臨汾市地下水超采區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)與探討

◎任耀文

（作者系臨汾市水利局黨組書記、局長(zhǎng)）

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，是保障水資源供給的重要壓艙石和穩(wěn)定器，也是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、保障供水安全的戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源，在保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和維系良好生態(tài)環(huán)境中均發(fā)揮著不可替代的作用。近年來(lái)，我市部分地區(qū)由于生產(chǎn)生活需要，水資源供需矛盾較為突出，地下水過(guò)度開(kāi)采造成了一些不利影響。因此，加強(qiáng)我市地下水超采區(qū)治理，防范和解決地下水不合理開(kāi)發(fā)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)我市全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，助推臨汾市建設(shè)成黃河流域綠色崛起轉(zhuǎn)型樣板城市具有重要意義。

一、我市地下水超采區(qū)情況

根據(jù)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)工作的通知》，山西省地下水超采區(qū)涉及我市共兩處，均位于汾河流域。一處是臨汾市侯馬小型孔隙水淺層地下水超采區(qū)，位于侯馬市澮河兩岸，分布于侯馬市西南一帶，由侯馬城區(qū)與市界圍括的半圓形區(qū)域組成。具體范圍為：北起張王—東呈王，南至盆地邊界，西起侯馬市界，東至喬村，超采區(qū)面積78 km2，其中嚴(yán)重超采區(qū)面積33 km2。另一處是古堆泉域中型巖溶水超采區(qū)，涉及我市的超采區(qū)面積381 km2，分布在襄汾、曲沃、翼城、浮山四個(gè)縣。

二、治理保護(hù)措施及取得成效

多年來(lái)，我市扎實(shí)踐行新發(fā)展理念，堅(jiān)持以“十六字”治水思路為根本遵循，按照生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的要求，從可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，堅(jiān)持在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，嚴(yán)格地下水管理，逐步縮小地下水超采區(qū)面積，取得了一定的成效。

一是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。在水資源管理和保護(hù)工作中，我們堅(jiān)持“以水四定”的原則，即，以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人、以水定地，把水資源作為最大的剛性約束，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。制定了實(shí)施方案，對(duì)各縣（市、區(qū)）實(shí)行用水總量控制：需要取水的建設(shè)項(xiàng)目一律嚴(yán)格進(jìn)行水資源論證，在審查論證報(bào)告書和論證表過(guò)程中，對(duì)照縣域水資源利用總量控制目標(biāo)，對(duì)超過(guò)控制總量的縣，一律不予通過(guò)審查，不予審批水量。對(duì)地下水取用水總量已達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的地區(qū)，一律暫停建設(shè)項(xiàng)目新增取用地下水；對(duì)取用地下水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，堅(jiān)決限制審批新增取用地下水。在地下水嚴(yán)重超采區(qū)或禁采區(qū)，除生活用水外，嚴(yán)禁審批新建、改建、擴(kuò)建涉及新增取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目；在地下水一般超采區(qū)或限采區(qū)，除生活用水外，嚴(yán)格限制審批新建、改建、擴(kuò)建涉及新增取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目。

