陸銘：戶籍制度改革攻堅戰(zhàn)在特大城市和超大城市

蘇杰德

“戶籍制度改革應(yīng)該是‘十四五，乃至未來十五年，中國最為重要的改革之一?！?上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授陸銘接受《中國新聞周刊》專訪時表示。

在他看來，我國的勞動年齡人口已經(jīng)開始出現(xiàn)負(fù)增長，人口老齡化和少子化趨勢疊加，很快會帶來人口總量負(fù)增長。戶籍制度改革能夠創(chuàng)造制度條件讓人口流動，勞動力得到更為充分的利用，提高勞動生產(chǎn)率，緩解城市老齡化難題，提高城市競爭力。

城市人口增長不是規(guī)劃可以限制住的

中國新聞周刊：“十三五”期間，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有約45%，有人稱之為半城市化或偽城市化現(xiàn)象。如果不能將這些人市民化，會帶來什么問題？

陸銘：已經(jīng)遷移的人口，難以在居住工作的城市扎根，哪怕已經(jīng)在城市長期居住的人，也不能平等獲得公共服務(wù)和社會保障，這種現(xiàn)象被稱為半城市化或者偽城市化。在我國城市中，有大約30%的常住人口是外來人口，有待市民化。在個別超大城市，非本地戶籍外來人口的一半已經(jīng)居住超過5年，約20%居住超過10年。一般來說，國家內(nèi)部跨地區(qū)的人口流動，只要能夠合法就業(yè)，能夠加入到社會保障體系中，人們享受的公共服務(wù)應(yīng)該均等化。

這種現(xiàn)象首先造成的問題就是不均等。公共服務(wù)應(yīng)該起到均等化的功能，減少人和人之間的生活質(zhì)量差距。但是，長期以來，城市公共服務(wù)跟戶籍制度掛鉤，沒有本地戶籍的人口不能平等享受公共服務(wù)和社會保障?，F(xiàn)行戶籍制度加大了城市內(nèi)部人和人之間的福利差距。

其次，它還影響中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。大量移民不能在城市安居樂業(yè)，總想著回到老家，掙的錢總是用來儲蓄。如果移民能在城市安居樂業(yè)，對未來預(yù)期變得更加樂觀，收入也不會隨著年齡增長出現(xiàn)明顯下降，消費就可以釋放出來，既能夠提高生活質(zhì)量，也能夠改善整個國家消費不足的局面。

第三，它會進(jìn)一步制約城市化進(jìn)程。就連長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住的人都不能平等獲得公共服務(wù)和社會保障，這給還沒有移民的群體釋放了城市生活成本高、制度性不平等信號，他們就缺乏了移民動力。反過來，這會使得城市長期勞動力供給不足。目前，勞動力短缺比較嚴(yán)重的特大、超大城市，勞動力供給不足已經(jīng)帶來生產(chǎn)成本上升和服務(wù)業(yè)價格上升。

此外，數(shù)以千萬計的留守兒童和流動兒童是中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勞動力。如果進(jìn)城務(wù)工這代人的教育問題不能夠通過市民化和融入城市得到改善，實際上不利于下一代教育水平提升和人力資源素質(zhì)提高，不利于中國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。

2018年6月23日，在天津河西區(qū)行政許可服務(wù)中心，落戶的市民排起了長隊。圖/視覺中國

中國新聞周刊：很多城市以水資源不足、環(huán)境惡化等原因來控制人口規(guī)模，這種做法是否有問題？

陸銘：以水資源不足或者環(huán)境惡化為由控制人口規(guī)模的做法，在理論研究和國際經(jīng)驗上都站不住腳。我用數(shù)據(jù)證明過城市人口規(guī)模跟污染、擁堵只有非常微弱的關(guān)系，這種關(guān)系微弱到幾乎不可能通過控制人口規(guī)模來緩解。像上海，在污染治理、城市發(fā)展方面管理得非常好，這些其實不是問題。

實際上，水資源是否不足主要取決于一個城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我前幾年研究北京缺水問題發(fā)現(xiàn)，從2000年到2015年期間，北京人口增長了大概60%，經(jīng)濟(jì)總量翻了將近七倍，但是用水量幾乎沒有變化，甚至有微弱下降，主要原因是什么？北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占的比重大幅度下降，服務(wù)業(yè)比重提高，水的使用量并沒有大幅度上升，反而出現(xiàn)下降。與此同時，北京通過再生水利用和南水北調(diào)解決了城市的供水問題，地下水水位也已經(jīng)恢復(fù)。

如果北京都不存在這樣的問題，其他城市怎么會存在？所以，水資源不足問題不構(gòu)成城市發(fā)展阻礙，至少在中國東部地區(qū)的大城市，不能讓水資源問題成為限制人口增長的理由。

至于污染，那更不應(yīng)該是問題。這兩年，全國范圍內(nèi)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，空氣質(zhì)量大幅度提高，還沒有哪一座城市是通過控制人口規(guī)模實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的。

中國新聞周刊：過去，地方政策制定者在制定地方人口規(guī)模的規(guī)劃時，目標(biāo)往往遠(yuǎn)低于城市實際人口的增長速度，這種滯后性會帶來什么問題？

陸銘：城市規(guī)劃滯后于人口實際增長，充分說明一個城市的人口增長不是規(guī)劃可以限制住的。人口向大城市及周邊大都市圈集中有其客觀規(guī)律，它反映了城市的集聚效應(yīng)帶來的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)創(chuàng)造的活力。哪怕城市存在各種問題，人還要往這里跑，說明了人們對美好生活的向往。

