體檢評估數(shù)據(jù)采集平臺、大數(shù)據(jù)平臺等手段，使得體檢結(jié)果更加精準[7]。通過以上城市的體檢評估經(jīng)驗總結(jié)發(fā)現(xiàn)，先進城市的體檢評估指標體系上突出全面性和特色化，技術手段上突出多元化，成果應用往往與規(guī)劃政策調(diào)整相結(jié)合。

2 研究區(qū)概況

成都市地處四川盆地西部、青藏高原東緣，是全國唯一能眺望雪山的超大城市。超5 000 m垂直海拔高差形成了多元自然地貌并造就了豐富的生物多樣性，擦亮了“雪山下的公園城市”的特色名片，總體體現(xiàn)“壯美山峰-綿延丘陵-千里沃野-現(xiàn)代城鎮(zhèn)”的公園城市自然地理特征。整體呈現(xiàn)生態(tài)綠心龍泉山和生態(tài)屏障龍門山“兩山相望”、西部岷江水網(wǎng)和東部沱江水網(wǎng)“兩水相依”、連綿蔥郁的森林和星羅棋布的林盤“兩林相映”、龍泉山西側(cè)沃野良田和東側(cè)的緩坡丘田“兩田相異”的自然地理格局。

近年來，黨中央賦予成都建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)重大使命，同時，“一帶一路”建設、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、西部陸海新通道建設等國家開放戰(zhàn)略交匯實施，西部大開發(fā)、建設成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等國家區(qū)域戰(zhàn)略密集部署，推動了成都加快從內(nèi)陸腹地走向泛歐泛亞的開放前沿，從區(qū)域經(jīng)濟中心走向國家高質(zhì)量發(fā)展重要增長極，由國家中心城市走向世界城市，從天府之國走向公園城市示范區(qū)，從大城市發(fā)展走向大都市圈。

3 成都市面向高水平治理的年度體檢評估探索

成都圍繞國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作的評估框架、評估指標體系、評估技術手段、評估方法以及成果應用體系等方面進行了進行探索與創(chuàng)新，以期在自然資源部國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作的指導下，更加準確地查找成都市空間治理的普適性和個性化特征，更加深入地挖掘?qū)е驴臻g治理短板的原因，更加精細地匹配空間治理對策建議。

3.1 探索“6大維度+33個方面”的體檢評估框架體系

結(jié)合成都建設公園城市示范區(qū)的實踐，優(yōu)化評估框架體系，構(gòu)建以“6大維度+33個方面”為目標引領、逐層剝繭的評估框架，評估內(nèi)容緊扣公園城市現(xiàn)代化治理的核心方面，充分發(fā)揮體檢評估的效能（圖1）。

一是圍繞建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為目標對評估維度進行優(yōu)化調(diào)整。主要包括突出公園城市高質(zhì)量發(fā)展新極核，設定城市競爭力評估維度，重點關注城市位勢能級;突出公園城市高品質(zhì)宜居生活新標桿，設定城市品質(zhì)評估維度，重點關注人民的獲得感、幸福感;突出公園城市全面協(xié)調(diào)發(fā)展新典范，設定空間協(xié)同評估維度，重點關注區(qū)域協(xié)同和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)等。

二是結(jié)合國家、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及自身特色對評估方面進行細化設定。如以國家總體安全觀為基本遵循，在安全底線維度，重點聚焦糧食安全、生態(tài)安全、發(fā)展底線、水安全、土壤安全、大氣安全、文化保護、綜合防災、能源安全和規(guī)劃管控等十個方面;全面落實成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“一極兩中心兩地”戰(zhàn)略定位以及增強成都“五中心一樞紐”國家中心城市核心支撐功能的相關要求，在城市競爭力維度，重點聚焦經(jīng)濟中心、科技中心、金融中心、文創(chuàng)中心、對外交往中心、門戶樞紐6個方面。

3.2 探索“基本指標+特色指標”的體檢評估指標體系

結(jié)合成都自身特點，在自然資源部明確的評估基本指標和國務院審批城市必選指標的基礎上，對指標體系適度增補。增補重點圍繞國家、區(qū)域、省賦予成都的重大戰(zhàn)略導向與責任擔當，以及成都稟賦特征，形成兼具時代要求、國家責任與成都特色的“基本指標+特色指標”評估指標體系[8]。

