讓城市更安全 社會更安定 市民更安心

同濟大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院院長孫建平談智慧韌性安全城市建設(shè)工程

“幸福美好生活十大工程”是“十四五”期間成都市委市政府的系統(tǒng)謀劃部署，是成都增強發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢、保持生活城市特質(zhì)的重要抓手。“智慧韌性安全城市建設(shè)工程”將以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享的新發(fā)展理念推動城市安全發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，讓城市安全、社會安定、市民安心是成都建設(shè)公園城市示范區(qū)重大使命的本源，是成都作為推進以人為核心的新型城市化發(fā)展先行區(qū)，邁向國際現(xiàn)代化超大城市的基石。

堅持以人民為中心，勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)責(zé)

城市是人民的城市，建設(shè)智慧韌性安全城市要深刻把握人民城市的根本屬性、人本價值、生命體征、戰(zhàn)略使命、精神品格及主體力量。成都實際管理人口已突破2233萬人，在當前新發(fā)展格局下和不明朗的國際環(huán)境中，智慧韌性安全城市的建設(shè)要更加關(guān)注城市風(fēng)險防控責(zé)任的機制建設(shè)，形成良好的工作環(huán)境，推進“單一事故問責(zé)”向“問題問責(zé)與事故問責(zé)并重”進行轉(zhuǎn)變。在剛剛過去的2020年，成都在疫情防控、防災(zāi)減災(zāi)、安全發(fā)展等層面取得的成績，再一次印證了“中國人民所具有的不屈不撓的意志力，是戰(zhàn)勝前進道路上一切艱難險阻的力量源泉”。

黨的十九屆五中全會確定了“堅持以人民為中心”的“十四五”發(fā)展原則，“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”要堅持一切為了群眾，不斷強化人民群眾在城市風(fēng)險防控中的政治保障、制度保障、法制保障;要堅持廣泛動員群眾，引導(dǎo)群眾對城市風(fēng)險防控工作的認同感、責(zé)任意識;要緊緊依靠群眾，發(fā)揮好人民群眾“創(chuàng)造者”、“閱卷人”、“監(jiān)督員”的作用。人的智慧、人的韌性是城市最大的智慧和最強的韌性，城市管理者要注重培育發(fā)揮人民群眾力量的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，從而推動城市風(fēng)險防控的動力變革，進而實現(xiàn)城市管理智能便捷、災(zāi)害防治高效及時、安全防線牢固堅韌、社會環(huán)境穩(wěn)定有序，讓城市治理更加有序、更富活力、更可持續(xù)。

把握城市風(fēng)險特征，少走彎路、精準定位

“雙循環(huán)”整體格局下，成都作為國家中心城市的發(fā)展定位使城市風(fēng)險防控工作面臨更大挑戰(zhàn)。一方面，人口高度聚集流動，產(chǎn)業(yè)高度集聚互聯(lián)，高層建筑和重要設(shè)施高度密集互通，風(fēng)險治理面臨著棘輪效應(yīng)，越發(fā)展風(fēng)險越多。另一方面，極端天氣引發(fā)的自然災(zāi)害，技術(shù)創(chuàng)新不確定性因素等，使風(fēng)險治理和應(yīng)急管理面臨復(fù)雜性和長期性并存態(tài)勢。

