野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的解釋方案與實(shí)現(xiàn)路徑

李明

摘 ? 要：野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)在權(quán)利要件、權(quán)利屬性、行使方式等各方面具有不同于傳統(tǒng)物權(quán)的特殊性，應(yīng)當(dāng)突破部門法思維從體系化視角來進(jìn)行理論探討。當(dāng)前野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)在權(quán)利主體、權(quán)利客體以及權(quán)利與義務(wù)的一致性方面仍存在廣泛的爭(zhēng)議，綜合我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情、價(jià)值導(dǎo)向與實(shí)踐需求，進(jìn)一步完善我國(guó)野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)具有合理性與緊迫性。明確權(quán)利客體“野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)”的概念是進(jìn)行所有權(quán)探討的前提，把握我國(guó)具體國(guó)情和公共利益價(jià)值取向是進(jìn)行國(guó)家所有性質(zhì)研究的重點(diǎn)。通過對(duì)現(xiàn)有野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)解釋方案及其內(nèi)在邏輯的分析可知，分歧的根源在于部門法思維和法律體系思維兩種分析視角下所選擇的不同解釋路徑通向不同的結(jié)論歸屬。體系法思維下“雙階構(gòu)造說”更符合我國(guó)當(dāng)前的立法與實(shí)踐。以“雙階構(gòu)造說”為解釋方案，從明確權(quán)利客體范圍、區(qū)分權(quán)利主體和權(quán)利行使主體、細(xì)化權(quán)利內(nèi)容三個(gè)方面探究野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)野生動(dòng)物資源保護(hù)和利用實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán);自然資源;所有權(quán)權(quán)能

DOI：10.16397/j.cnki.1671-1165.202106099 ? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步深化推進(jìn)，野生動(dòng)物資源保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)受到廣泛的關(guān)注。野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的法律依據(jù)可見之于《憲法》《民法典》與《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律文件之中，涵蓋了不同性質(zhì)、不同位階、不同功能的法律范圍，學(xué)界對(duì)于其權(quán)利屬性眾說紛紜。本文通過分析論證我國(guó)野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的合理性，進(jìn)而從體系法的視角出發(fā)分析現(xiàn)有解釋方案的缺陷并剖析其內(nèi)在邏輯，提出野生動(dòng)物資源保護(hù)國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑設(shè)想，以期促進(jìn)我國(guó)野生動(dòng)物資源保護(hù)法律制度的發(fā)展完善。

一、野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)合理性分析

我國(guó)《憲法》第九條第一款“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，《民法典》第二百四十六條“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有”以及第二百五十一條“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有”，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三條“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”，從《憲法》《民法典》到《野生動(dòng)物保護(hù)法》均規(guī)定了我國(guó)野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)涵蓋了從公法到私法、從一般法到特別法的范圍。

野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)是基于社會(huì)制度、現(xiàn)實(shí)需要、價(jià)值導(dǎo)向綜合選擇的正確結(jié)果。一是我國(guó)的社會(huì)主義公有制的選擇。根據(jù)我國(guó)《憲法》第六條全民所有制是社會(huì)主義公有制的重要組成部分，野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)是生產(chǎn)資料、生活資料全民所有的實(shí)現(xiàn)方式，是消滅人剝削人的制度的內(nèi)在要求。二是由野生動(dòng)物資源的生態(tài)性質(zhì)決定的。野生動(dòng)物作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分具有極高的生態(tài)環(huán)境價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，野生動(dòng)物資源遭受破壞的緊迫現(xiàn)狀要求強(qiáng)化國(guó)家在資源保護(hù)中的地位，國(guó)家所有權(quán)的確立一方面可以約束私人逐利行為，另一方面可以強(qiáng)化國(guó)家資源管理保護(hù)責(zé)任，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。三是出于資源經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效用的考量。野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)有利于在兼顧生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的同時(shí)充分發(fā)揮野生動(dòng)物資源的效用。[1]

二、野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)現(xiàn)有解釋方案及選擇

（一）現(xiàn)有解釋方案

野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的現(xiàn)有解釋方案主要有“公權(quán)說”“私權(quán)說”“雙階構(gòu)造說”和“三層結(jié)構(gòu)說”四類。