如果不客觀地認(rèn)識到這種人口增長趨勢，就會在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施方面出現(xiàn)滯后，引起公共服務(wù)短缺，比如學(xué)校學(xué)位緊張、醫(yī)院病床數(shù)不夠、道路規(guī)劃不足導(dǎo)致?lián)矶?、地下管線布局也不夠，從而導(dǎo)致城市排污、用電等各種各樣的短板。

當(dāng)短板出現(xiàn)的時候，如果我們?nèi)狈硇运伎?，沒有從供給不足、規(guī)劃不足角度去思考問題，而是把它歸結(jié)為人太多了，采取措施限制人口規(guī)模，制定緊縮性的城市規(guī)劃，最后會使得城市發(fā)展陷入一種惡性循環(huán)。

城市群內(nèi)部的勞動力自由流動將率先實現(xiàn)

中國新聞周刊：“十四五”規(guī)劃《建議》中，對于上述城鎮(zhèn)化和外來人口落戶難題，提出了哪些新思路和方向？

陸銘：有一個非常重要的變革，國家已經(jīng)提出進(jìn)一步促進(jìn)城市群內(nèi)部積分落戶互認(rèn)等政策。這就意味著至少在城市群內(nèi)部，落戶相對來說比較自由。城市群內(nèi)部的勞動力自由流動將率先實現(xiàn)，跨城市的市民化將變得更加容易。

中國新聞周刊：在戶籍制度改革中，超大城市和特大城市的步伐相對較慢，是否有必要加快節(jié)奏？

陸銘：當(dāng)前，城區(qū)常住人口500萬以下的城市已經(jīng)實現(xiàn)了比較自由的落戶。城區(qū)常住人口在500萬以上的城市數(shù)量雖然不多，大概19個，但這部分特大和超大城市的流動人口占全國跨地區(qū)和城鄉(xiāng)間移民的一半。所以，接下來戶籍制度改革的攻堅戰(zhàn)，就是在特大城市和超大城市。

特大城市和超大城市經(jīng)濟(jì)比較活躍，發(fā)展水平較高，公共服務(wù)質(zhì)量較好，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會潛力比較大。未來，這些城市應(yīng)該在推進(jìn)城市化和吸納進(jìn)城務(wù)工方面，承擔(dān)更大的責(zé)任，甚至可以說是決定性的責(zé)任。

至于時間表，要取決于我們改革的決心。一些特大城市和超大城市按照40%外來人口來算，每年降一個百分點，完成戶籍制度改革就需要花費40年。40年是一個太長的歷史周期，有可能使得一代進(jìn)城人承擔(dān)戶籍制度改革的代價，這個代價太大了。

人口不增長甚至負(fù)增長的地方不要盲目擴(kuò)張

中國新聞周刊：在區(qū)域發(fā)展不平衡的情況下，為了讓一些人口流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)縮小差距，出現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)、新城的超量建設(shè)，你怎么看這些現(xiàn)象？

陸銘：這個問題在中國的確普遍存在。2003年以后，人口仍然在向東部地區(qū)集中，但是大量的新增建設(shè)用地指標(biāo)卻給了中西部，而且中西部所占的比重越來越高，這些用地去干什么了呢？第一是建工業(yè)園，第二是做新城建設(shè)。把建設(shè)用地指標(biāo)引導(dǎo)到了中西部的人口流出地區(qū)，導(dǎo)致有需求的地方?jīng)]有供給、有供給的地方?jīng)]有需求。

客觀地講，中國有大量的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地理位置條件不夠好，特別是一些中西部既遠(yuǎn)離大港口、也遠(yuǎn)離大城市的地方。由于我們傳統(tǒng)上注重經(jīng)濟(jì)總量，每個地方都希望通過投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長，建設(shè)了大量工業(yè)園。但是客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律告訴我們，在一些地理條件差的欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加工業(yè)投資，不僅沒有產(chǎn)生有效的招商引資結(jié)果，反而給地方政府背上了沉重的債務(wù)包袱。

更加遺憾的是，有些地方自然風(fēng)光很好，很適合發(fā)展旅游業(yè)。但由于片面強(qiáng)調(diào)工業(yè)發(fā)展，招商引資了污染型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致污染加劇，對于城市的發(fā)展也是因小失大。教訓(xùn)已經(jīng)非常深刻了，希望在下一階段的地方發(fā)展，可以糾正這些問題。

中國新聞周刊：“十四五”規(guī)劃《建議》提出，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。今年中央一號文件提出，有條件的地區(qū)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城。縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)該如何突圍？

陸銘：總體來講，縣域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模不夠大，財力不夠雄厚?？h域經(jīng)濟(jì)的局限，其實就是在于經(jīng)濟(jì)增長空間。分區(qū)域來看，沿海地區(qū)，特別是大城市周圍的一些縣城，經(jīng)濟(jì)增長的空間巨大，不用太擔(dān)心。一些遠(yuǎn)離大城市、遠(yuǎn)離沿海地區(qū)的縣域，經(jīng)濟(jì)增長空間會受到局限，人口可能還會進(jìn)一步流出，甚至?xí)霈F(xiàn)人口負(fù)增長。這就需要把大城市的經(jīng)濟(jì)資源和稅收，以轉(zhuǎn)移支付的方式用來提高縣城公共服務(wù)水平，最終降低不同城市間的公共服務(wù)水平差距。

在制定規(guī)劃和進(jìn)行投資的時候，要客觀認(rèn)識這種由經(jīng)濟(jì)規(guī)律所驅(qū)動的人口流入流出，人口不增長甚至負(fù)增長的地方不要盲目擴(kuò)張。我反復(fù)提醒，如果一個地方的趨勢是人口負(fù)增長，那么盲目加大投資會使得情況更壞。最后導(dǎo)致投資下去了，但是沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和人口增長，地方政府負(fù)債增加，可以說是操之過急，得不償失。