知己知彼方能百戰(zhàn)百勝。城市風(fēng)險具有放大性、疊加性、多樣性的特征。一方面，城市是人口、工貿(mào)企業(yè)、各類建筑、經(jīng)濟要素、重要生活設(shè)施等高密度和超規(guī)模的集聚，小災(zāi)易引發(fā)大災(zāi)并形成災(zāi)害鏈，造成災(zāi)害損失的放大。比如交通樞紐的火災(zāi)事故，有可能導(dǎo)致城市主要交通的癱瘓，一到兩個變電站事故就可能導(dǎo)致城市供電中斷等。另一方面，公眾對風(fēng)險認知參差不齊、訴求多元帶來的風(fēng)險感知放大，比如社會對風(fēng)險防控能力的“懷疑”等復(fù)雜情緒蔓延，會對城市風(fēng)險治理共識的形成造成干擾。城市風(fēng)險的疊加性，主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)、新興、自然、社會、內(nèi)部與外部的疊加上。一是傳統(tǒng)風(fēng)險與新興風(fēng)險疊加。經(jīng)濟高速發(fā)展、城市更新都可能帶來新業(yè)態(tài)、新模式，尤其是新系統(tǒng)與原有系統(tǒng)的不兼容、管理縫隙易導(dǎo)致風(fēng)險疊加且不易被察覺。二是自然風(fēng)險與社會風(fēng)險疊加。自然的、偶發(fā)的災(zāi)害事故發(fā)生時極易與城市公共政策、經(jīng)濟發(fā)展周期、社會心理等社會因素產(chǎn)生“共振”，增加危機處置難度。三是內(nèi)部風(fēng)險與外部風(fēng)險疊加。城市群的協(xié)同、國際環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性等，使城市在風(fēng)險治理中經(jīng)常面對多線作戰(zhàn)的局面，對風(fēng)險治理的合作能力提出了新要求。城市風(fēng)險的多樣性是由于風(fēng)險載體的不同而導(dǎo)致的。比如病毒的多樣和變異，會導(dǎo)致公共衛(wèi)生風(fēng)險的變化，埃博拉病毒、SARS病毒、新冠肺炎病毒由于其傳染性、致死率的區(qū)別，公共衛(wèi)生風(fēng)險就存在多樣性。橋梁風(fēng)險、船舶風(fēng)險、交通風(fēng)險、建筑物風(fēng)險、人群密集場所風(fēng)險、電力燃氣排水等城市生命線風(fēng)險也是同樣的道理。此外，人們也往往從事故事件的角度來理解風(fēng)險，如?；返男孤╋L(fēng)險、橋梁建筑物的倒塌或坍塌風(fēng)險、人群密集場所踩踏風(fēng)險、高空墜物拋物風(fēng)險等。

有的放矢才能少走彎路。實現(xiàn)城市風(fēng)險治理“一盤棋”，要優(yōu)先保證風(fēng)險認知角度的統(tǒng)一。一般而言，從事故或風(fēng)險載體的角度去認知的優(yōu)點在于“直觀性”，然而城市風(fēng)險治理多部門、多主體的特征會導(dǎo)致這種“直觀性”變成風(fēng)險防控統(tǒng)籌工作中的缺點，不利于城市風(fēng)險治理“一盤棋”思想的實現(xiàn)。因此，從“常態(tài)風(fēng)險、潛在風(fēng)險、突發(fā)風(fēng)險”的角度來理解城市風(fēng)險將強化系統(tǒng)性，有利于統(tǒng)籌工作。常態(tài)風(fēng)險可以理解為“灰犀牛”，比喻那些大概率（相對）事故事件，如交通風(fēng)險、城市火災(zāi)、安全生產(chǎn)事故等;突發(fā)風(fēng)險可以理解為“黑天鵝”，比喻那些小概率事件，如肺鼠疫、SARS、禽流感、中東呼吸綜合征、新冠肺炎疫情等;潛在風(fēng)險可以理解為“大白象”，比喻那些平時問題不大，但在某種情況下，容易出事的事件。如臺風(fēng)、強降雨、地質(zhì)危害等發(fā)生時的“水淹停車場”、“城市看海”等城市內(nèi)澇、建筑物坍塌等事故事件。

精準定位才能區(qū)別對待?！盎蚁Ｊ匠B(tài)風(fēng)險、大白象式潛在風(fēng)險、黑天鵝式突發(fā)風(fēng)險”在辨識的難易程度上呈現(xiàn)遞進關(guān)系，在防治的工作重心上也有所區(qū)別。常態(tài)風(fēng)險應(yīng)強化一個“防”字，要多維度的減小其可能性;潛在風(fēng)險應(yīng)強化一個“降”字，統(tǒng)籌響應(yīng)行動降低其后果嚴重度;突發(fā)風(fēng)險應(yīng)強化一個“控”字，比如控住突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險的傳染性等。此外，常態(tài)風(fēng)險、潛在風(fēng)險、突發(fā)風(fēng)險并不是一成不變的關(guān)系，而是動態(tài)的。在疫情常態(tài)化防控的今天，就存在著從突發(fā)風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)風(fēng)險的認知過程。同樣，如果疏于對常態(tài)風(fēng)險的管控，那么常態(tài)風(fēng)險也會轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛陲L(fēng)險，比如大橋倒塌、隧道塌陷等。因此，如果不從風(fēng)險治理工作角度統(tǒng)一認知，最終將是城市各管理部門“各說各話”、“各管一方”，進而引發(fā)系列“防救統(tǒng)分”問題。