“公權(quán)說”認(rèn)為野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)是一種“憲法性公權(quán)”，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家基于主權(quán)對(duì)自然資源享有的“積極干預(yù)”權(quán)。主要理由有：（1）憲法不是民事規(guī)范，故我國(guó)《憲法》第九條不產(chǎn)生賦予民事權(quán)利的效果，其產(chǎn)生的國(guó)家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是人權(quán)性質(zhì)的公權(quán);（2）“國(guó)家”抑或“全民”都是抽象的整體概念且因代表公共利益和公共意志而具有優(yōu)越性，這不符合民事權(quán)利主體具有實(shí)體性和平等性的要求;（3）野生動(dòng)物資源不符合物權(quán)客體的確定性要求，而應(yīng)作為國(guó)家權(quán)力管理對(duì)象進(jìn)行概括宣誓。[2]

“私權(quán)說”認(rèn)為野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)是區(qū)別于國(guó)家權(quán)力受民法調(diào)整的物權(quán)的權(quán)利類型之一。主要理由是：（1）“國(guó)家所有權(quán)的部門法性質(zhì)取決于其主要部門法淵源的公、私法屬性”[3]，《民法典》物權(quán)編的相關(guān)規(guī)定是野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)屬性在實(shí)證法上的效力事實(shí);（2）贊同“私權(quán)說”的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家作為團(tuán)體法人有資格成為野生動(dòng)物資源唯一的、統(tǒng)一的權(quán)利主體，且國(guó)家所有權(quán)、個(gè)人所有權(quán)的分類更多體現(xiàn)的是“政治意味”，權(quán)利性質(zhì)并無二致，實(shí)則符合民法的平等原則[4];（3）野生動(dòng)物資源屬于外延開放性公共財(cái)產(chǎn)，我國(guó)當(dāng)前立法在一定程度上限定了其范疇，通過類型化處理可以有效明確其外延，增加其作為整體的相對(duì)穩(wěn)定性從而可實(shí)現(xiàn)排他支配。

“雙階構(gòu)造說”認(rèn)為野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)是蘊(yùn)含憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)之兼具公權(quán)與私權(quán)雙階構(gòu)造。主要理由是：（1）憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)分屬不同位階，二者是相輔相成關(guān)系而非對(duì)立沖突關(guān)系，因而野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)中二者兼容具有可能性;（2）憲法所有權(quán)目的在于維護(hù)公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，民法所有權(quán)目的在于物盡其用并防范私人對(duì)權(quán)利的侵害，野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)兼具國(guó)家取向和私人取向，二者并行不悖;（3）國(guó)家在野生動(dòng)物資源方面具有所有者和管理者的雙重身份，使得實(shí)踐中公權(quán)力與私權(quán)利交錯(cuò)，一旦強(qiáng)行分割必然導(dǎo)致主體權(quán)利義務(wù)失衡，不利于野生動(dòng)物資源的保護(hù)和利用。[5]

“三層結(jié)構(gòu)說”認(rèn)為野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)包含私法權(quán)能、公法權(quán)能和憲法義務(wù)三層結(jié)構(gòu)。主要理由是：（1）我國(guó)形式憲法并不排除對(duì)實(shí)質(zhì)私法關(guān)系的調(diào)整，國(guó)家所有權(quán)本身包含的私法所有權(quán)的內(nèi)容依然可以直接產(chǎn)生私法效力;（2）野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)除包括私法所有權(quán)占有、使用、收益等一般權(quán)能外，還包含了以立法、行政、司法等手段進(jìn)行管理、管制、許可等公法權(quán)能;（3）我國(guó)《憲法》第九條在野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的設(shè)置中采用的是義務(wù)性表述，維護(hù)公共利益這一價(jià)值追求決定了憲法義務(wù)是其最為重要的內(nèi)容。私法權(quán)能、公法權(quán)能和憲法義務(wù)三層結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合共同構(gòu)成了野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的統(tǒng)一整體。[6]

（二）現(xiàn)有解釋方案的選擇

現(xiàn)有解釋方案的沖突實(shí)則是部門法思維和法律體系思維的碰撞。野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的“公權(quán)說”“私權(quán)說”“雙階構(gòu)造說”“三層結(jié)構(gòu)說”四種解釋方案存在差別的內(nèi)在邏輯在于，部門法思維和法律體系思維兩種不同分析視角下所選擇的解釋路徑不同，從而導(dǎo)致所通向的結(jié)論歸屬不同。