二是加強(qiáng)節(jié)約用水提高用水效率。為全面提升水資源節(jié)約集約利用水平，我市多措并舉，研究制定了《臨汾市落實(shí)國(guó)家節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》，在全社會(huì)提倡節(jié)約用水，全力推動(dòng)節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。加強(qiáng)節(jié)水管理，采取差別水價(jià)及水效對(duì)標(biāo)等措施，推動(dòng)高耗水企業(yè)加強(qiáng)廢水深度處理和達(dá)標(biāo)再利用。嚴(yán)格落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，在地下水超采地區(qū)，將用水效率作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依據(jù)，嚴(yán)格控制高耗水行業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，推進(jìn)高耗水企業(yè)向水資源條件允許的工業(yè)園區(qū)集中，對(duì)采用列入淘汰目錄工藝、技術(shù)和裝備的項(xiàng)目不予批準(zhǔn)取水許可；對(duì)未按期淘汰的，依法嚴(yán)肅查處。嚴(yán)禁超采地區(qū)擴(kuò)大景觀、娛樂(lè)水域面積，具備使用非常規(guī)水條件但未充分利用的建設(shè)項(xiàng)目不得批準(zhǔn)其新增取水許可。全方位開(kāi)展節(jié)水宣傳，大力發(fā)揮節(jié)水示范企業(yè)、節(jié)水教育基地、節(jié)水示范單位的節(jié)水宣傳作用，倡導(dǎo)綠色高質(zhì)量發(fā)展理念，提高全民節(jié)水意識(shí)，養(yǎng)成良好節(jié)水行為習(xí)慣和生活方式。截止2020 年，全市共創(chuàng)建節(jié)水載體83 個(gè)，其中節(jié)水機(jī)關(guān)69 個(gè)，節(jié)水學(xué)校11 個(gè)，其他節(jié)水載體3 個(gè)。

三是加快落實(shí)地下水超采治理方案。目前，我市侯馬小型孔隙淺層地下水超采區(qū)和古堆泉域中型巖溶水超采區(qū)范圍的縣均已制定完成了地下水超采區(qū)治理方案，下一步，將切實(shí)加大治理力度，堅(jiān)決關(guān)閉對(duì)古堆泉影響較大的非煤礦井，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步淘汰落后的高耗水行業(yè)，嚴(yán)格限制高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展；壓減高耗水農(nóng)作物種植面積，減少農(nóng)業(yè)開(kāi)采地下水水量，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，提高灌溉用水效率；推廣工業(yè)和生活節(jié)水技術(shù)與設(shè)備等，通過(guò)綜合措施治理地下水超采，促進(jìn)全市地下水位止降回升。

四是大力實(shí)施水源替代工程建設(shè)。我市堅(jiān)持“用足黃河水、用好地表水、涵養(yǎng)地下水、多用再生水”，積極推進(jìn)襄汾縣水源替代工程和翼城縣水源替代工程建設(shè)，推動(dòng)水資源優(yōu)化配置，減少地下水開(kāi)采。這兩個(gè)項(xiàng)目位于古堆泉域中型巖溶水超采區(qū)，是山西省地下水超采區(qū)綜合治理項(xiàng)目（2018 年度）水源置換工程，也是山西大水網(wǎng)禹門口提水東擴(kuò)工程配套襄汾、翼城縣域小水網(wǎng)工程主要組成部分。其中，襄汾縣水源替代工程利用已建成的禹門口提水東擴(kuò)工程引黃河水替代地下水，減少地下水開(kāi)采量，保證水資源持續(xù)利用，保證該縣工農(nóng)業(yè)用水需要。工程從禹門口東擴(kuò)工程襄汾縣分水口取水，利用分水口富余水頭自流至加壓泵站，泵站加壓后鋪設(shè)壓力輸水干管道至位于北姚村的調(diào)蓄池，池后鋪設(shè)供水支管向各用水戶供水；同時(shí)壓力輸水管道沿線設(shè)置農(nóng)業(yè)灌溉分水口3 個(gè)，作為沿線約1.07 萬(wàn)畝農(nóng)田灌溉的應(yīng)急水源。工程發(fā)揮效益后，年可取黃河水1 500 萬(wàn)m3，關(guān)閉封存水源井40 眼，年壓采地下水670 萬(wàn)m3。翼城縣水源替代工程供水水源為黃河水，從西梁水庫(kù)提水至小河口水庫(kù)，并向翼鋼、煤電產(chǎn)業(yè)園及小河口灌區(qū)供水，置換各個(gè)用水戶的地下水水源，關(guān)停水源井，以達(dá)到節(jié)水壓采的目的。工程發(fā)揮效益后，年可取黃河水2 396 萬(wàn)m3，封閉水井72 眼，年壓采地下水458 萬(wàn)m3。