要解決以上問題，就必須構(gòu)建“城市大腦”、鋪設(shè)智能感知、建立城市信息模型、搭建智能化便捷化管控平臺，不斷完善和提升城市安全運行管理領(lǐng)域重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源，積極構(gòu)建城市運行態(tài)勢一張圖，為實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、整合共用、趨勢關(guān)聯(lián)分析提供技術(shù)支撐。

建立全生命周期防控范式，強化評估、持續(xù)提升

城市風(fēng)險的周期性，是指風(fēng)險往往在城市規(guī)劃中肇始、在城市建設(shè)中成型、在城市運行中藏匿、在城市發(fā)展中演變，在城市管理中削弱，在責(zé)任失位中突變，最終以事故或事件的形式表現(xiàn)出來，舊的風(fēng)險消失，新的風(fēng)險產(chǎn)生。

在城市規(guī)劃階段，要統(tǒng)籌好環(huán)境、功能、形態(tài)，防范風(fēng)險肇始。要以安全為前提，依法施行建設(shè)項目實施前安全評估論證工作，規(guī)劃和調(diào)整居民生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)及其他功能區(qū)空間布局。在城市建設(shè)階段，要注重質(zhì)量、安全、進度協(xié)調(diào)，降低風(fēng)險形成。“太快”、“太急”的城市建設(shè)必然會提高城市風(fēng)險，造成城市生態(tài)失衡。在城市運行階段，常懷敬畏之心，時刻保持警惕，避免風(fēng)險隱匿。要嚴格依據(jù)各類風(fēng)險評估規(guī)范，做好風(fēng)險的辨識和分析工作，特別要從事故災(zāi)難形成的機理角度去分析，如果不詳盡、不嚴謹、不科學(xué)，那風(fēng)險隱匿的可能性就變大。在城市發(fā)展階段，強調(diào)系統(tǒng)性，防止“木桶效應(yīng)”，遏止風(fēng)險演變。在城市管理中，要積極防控各類城市風(fēng)險，將多種風(fēng)險控制預(yù)警措施、技術(shù)和方法通過責(zé)任設(shè)計和考核來推動執(zhí)行落地。要嚴防“責(zé)任集體失職失位”，例如“響水事故”。

2020年11月，在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)要“從事物發(fā)展的全過程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)發(fā)展的全生命周期出發(fā)來謀劃設(shè)計改革”。城市風(fēng)險具備典型的“全過程、周期性”特征，大致可分為“事前預(yù)防與準備、事發(fā)監(jiān)測與預(yù)警、事中響應(yīng)與實施、事后恢復(fù)與重建”四個環(huán)節(jié)，在“事前科學(xué)防、事發(fā)及時報、事中高效救、事后系統(tǒng)控”的“全生命周期”防控范式中，要強化“預(yù)防與準備”的完備性評估、“監(jiān)測與預(yù)警”的適時性評估、“響應(yīng)與實施”的高效性評估、“恢復(fù)與重建”的精細性評估。所謂“韌性”，不僅僅是技術(shù)上，還有管理上和文化上的韌性，只有強化評估的導(dǎo)向作用，定期開展城市安全體檢或按需要開展專項評估，才是“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”，才能避免“一人生病、大家吃藥”的“尬像”，才能實現(xiàn)全生命周期防控范式的動態(tài)自我完善能力。

