從上海市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)淺析房產(chǎn)稅的社會經(jīng)濟(jì)影響

摘要：隨著國民經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，股票、基金等大眾金融市場表現(xiàn)得跌宕起伏飄忽不定，房地產(chǎn)市場一路高歌猛進(jìn)異軍突起，使得房地產(chǎn)不但成為資本的優(yōu)質(zhì)投資選擇，也成為最被普羅大眾所熟知和熱愛的投資領(lǐng)域。出于調(diào)節(jié)房價，調(diào)節(jié)貧富差距的初衷，房產(chǎn)稅征收開始被提上日程。本文以上海市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)工作為切入點(diǎn)，采用土地增值收益公平分配理論簡單分析房產(chǎn)稅的征收對社會經(jīng)濟(jì)的影響。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅;土地增值收益

“炒房”由于有著穩(wěn)定的投資效果，在2000年以后在我國幾乎形成追捧之勢。同時由于中國農(nóng)耕文化的深入骨髓。民眾對“家”、“土地”、“房屋”不可割舍的熱愛，也使得大家更傾向于將錢花在買房上面。由此導(dǎo)致的高房價、高房屋空置率等問題逐漸凸顯。2011年，國家開始推行房產(chǎn)稅試點(diǎn)，上海和重慶作為試點(diǎn)地區(qū)。試點(diǎn)工作已經(jīng)開展了9年，試點(diǎn)成果逐漸可以被觀察到，全國推廣的呼聲漸漲。由于與每個民眾休戚相關(guān)，對于房產(chǎn)稅的討論日漸增多，近年來，房產(chǎn)稅隔三差五就會成為媒體或者新媒體議論的熱點(diǎn)。

一、房產(chǎn)稅征收的政策背景

（一）國家法律和規(guī)定

《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》是依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》制定的配套暫行條例。是國務(wù)院在1986年9月15日發(fā)布，自1986年10月1日起施行。2011年1月8日根據(jù)國務(wù)院令第588號《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》進(jìn)行了修訂。

十八屆三中全會明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”，全國人大、國家相關(guān)部門正在研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作，房地產(chǎn)稅開征時刻表逐步清晰。

2017年11月，時任財政部部長肖捷在《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》中談及房地產(chǎn)稅，明確未來的房地產(chǎn)稅將按照房屋評估值征收。對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人房屋按照評估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。

2019年 3 月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院政府工作報告中指出：健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。

（二）上海市房產(chǎn)稅政策發(fā)布和工作情況

在1986年國家頒布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》以后，房產(chǎn)稅主要面向經(jīng)營性用房征收，2011年上海市開始試點(diǎn)對部分個人征收房產(chǎn)稅?！渡虾Ｊ虚_展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》（滬府發(fā)〔2011〕3號，以下簡稱“試點(diǎn)辦法”）文件中提出“自2011年1月28日起，本市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)”。拉開上海市針對個人房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅的序幕。隨后，為了支撐政策落地，上海市財政局發(fā)布《關(guān)于本市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)若干問題的通知》（滬財稅〔2011〕10號），文件中提出“應(yīng)稅住房應(yīng)納房產(chǎn)稅稅額的計算，即：應(yīng)納房產(chǎn)稅稅額=新購住房應(yīng)征稅的面積（建筑面積）×新購住房單價×70%×稅率”，適用稅率暫定為0.6%。根據(jù)內(nèi)部統(tǒng)計，到2014年的三年多期間，已對約90多萬套進(jìn)行房產(chǎn)稅認(rèn)定，應(yīng)繳房產(chǎn)稅房屋約16萬套，2014年預(yù)計可征稅9億元。

迄今為止，上海市已于2012、2014、2017、2018年多次發(fā)布“試點(diǎn)辦法”經(jīng)評估繼續(xù)有效，請繼續(xù)按照執(zhí)行的工作要求。

（三）房地產(chǎn)稅的合法性內(nèi)涵

第一、房產(chǎn)稅作為一種稅收，其最根本的功能之一是為政府獲取財政收入，籌措公共資金。在營業(yè)稅改征增值稅全面完成后，地方政府需要新的主體稅種作為補(bǔ)充。財產(chǎn)稅類具有稅基廣泛、收入穩(wěn)定等特點(diǎn)，成為了地方主體稅種的不二選擇。在財產(chǎn)稅類中，房地產(chǎn)稅又是重中之重?？茖W(xué)、合理的個人住房房產(chǎn)稅制，能夠為政府籌集可觀的稅收收入[1]。第二、房產(chǎn)稅也承擔(dān)著調(diào)整收入分配，縮小貧富差距的任務(wù)。上海市試點(diǎn)征收的房產(chǎn)稅是向購買第二套及以上住房的居民，并且“對于人均不超過60平方米（即免稅住房面積，含60平方米）的，其新購的住房暫免征收房產(chǎn)稅”。既保障了居民的合理居住需求，也對于具有高端居住需求的居民通過增加稅收的方式實現(xiàn)收入再分配。第三、通過房產(chǎn)稅的征收，降低“炒房”熱度，抑制房屋投資性需求，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的投資運(yùn)行[2]。通過優(yōu)化個人住房的房產(chǎn)稅政策，讓住房回歸住宿這一基本屬性，而不是成為投機(jī)獲利的工具[1]