五是積極推進(jìn)古堆泉域生態(tài)保護(hù)工程。我市爭(zhēng)取到2021 年度地下水超采區(qū)綜合治理資金，全力推進(jìn)襄汾縣古堆泉域生態(tài)保護(hù)工程。該工程利用禹門口東擴(kuò)工程黃河水，引至襄汾縣趙康鎮(zhèn)，置換東汾陽(yáng)等5 村3 120 畝農(nóng)田的巖溶地下水灌溉水源；在陶寺鄉(xiāng)塔兒山古堆泉域巖溶地下水補(bǔ)給區(qū)實(shí)施涵養(yǎng)林4 500 畝。項(xiàng)目實(shí)施后，可關(guān)閉巖溶井5眼，年壓采巖溶地下水62萬(wàn)m3，在涵養(yǎng)林實(shí)施區(qū)增加巖溶地下水補(bǔ)給，改善古堆泉域地下水生態(tài)。

六是加強(qiáng)超采區(qū)地下水開(kāi)采監(jiān)管。我市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，多方面著力，加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作力度，壓實(shí)水資源管理責(zé)任，堅(jiān)持不懈在地下水超采區(qū)依法嚴(yán)厲打擊非法取用水等水資源違法行為，維護(hù)水資源管理秩序。執(zhí)法工作中，注重創(chuàng)新方式方法，建立執(zhí)法臺(tái)賬，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，明確查處責(zé)任，杜絕有案不立和有案不錄的情況。針對(duì)非法取用地下水難以發(fā)現(xiàn)等問(wèn)題，積極拓寬問(wèn)題發(fā)現(xiàn)渠道。注重完善工作機(jī)制，建立健全區(qū)域與區(qū)域、水利部門與其他部門之間的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，探索形成精準(zhǔn)執(zhí)法的舉措和機(jī)制。通過(guò)依法嚴(yán)厲打擊、聯(lián)合查處，形成強(qiáng)有力的震懾，有效改善地下水環(huán)境質(zhì)量，確保地下水安全。

七是加強(qiáng)地下水計(jì)量監(jiān)測(cè)管理。計(jì)量設(shè)施建設(shè)是貫徹落實(shí)用水總量控制制度的基礎(chǔ)，是核定用水戶用水量和水資源稅征收的依據(jù)，是強(qiáng)化超采區(qū)地下水資源管理的手段。在計(jì)量設(shè)施管理方面，市、縣水利局安排專人負(fù)責(zé)，各用水戶也確定專人負(fù)責(zé)取水計(jì)量設(shè)施的管理與維護(hù)，保證設(shè)備的完好運(yùn)行。對(duì)超采區(qū)范圍內(nèi)的各類工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)用水大戶都安裝了水量計(jì)量設(shè)施，建立了企業(yè)用水檔案，每季度把水表數(shù)據(jù)拍照留存，根據(jù)實(shí)際用水量和水資源稅征收規(guī)定，下達(dá)水量核定單，水利部門、企業(yè)、稅務(wù)部門各留一份，實(shí)現(xiàn)了以量計(jì)征，發(fā)現(xiàn)超計(jì)劃取水行為，及時(shí)通報(bào)稅務(wù)部門，超出部分按照水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)加倍征收。

八是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。我市積極探索建立合理反映供水成本、有利于節(jié)水的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，使全市農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平。在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)等方面，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，在地下水超采區(qū)推動(dòng)節(jié)約用水，提高水資源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，加快計(jì)量設(shè)施安裝，征收地下水水費(fèi)，落實(shí)超定額累進(jìn)加價(jià)制度，逐步建立與農(nóng)民承受能力、節(jié)水成效、地方財(cái)力相匹配的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)控地下水超采區(qū)地下水取水量，從而保障了我市地下水管理水平更加科學(xué)、精細(xì)。

