行政約談行為面臨的問題與完善措施

梁波波

摘要：隨著社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)治理模式面臨著新的挑戰(zhàn)，行政約談行為作為行政機關靈活回應社會變化的新型行政執(zhí)法模式，在日趨復雜的社會治理中發(fā)揮了重要作用。文章基于行政約談行為的概念簡要分析了當前行政約談行為存在的主要問題，并提出針對性的完善路徑。

關鍵詞：行政法：行政約談;約談程序

一、行政約談行為的概念闡釋

行政約談行為屬于一種準具體的行政行為，具有非強制性。當相對人或者組織在運轉(zhuǎn)或?qū)嵤┻^程中出現(xiàn)或可能出現(xiàn)問題時，責任范圍內(nèi)的行政機關出于預防或者糾正目的通過溝通、政策學習等多種形式告知其違法行為的存在并引導督促改正的行為。

行政約談行為具有以下法律特征：首先，行政約談行為具有非強制性。非強制性與強制性相對立，即行政機關不會以自身職權強迫相對人的意愿去實施某事，在實施過程中主要包括但不限于行政約談、行政合同、行政調(diào)解等。行政約談行為的非強制性還表現(xiàn)在行政機關與相對人的溝通方式為協(xié)商、非命令，且不會以行政強制力要求相對人服從其任何主張。其次，行政約談行為具有獨立性。行政約談行為在法律主張中容易與行政附屬行為相混淆，行政約談行為的獨立性表現(xiàn)在以下兩個方面：1. 行政約談行為具有獨立的價值體系，且可以獨立發(fā)揮其職能，這是其有別于行政附屬行為的最主要一方面。2. 行政約談行為主要目的在于預防和糾正相對人的違法違規(guī)行為，通過多種方式讓相對人明確違法違規(guī)行為的后果，并提出針對性建議。

二、行政約談行為的問題分析

（一）法律原則不規(guī)范

行政約談行為在法律原則上相對分散，缺乏規(guī)范化，主要表現(xiàn)在以下兩個層面：第一，立法地方化。行政約談行為適用領域相對廣泛，多個行業(yè)均有涉及，近年來，國務院相關部門與地方政府出臺了多項規(guī)范性文件，但是從法律層面予以規(guī)制且形成體系的較少，現(xiàn)有的行政約談行為法律規(guī)范也多傾向于地方化，普適性較差。雖然說行政約談行為具有非強制性，在實施過程中也應根據(jù)實際情況靈活運用，立法地方化雖然滿足了靈活性但是缺少法律運轉(zhuǎn)和鏈接基準，導致同一事件可能會出現(xiàn)立法混亂甚至相左的情況發(fā)生。第二，內(nèi)容較模糊。在現(xiàn)有的法律條款中涉及行政約談的條款較為模糊，雖然對于約談機關來說，在行政約談行為的實踐涉及較為明確，但是對于相對人來說，現(xiàn)有法律除了要求相對人配合調(diào)查及約談以外并未涉及其他相關權益保障，例如相對人在行政約談過程中的權利和義務、如果出現(xiàn)行政機關不合法行為時應如何救濟，行政約談啟動標準和裁量等都未明確，亟需完善。

（二）程序運行封閉化

首先是程序的封閉性。就目前而言，行政約談行為的公開多是由行政機關主動公開，公眾對行政約談內(nèi)容的獲取多依賴于媒體，而媒體獲取內(nèi)容的方式則又依賴于行政機關，如此則形成信息閉環(huán)。即使在已經(jīng)公開的行政約談中，公眾獲取的相關信息也相對有限，只是了解一些框架性內(nèi)容，具體信息多無從得知，由此可能會引發(fā)公眾對行政機關權利使用的不信賴性。由于行政約談行為屬于非強制性行為，但是由于行政約談程序的封閉以及缺乏第三方監(jiān)管的情況下是否會引發(fā)違反行政約談行為準則行為則無從得知。

其次是內(nèi)容的封閉性。內(nèi)容的封閉性來源于程序的封閉性，行政約談行為實質(zhì)上是基于公共利益與個人利益雙方的交流協(xié)商行為，從而謀求雙方利益最大化。在行政約談的實踐中行政機關可能會為了公共利益最大化采取誘導行為或者出讓部分公共利益換取相對人的配合，但是由于內(nèi)容的封閉性導致公眾無法得知，缺少監(jiān)督、不夠透明的行政約談可能會引發(fā)更深層次的違法行為。除此之外，如果行政約談行為涉及到第三方，由于程序的封閉性第三方無法得知行政約談行為的具體內(nèi)容導致第三方利益受損應如何規(guī)制？以上問題都需要從法律層面給予完善。

三、行政約談行為的完善路徑

（一）明確法律原則

首先，基于行政法的基本原則，合法行政對于行政約談行為具有重要的指導原則，合法行政原則包含法律優(yōu)先和法律保留兩個層面，那么行政約談行為也必須基于法律優(yōu)先和法律保留兩個層面進行探討。法律優(yōu)先是指行政機關的任何行為都不能凌駕或者游離于法律層面之外，法律權力優(yōu)于行政權力。法律保留則是指行政權力不應越過法律界限，對于行政權力起到限制作用，避免其無序擴張。其次，行政約談行為應遵循平等自愿的原則。平等自愿在民法中應用較廣，由于行政約談行為較為柔和，有別于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法行為，故平等自愿原則可以作為行政約談行為的原則之一。其在具體實施中更多傾向于對相對人的平等對待，而非行政機關與相對人的平等，其本質(zhì)在于對行政人起到監(jiān)督、矯正作用，除此之外，平等自愿原則還體現(xiàn)在對相對人基本人身權利的保護，同時也限制了行政機關的權利濫用。

（二）完善約談程序

行政約談程序的完善必須從以下方面來入手，首先是明確約談適用范圍。要想行政約談行為得以發(fā)揮其效用則必須對其適用范圍進行明確，從行政約談行為的法律定義上可以看出其適用于違規(guī)或者輕微違法且尚未造成重大損失的行為，行政約談行為對輕微違法的法律空白或者定義給予補充和完善，促使行政執(zhí)法的完善。在實踐中，對于輕微違法的相對人行政機關可以采取行政約談行為，及時對不合理行為給予制止規(guī)制，尚未造成嚴重后果的一般不予行政處罰;對于可能存在違法可能性的行為，行政機關采取主動，通過行政約談行為告知其可能存在的后果督促改正;如果相對人輕微違法且拒絕行政約談，造成危害后果的可對其進行行政制裁。其次是評估程序的完善。行政約談行為不可避免的會對相對人產(chǎn)生后果，因此，行政約談的啟動必須慎重，對其進行專業(yè)、合理的評估，從而將對相對人的影響降到最低。除此之外，行政約談行為的反饋機制也非常重要，行政約談行為必須充分發(fā)揮其作用，切記淺嘗輒止，可以持續(xù)監(jiān)督相對人的約談行為結果反饋，從而達到行政約談行為的效用最大化。

參考文獻

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（北京市司法局?北京?100074）