結(jié)合國家、區(qū)域及省對成都發(fā)展要求，增設“公園城市”與“區(qū)域協(xié)同”方面的指標。針對習總書記對成都提出的“突出公園城市特點”“支持成都建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)”等指示，體檢評估指標體系應增加突出成都建設公園城市成效與短板的指示指標，如增設“林蔭路推廣率、街道綠視率、公園街區(qū)覆蓋率”等指標。針對國家“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈”戰(zhàn)略、四川省“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域發(fā)展新格局和“四向拓展、全域開放”立體開放新態(tài)勢，指標體系應增設體現(xiàn)成都極核功能和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的指示指標，如增設“研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入強度、萬人發(fā)明專利擁有量、成渝地區(qū)夜間燈光強度”等指標。

尊重成都稟賦特征，強化體現(xiàn)成都“天府文化”與“生活城市”特色的測度指標。成都平原被譽為“天府之國”，是古蜀文明重要發(fā)祥地，孕育積淀出思想開明、生活樂觀、悠長厚重、獨具魅力的天府文化特質(zhì)。聚焦成都“天府之國”的文化標識，增設“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重”等指標。同時，成都也是全國有名的休閑城市和最具幸福感城市，以“快工作、慢生活”著稱。聚焦“生活城市”的鮮明特質(zhì)，增設“設施便利指數(shù)、每萬人擁有咖啡館、茶舍、書吧等數(shù)量”等指標。

3.3 注重“智能平臺支撐+大數(shù)據(jù)挖掘+滿意度調(diào)查”多手段綜合分析

為實現(xiàn)全面監(jiān)測、深入刻畫國土空間開發(fā)保護特征，提升體檢評估結(jié)果的精準性，成都體檢評估注重多種評估方法綜合運用，形成“智能平臺支撐+大數(shù)據(jù)挖掘+滿意度調(diào)查”的分析手段。

3.3.1 充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃作用

充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)智能信息平臺的支撐作用。依托國土空間基礎信息平臺，鏈接三大業(yè)務應用體系，提升傳統(tǒng)數(shù)據(jù)獲取的便捷性。如充分鏈接規(guī)劃和自然資源監(jiān)測評價與監(jiān)管決策應用體系，動態(tài)獲取規(guī)劃審批、土地供應等空間數(shù)據(jù)，實時更新。充分鏈接自然資源調(diào)查與共建共享應用體系，獲取土地利用變更調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查等國土空間調(diào)查數(shù)據(jù)。充分鏈接政務服務與業(yè)務審批應用體系，有效打通城市體檢評估工作與電子政務辦、統(tǒng)計局及相關職能部門的銜接，動態(tài)獲取數(shù)據(jù)人口監(jiān)測、社會經(jīng)濟等相關數(shù)據(jù)等。

3.3.2 充分利用城市運行大數(shù)據(jù)

充分挖掘城市運行大數(shù)據(jù)，將自行車騎行數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)、百度定位數(shù)據(jù)等大數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)整合，提升體檢評估精準識別問題的能力。如通過共享單車騎行、高德導航等數(shù)據(jù)分析交通通勤狀態(tài)，識別中心城區(qū)共享單車50余處需求熱點以及三環(huán)路、繞城高速、劍南大道、益州大道等20處堵點，為制定以人為本的綠色交通體系夯實基礎。通過手機信令數(shù)據(jù)識別人口通勤特征，發(fā)現(xiàn)45 min通勤距離內(nèi)居民占比為78.2 %，長距離跨區(qū)通勤需求增加等特征，為成都進一步優(yōu)化產(chǎn)城融合、職住平衡提供支撐（圖2～圖4）。

3.3.3 強化公眾參與

強化公眾參與，聚焦人的生老病死、衣食住行、安居樂業(yè)以及人的空間感受，圍繞生態(tài)宜居、生活舒適、城市特色與風貌、安全韌性、多元包容、城市活力、交通便捷、城市管理等8大維度，開展社會滿意度調(diào)查。通過搜集到6 000多份調(diào)查問卷，初步形成社會滿意度調(diào)查報告，充分了解人民對美好生活的需要。通過調(diào)查反映出成都在城市交通便捷性、城市生活舒適性、城市管理等方面還有提升空間（圖5）。

3.4 探索“數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效率、布局”等多方面綜合評估方法

體檢評估不僅進行指標數(shù)據(jù)完成度評價，更強調(diào)指標的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效率、布局等的綜合分析，形成“總量+結(jié)構(gòu)”“總量+質(zhì)量”“總量+效率”“總量+布局”的多維評估角度。

“總量+結(jié)構(gòu)”方面，通過分析不同要素結(jié)構(gòu)的變化，強化趨勢分析與問題識別。如對人口的分析，通過常住人口、日均實際服務管理人口等總量指標反映出成都人口規(guī)模持續(xù)快速提升的特征，其中我市日均實際服務管理人口已提升至全國第6位。同時借助百度慧眼、手機信令等挖掘人口結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，描繪人口畫像，評估發(fā)現(xiàn)當前成都學歷結(jié)構(gòu)提升明顯，本科及以上學歷人口占比達14.38 %，但人口年齡結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，人口老齡化率21.1 %，月收入20 000元以上群體僅占7 %，遠低于北京（18 %），收入水平有待提升（圖6～圖10）。