二、房產(chǎn)稅征收的社會經(jīng)濟(jì)影響

（一）國內(nèi)研究成果

國內(nèi)研究成果對房產(chǎn)稅影響房屋交易價格的效應(yīng)（簡稱價格效應(yīng)）和收入分配效應(yīng)的觀點(diǎn)并未達(dá)成一致。從房產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)方面，賈學(xué)智[3]認(rèn)為房產(chǎn)稅的征收可以降低市場需求，提高投資成本，擴(kuò)大政府財政收入，并產(chǎn)生收入分配效應(yīng)，即房產(chǎn)稅的征收會對居民收入分配公平產(chǎn)生正向效應(yīng)。劉甲炎等[4]實證研究了房產(chǎn)稅的價格效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)對于不同類型的房屋效果截然相反，房產(chǎn)稅的征收對大面積住房產(chǎn)生擠出效應(yīng)，催生了小面積住房的高房價現(xiàn)象，反而加重了低收入群體的負(fù)擔(dān)。從房產(chǎn)稅的價格效應(yīng)方面，王家庭等[5]的研究表明我國房產(chǎn)稅試點(diǎn)不存在顯著的政策預(yù)期效應(yīng)，即房產(chǎn)稅對房價有抑制作用，但對高檔住宅作用不顯著。胡資駿[6]通過對比分析美國和重慶房產(chǎn)稅效果，發(fā)現(xiàn)重慶房產(chǎn)稅對價格的影響“先正后負(fù)”，且效果與美國房產(chǎn)稅相比十分不顯著。李永剛[7]研究了房產(chǎn)稅征收的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅的征收可以有效抑制房價，同時帶來稅收收入的增加和社會福利的增進(jìn)。國內(nèi)學(xué)者對于房產(chǎn)稅能否調(diào)節(jié)房價、調(diào)節(jié)收入分配及調(diào)節(jié)效果意見不一。

（二）土地增值收益公平分配理論

1993年，土地增值收益這個概念首次作為官方語言出現(xiàn)在 《土地增值稅暫行條例》中，該《條例》中對于土地增值的定義是： 轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入減除規(guī)定扣除項目金額后的余額，為增值額。收益是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)、會計學(xué)上的概念，亞當(dāng)·斯密在《國富論》中將收益定義為 “財富的增加”，后世的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都繼承并發(fā)展了這一觀點(diǎn)。將土地增值和收益兩個概念串聯(lián)起來，就是所謂土地增值收益，它是指包括政府在內(nèi)的相關(guān)土地權(quán)利人，從土地增值中取得和實現(xiàn)的利益。簡單講，土地增值收益就指來源于土地增值的收益[8]。如孫陶生所言： 土地增值收益是指土地資產(chǎn)在開發(fā)利用的過程中，由于土地價格上漲而引起土地利益或土地效益的增加，其本質(zhì)是土地所有者和土地使用者可從土地價格變化中獲得一定的價格差額[9]。土地增值收益公平分配理論突出強(qiáng)調(diào)土地增值收益分配的公平正義原則，符合我國目前國情，也符合社會公平正義的要求[10]。

（三）根據(jù)土地增值收益公平分配理論分析上海市房產(chǎn)稅試點(diǎn)的社會經(jīng)濟(jì)影響

在現(xiàn)有的體制機(jī)制環(huán)境下，房屋產(chǎn)權(quán)人掌握了土地增值部分帶來的全部收益，但是土地和房屋的增值是全區(qū)域、全社會努力的成果。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共交通、公共設(shè)施的完善、甚至于生活環(huán)境的改善都不僅僅是產(chǎn)權(quán)人一個人的勞動成果，最終卻由產(chǎn)權(quán)人享受了土地增值的全部紅利。所以需要通過政府管制的途徑，對土地市場價格的變動等土地財富的第二次分配進(jìn)行合理有效的調(diào)控，從而促進(jìn)土地財富的公平分配，房產(chǎn)稅的征收是一個可行的手段。

在上海市房產(chǎn)稅“試點(diǎn)方案”中明確指出“對房產(chǎn)稅試點(diǎn)征收的收入，用于保障性住房建設(shè)等方面的支出”。建設(shè)保障性住房是將房產(chǎn)稅收入用于提供公共服務(wù)，解決低收入群體的住房問題，達(dá)到了調(diào)配財富分配，服務(wù)社會弱勢群體，提升社會保障水平的作用。但是因為保障房服務(wù)對象的局限性，其他社會群體并沒有享受到房產(chǎn)稅帶來的土地增值收益分配效應(yīng)。