通過(guò)采取以上舉措，我市超采區(qū)地下水位處于穩(wěn)定回升狀態(tài)，超采區(qū)治理效果顯著。2016 年我市地下水超采區(qū)所在縣范圍內(nèi)的地下水用水量為1.256 6 億m3，2020 年地下水用水量為1.016 8 億m3，地下水用水量逐年減少，地下水位持續(xù)回升。據(jù)地下水位觀測(cè)資料，2012—2020 年，侯馬市孔隙水超采區(qū)地下水位總體處于上升狀態(tài)，年均值平均上升7.72 m。地下水超采狀況得到了有效控制。與此同時(shí)，廣大人民群眾對(duì)地下水超采區(qū)的認(rèn)識(shí)有了顯著提升，對(duì)超采區(qū)內(nèi)禁止打井、壓減地下水等要求已經(jīng)逐漸形成共識(shí)。

三、存在的問(wèn)題

如何合理開(kāi)發(fā)利用有限的地下水資源，更有力推進(jìn)地下水超采區(qū)治理，我市當(dāng)前還面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)：

一是我市水資源短缺嚴(yán)重。根據(jù)臨汾市第二次水資源評(píng)價(jià)資料，1956—2000 年系列臨汾市多年平均水資源總量為15.22 億m3，其中地表水資源量為13.21 億m3，地下水資源量為9.75 億m3，重復(fù)計(jì)算量為7.74 億m3；多年平均水資源可利用量為10.76 億m3，其中地表水可利用量為6.55 億m3，地下水可開(kāi)采量為8.13 億m3，重復(fù)量為3.92 億m3。我市人均水資源占有量?jī)H為350 m3，屬于極度缺水地區(qū)。

二是水資源地域分布不均。根據(jù)臨汾市水資源全域化配置方案，我市汾河下游區(qū)為水資源相對(duì)緊缺區(qū)，主要涉及我市洪洞縣、堯都區(qū)、古縣、浮山縣、襄汾縣、曲沃縣、侯馬市、翼城縣，流域面積10 209 km2，其中侯馬市在侯馬小型孔隙水淺層地下水超采區(qū)，襄汾縣、曲沃縣、翼城縣、浮山縣在古堆泉域中型巖溶水超采區(qū)。依據(jù)1956—2000 年系列資源，區(qū)域內(nèi)水資源總量7.48 億m3，地表水資源量5.87 億m3。由于汾河干流臨汾境內(nèi)不具備建設(shè)大中型水庫(kù)條件，汾河干流臨汾境內(nèi)水量?jī)H沿汾河電灌站利用以外，其余全部下泄出境。為滿足生產(chǎn)生活用水需求，區(qū)域內(nèi)地下水資源被大量開(kāi)采，導(dǎo)致形成地下水超采區(qū)。

三是水資源供需矛盾較為突出。地下水超采區(qū)位于汾河流域，汾河流域?yàn)槲沂屑Z食主產(chǎn)區(qū)，灌溉期間用水集中、需水量大。地下水因具有易于開(kāi)采、水量穩(wěn)定、水質(zhì)良好的特點(diǎn)，長(zhǎng)期作為超采區(qū)保障糧食安全和農(nóng)村飲水安全的重要水源，長(zhǎng)期開(kāi)采地下水導(dǎo)致地下水位下降，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村飲水安全與超采區(qū)綜合治理還存在一定矛盾。

四是地下水超采區(qū)治理難度較大。目前，全市地表水資源普遍短缺，超采區(qū)治理的替代水源為禹門口東擴(kuò)黃河水，禹門口東擴(kuò)工程從運(yùn)城市河津市清洞鎮(zhèn)龍門村黃河干流取水，通過(guò)多級(jí)提水，向運(yùn)城6 縣和我市侯馬、曲沃、襄汾、翼城4 個(gè)縣（市）供水，供工農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)村生活用水和生態(tài)補(bǔ)水，工程設(shè)計(jì)總提水流量66 m3/s，年提水量7.4 億m3，其中向臨汾市供水量1.197 6 億m3。目前骨干工程已建成通水，已輸水至曲沃縣澮河水庫(kù)和翼城縣北常水庫(kù)，但是地方配套的調(diào)蓄、輸水工程建設(shè)仍有短板，與超采區(qū)綜合治理的要求還有差距。