比如在基層應(yīng)急能力建設(shè)上，要做好“十有四清”的階段性評估;消防站隊建設(shè)要細化重點單位，評估建設(shè)節(jié)點，評價老舊微型消防站隊戰(zhàn)斗力;突發(fā)事件緊缺物資要摸清產(chǎn)能底數(shù)，動態(tài)調(diào)整物資儲備的品類、規(guī)模和結(jié)構(gòu);危化品要加強全過程管控，圍繞生產(chǎn)、儲備、運輸、使用、報廢等環(huán)節(jié)實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測;抗震設(shè)防防洪排澇要做好自然災(zāi)害普查工作，要評估城市高風(fēng)險點源等。

堅持智慧韌性的方向，循序漸進、科學(xué)治理

新形勢下，城市風(fēng)險治理不能再依靠傳統(tǒng)的“筆、嘴、腿”，而要有序推進全域全量數(shù)據(jù)匯聚與運用，規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，通過數(shù)字化來全方位提升城市風(fēng)險治理的發(fā)展能級和治理效能。圍繞城市風(fēng)險感知力、管控力和處置力，用好當前新興技術(shù)，不斷提升城市風(fēng)險“數(shù)據(jù)化觀、信息化管、智能化防、智慧化控、現(xiàn)代化救”的能力，推動城市風(fēng)險治理與應(yīng)急管理的效率變革。

“數(shù)據(jù)化觀”要堅持問題為導(dǎo)向，強化綜合能力。是指圍繞城市的典型重大風(fēng)險，加強關(guān)鍵參數(shù)及狀態(tài)監(jiān)測能力。比如危化品生產(chǎn)和使用系統(tǒng)要加強泄漏監(jiān)測、運輸系統(tǒng)要加強車輛定位跟蹤;地震等自然災(zāi)害要健全監(jiān)測預(yù)警體系，要在重點區(qū)域安裝預(yù)警終端;城市電梯要提升智慧監(jiān)管能力，通過技術(shù)手段實現(xiàn)電梯年檢動態(tài)預(yù)警等。

“信息化管”要堅持以需求為導(dǎo)向，形成長效機制。是指充分運用好城市安委會、應(yīng)急委這類平臺，積極將城市風(fēng)險治理工作融入“一屏觀、一網(wǎng)管”城市運行體系。比如落實隱患舉報、發(fā)現(xiàn)、處置、督辦、獎勵等工作流程，做好隱患排查、登記、評估、報告、監(jiān)控、治理、銷賬的閉環(huán)全周期管理。

“智能化防”要堅持以應(yīng)用為導(dǎo)向，用好各類新信息技術(shù)，強化預(yù)警預(yù)報能力。上海因臺風(fēng)是重點自然災(zāi)害形式，就積極推進“氣象+”的風(fēng)險防范研究，針對高層建筑、大型綜合體、城市生命線等重要部位，全面細化城市氣象風(fēng)險點、線、面、鏈的動態(tài)監(jiān)管能力。黃浦區(qū)開發(fā)“大客流數(shù)字化管控”技術(shù)，借助智能算法，適時提出限流預(yù)警，確保不出現(xiàn)大客流“對沖”的現(xiàn)象，有力杜絕了踩踏風(fēng)險。

“智慧化控”解決的是統(tǒng)籌性的問題。是指圍繞應(yīng)急決策和應(yīng)急指揮，將數(shù)據(jù)化觀、信息化管、智能化防統(tǒng)籌管理起來。比如強調(diào)基礎(chǔ)信息匯聚、現(xiàn)場信息獲取、事故鏈演變態(tài)勢分析的能力，落實“數(shù)據(jù)+經(jīng)驗”的雙驅(qū)動決策機制，建設(shè)能夠直觀展示各類自然災(zāi)害以及預(yù)警情況“一張圖”的決策支持系統(tǒng)等。

“現(xiàn)代化救”解決的是應(yīng)急實戰(zhàn)的高效性問題。是指圍繞“全災(zāi)種、大應(yīng)急”理念，針對城市重大風(fēng)險，系統(tǒng)打造專業(yè)攻堅力量，比如高層、軌交、化工、大跨度建筑等，建立專項演練的評估機制，不斷提高現(xiàn)場人員的應(yīng)急處置能力水平，最終保證當事故事件發(fā)生時，有正確的人帶著正確的裝備配足正確的物資，在正確的時間出現(xiàn)在正確的地點上。

作者

同濟大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院院長、教授