在一定程度上說，房產(chǎn)稅會明顯加重稅收承擔(dān)者的負(fù)擔(dān)。我國土地實行公有制，房地產(chǎn)商通過繳納土地出讓金獲取土地的使用權(quán)，而出讓金最終通過出售房地產(chǎn)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，消費(fèi)者不僅要承擔(dān)一定份額的土地出讓金，還要承擔(dān)房產(chǎn)稅，因此，房產(chǎn)稅的征收會使承擔(dān)者的負(fù)擔(dān)有一定程度的增大[11]。并且房產(chǎn)稅的出臺會提高房屋持有成本，在房屋持有成本提升的情況下，房主要么選擇自己“吃進(jìn)”成本自行承擔(dān)，要么選擇轉(zhuǎn)嫁給租客，要么選擇變現(xiàn)出售房屋。

就上海市目前施行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案，我認(rèn)為其在公平分配土地增值收益方面做了一些嘗試，但是分配的還不夠公平徹底?，F(xiàn)行方案可能會對現(xiàn)階段的投資買房傾向有一定的抑制效果，但是更有可能提高租房成本，并且小戶型的房屋更有可能因為屬于免稅范疇進(jìn)而導(dǎo)致受追捧而價格升高。由于是對2011年以后的房屋交易征收房產(chǎn)稅，對于在2011年以前囤積大量房產(chǎn)的行為也沒有征收途徑。所以對于社會經(jīng)濟(jì)方面可能負(fù)面影響更顯著一些。

三、上海市房產(chǎn)稅推行中的政策建議

（一）完善計稅依據(jù)

房產(chǎn)稅出于增加財政收入，均貧富，降低居住房屋投資熱度的初衷，是要在房產(chǎn)保有期間征收，所以應(yīng)該每年按照應(yīng)納稅額進(jìn)行征收。目前上海市仍暫按市場交易價格計算納稅依據(jù)，還未推出一套完善、公平、普適的房地產(chǎn)市場價格評估標(biāo)準(zhǔn)，用以在市場價格發(fā)生波動時準(zhǔn)確調(diào)整納稅依據(jù)。這就需要建立全市統(tǒng)一的房屋價格評估體系。完整全面的匯聚房地產(chǎn)屬性數(shù)據(jù)（物理數(shù)據(jù)和權(quán)屬數(shù)據(jù)）、房地產(chǎn)交易數(shù)據(jù)、GIS空間數(shù)據(jù)，計算和引入房地產(chǎn)估價參數(shù)數(shù)據(jù)，為準(zhǔn)確公平征收房地產(chǎn)稅打下基礎(chǔ)。

（二）明確征收對象

目前上海市的試點(diǎn)政策中的“應(yīng)稅住房”是針對2011年政策實行以后購入的多套住房，對于2011年以前的多套住房并沒有進(jìn)行追溯征收，并且對于本市居民家庭和非本市居民家庭進(jìn)行區(qū)別對待，存在稅收中的不公平現(xiàn)象。同時，針對一些特殊困難家庭應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)減免和照顧。

（三）落實納稅監(jiān)管

早年，因為不動產(chǎn)登記制度和登記效果還不完善，對于納稅對象的認(rèn)定、稅收征繳的監(jiān)管難度也較大。但在近年各部門的聯(lián)合努力下，不動產(chǎn)登記效果已逐漸完善，上海市內(nèi)的房屋權(quán)屬關(guān)系已有較好登記效果和信息化基礎(chǔ)。但對于跨省的房屋持有情況還不夠清晰，例如長三角、珠三角、京津冀等各種區(qū)域聯(lián)合體之間的不動產(chǎn)登記還未聯(lián)通。熱衷于進(jìn)行房地產(chǎn)投資的人群更大概率會在區(qū)域聯(lián)合體之間進(jìn)行投資，如果能夠?qū)^(qū)域內(nèi)或者全國的不動產(chǎn)登記信息聯(lián)網(wǎng)，并做好納稅監(jiān)管，落實房地產(chǎn)稅繳納工作，將會更有效的體現(xiàn)稅收成果，抑制房地產(chǎn)投資熱，真正做到“房子是用來住的，不是用來炒的”。

（四）擴(kuò)大收益分配范圍

房產(chǎn)稅收入除了建設(shè)保障性住房外，希望能夠擴(kuò)大公共服務(wù)分配的范圍，使更多的群體納入受益范圍，使得土地增值收益由全社會更加公平的分享。

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作者簡介：

周娟（1984—），女，湖南常德人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院? 周娟