四、建議

保護(hù)地下水就是保護(hù)明天。地下水保護(hù)必須從戰(zhàn)略高度來(lái)重視，當(dāng)前，劃定地下水開(kāi)發(fā)利用的上限，守住地下水保護(hù)的底線，還需從以下幾個(gè)方面考量：

一是進(jìn)行水資源稅改革，保護(hù)地下水資源。根據(jù)《山西省人民政府關(guān)于印發(fā)山西省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法的通知》，加大水資源稅改革試點(diǎn)工作執(zhí)行力度。同時(shí)，建議結(jié)合我市實(shí)際，適當(dāng)提高現(xiàn)行地下水水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)，使地下水水資源稅高于地表水，超采區(qū)地下水水資源稅高于非超采區(qū)，這樣可提高超采區(qū)用水戶使用地下水的成本，促進(jìn)關(guān)井壓采工作。

二是加大資金投入，促進(jìn)地下水超采區(qū)綜合治理。地下水超采區(qū)治理工作點(diǎn)多面廣，涉及部門多，資金投入大，需要全社會(huì)的參與，需要財(cái)政資金支持方能完成。建議財(cái)政資金向超采區(qū)治理項(xiàng)目予以傾斜，加大支持力度。也建議地方政府將這部分費(fèi)用納入地方財(cái)政預(yù)算，由地方財(cái)政支出，保證地下水超采區(qū)綜合治理能夠加快推進(jìn)。

三是建立“公益用水（黃河）補(bǔ)貼基金（專項(xiàng)資金）”。按照省政府要求，為促進(jìn)黃河水有效利用，保障河流、城市生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障大中型引黃供水工程的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，各級(jí)政府應(yīng)建立“公益用水（黃河）補(bǔ)貼基金（專項(xiàng)資金）”，由市縣財(cái)政統(tǒng)一管理，專項(xiàng)用于本級(jí)政府管轄范圍內(nèi)使用黃河水的公益性（生態(tài)）和準(zhǔn)公益性（農(nóng)業(yè)）供水補(bǔ)貼，市級(jí)基金專項(xiàng)用于市管骨干工程供水補(bǔ)貼，縣級(jí)基金專項(xiàng)用于縣管骨干工程供水補(bǔ)貼。目前地方配套的黃河水調(diào)蓄、輸水工程建設(shè)存在短板，專項(xiàng)基金的建立將有利于加快相關(guān)工程的建設(shè)，促進(jìn)我市地下水超采區(qū)綜合治理。

四是系統(tǒng)推進(jìn)超采區(qū)高效農(nóng)業(yè)節(jié)水。一方面，加快農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施建設(shè)。積極推廣渠道防滲、管灌、膜下滴灌等先進(jìn)適用的節(jié)水灌溉技術(shù)，摒棄大水漫灌等粗放灌溉模式，全面實(shí)施區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉。另一方面，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。在地下水超采區(qū)，限制大面積種植高耗水農(nóng)作物，鼓勵(lì)種植耗水少、附加值高的農(nóng)作物。

五是推動(dòng)建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。地下水超采區(qū)治理工作涉及多個(gè)部門，僅靠水利部門一家完成，工作難度極大，如關(guān)閉非煤礦山和水井、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。建議采取政府主導(dǎo)，各部門積極配合，以部門聯(lián)動(dòng)的方式參與超采區(qū)治理工作，從而形成地下水超采區(qū)治理的強(qiáng)大合力，可確保早日實(shí)現(xiàn)我市地下水采補(bǔ)平衡，地下水位持續(xù)回升，盡快退出地下水超采區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用。