“總量+質(zhì)量”方面，通過對耕地等自然資源的質(zhì)量特征分析，反映資源保護情況和保護質(zhì)量;通過對經(jīng)濟總量和人均GDP的分析，綜合反映規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量。如對耕地的評價，不僅關注耕地保護目標的落實情況，也分析了耕地質(zhì)量等別變化情況，2019年成都市7等、8等、9等優(yōu)質(zhì)耕地占比較上年分別提高0.06 %、18.51 %、0.29 %，較好地完成了耕地保護目標，并通過農(nóng)用地整治等措施提升了耕地質(zhì)量。如對綜合實力的分析，成都經(jīng)濟總量持續(xù)增長，GDP居全國第7位、副省級城市第3位，但從人均GDP來看，2019年僅為深圳的1/2、廣州的66.45 %，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量有待進一步提升（圖11）。

“總量+效率”方面，通過對建設用地使用、水資源利用、能源利用等方面的效率分析，反映要素投入產(chǎn)出狀態(tài)。如對建設用地的評價，建設用地總規(guī)模雖在增加，但每萬元GDP地耗等建設用地效率指標均反映近幾年成都土地投入產(chǎn)出效率提升較快，2014年以來，每萬元GDP地耗以年均7.8 %的速度下降，說明成都以高質(zhì)量發(fā)展為導向，研究出臺“以產(chǎn)出為導向的土地資源配置制度改革”政策，強化增存并重發(fā)展，進一步提升節(jié)約集約用地水平效率明顯（圖12）。

“總量+布局”方面，在總量分析的基礎上，更強化布局特征分析，綜合反映不同要素在空間分布上的問題，引導空間優(yōu)化調(diào)整。如對人口空間分布的評估，識別出人口單中心圈層式分布特征依然明顯，中心城區(qū)建成區(qū)人口密度達1.59×104 人/km2，超過世界高密度城市人口密度1.5×104 人/km2的標準，導致交通擁堵等“大城市病”逐漸顯現(xiàn)，城市空間布局亟待優(yōu)化（圖13）。

3.5 深化“行動計劃+政策調(diào)控”的成果應用體系

城市體檢評估是推動實現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的重要手段，為實現(xiàn)城市體檢評估的全面應用，成都參考先進城市經(jīng)驗，拓展應用維度，將體檢評估結(jié)果與行動計劃和政策調(diào)控相掛鉤。

一方面，將城市體檢評估結(jié)果與下一年度的行動計劃相結(jié)合，提升規(guī)劃實施的有效性。如針對成都市城市品質(zhì)逐步向好，但距離美麗宜居公園城市發(fā)展目標仍然存在差距的判識，成都市委、市政府賡即出臺《關于實施幸福美好生活十大工程的意見》，重點實施高品質(zhì)公共服務倍增工程、城市通勤效率提升工程、城市更新和老舊小區(qū)改造提升工程、生態(tài)惠民示范工程等，著力營造“巴適安逸和美”的公園城市生活，持續(xù)創(chuàng)造高品質(zhì)生活的持續(xù)優(yōu)勢，讓人民群眾共享城市發(fā)展紅利。

另一方面，將體檢評估結(jié)果與政策調(diào)控相掛鉤，促進規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)變。如針對成都市用地效率有待提升的現(xiàn)狀，為提高土地利用效率，成都印發(fā)了《關于盤活存量工業(yè)用地與新增建設用地“指標雙下”實施辦法》《關于推進以產(chǎn)出為導向的土地資源配置制度改革的指導意見》《關于推動工業(yè)用地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》等政策文件，確保國土空間規(guī)劃的目標得到有效落實，推動規(guī)劃從文本和圖紙向公共政策轉(zhuǎn)型。

4 結(jié)論與展望

結(jié)合成都自然地理格局特征和城市發(fā)展趨勢，圍繞國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作的評估框架、評估指標體系、評估技術手段、評估方法以及成果應用體系等方面進行了全方位的探索和創(chuàng)新。未來成都立足新階段、貫徹新理念、服務新格局，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持目標導向、問題導向和結(jié)果導向相結(jié)合，依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”，將進一步探索用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的體檢評估技術，支撐數(shù)字中國戰(zhàn)略。進一步完善實施監(jiān)督系統(tǒng)中監(jiān)測、評估、預警、維護等各個環(huán)節(jié)的政策設計，支撐規(guī)劃全生命周期管理。

參考文獻

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