筆者認(rèn)為“雙階構(gòu)造說”更能反映野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)。“自然資源的多重屬性決定了自然資源開發(fā)利用需要多重法律調(diào)整機(jī)制的共同作用，絕非某一法律調(diào)整機(jī)制所能單獨(dú)勝任”[7]，不同于傳統(tǒng)物權(quán)法中一般所有權(quán)單一的私權(quán)屬性，野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)“明確包含了行政權(quán)力，部分地體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的本質(zhì)特征”[8]，嚴(yán)格意義上講，已超過傳統(tǒng)的單一私法或公法的調(diào)整范圍，不應(yīng)也不宜歸于單一的部門法調(diào)整，而應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的要求，走出部門法的局限，以體系法視角綜合利用整個(gè)法律體系中各個(gè)部門法的協(xié)同配合進(jìn)行調(diào)整?！霸谧匀毁Y源領(lǐng)域，國(guó)家所有權(quán)恰恰同時(shí)蘊(yùn)涵著權(quán)利與權(quán)力的雙重因素，在大多數(shù)情況下無法進(jìn)行二元肢解?！盵9]“雙階構(gòu)造說”和“三層結(jié)構(gòu)說”兩種解釋方案雖然都關(guān)注到了野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)所蘊(yùn)含的公法因素和私法因素，但“三層結(jié)構(gòu)說”認(rèn)為野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)有立法、行政、司法權(quán)能并不符合我國(guó)當(dāng)前法律實(shí)踐，相較而言“雙階構(gòu)造說”基于對(duì)野生動(dòng)物資源生態(tài)價(jià)值和資源價(jià)值雙重屬性的把握，一方面認(rèn)識(shí)到國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)和私權(quán)雙重性質(zhì)，另一方面關(guān)注到國(guó)家所有者和管理者雙重身份，更符合我國(guó)實(shí)踐。

三、野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵10]我們?cè)趯で笠吧鷦?dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑的時(shí)候，必須將重心放在依托相關(guān)法律制度建設(shè)完善上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前法律實(shí)踐實(shí)際情況，以權(quán)利客體、主體、內(nèi)容三方面為著力點(diǎn)探求野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）明確野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的客體范圍

明確客體范圍是野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)行使的首要任務(wù)。一是應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中對(duì)野生動(dòng)物資源的概念進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的立法表述，清晰劃定野生動(dòng)物資源的種類和范圍;二是對(duì)野生動(dòng)物資源范圍劃定采用類型化處理的方式，以便針對(duì)不同類型資源的特點(diǎn)進(jìn)行權(quán)利設(shè)定;三是對(duì)野生動(dòng)物資源范圍的確定不應(yīng)求廣求寬，而應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎地以維護(hù)公共利益之必要為標(biāo)準(zhǔn)，避免國(guó)家壟斷、與民爭(zhēng)利現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）明確權(quán)利主體和權(quán)利行使主體

首先，應(yīng)明確野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì);其次，應(yīng)明確政府是野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的具體行使主體。應(yīng)當(dāng)通過設(shè)置專門的資源管理部門使政府在野生動(dòng)物資源相關(guān)事項(xiàng)的行政管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相分離，從而減少因身份混同導(dǎo)致的權(quán)利行使障礙[11];最后，應(yīng)明確全國(guó)人大有權(quán)監(jiān)督政府對(duì)野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的行使。無監(jiān)督則有權(quán)利濫用的風(fēng)險(xiǎn)?？梢栽谌珖?guó)人大設(shè)置專門的委員會(huì)，建立完善全國(guó)人大對(duì)政府野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制以及政府向全國(guó)人大進(jìn)行權(quán)利具體行使情況工作匯報(bào)機(jī)制，以監(jiān)督政府合法合理行使所有權(quán)、切實(shí)維護(hù)人民利益。[12]

（三）明確野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)既非單純的私權(quán)也非單純的公權(quán)，而是兼具私法權(quán)能與公法權(quán)能的特殊所有權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容不僅包括權(quán)利要素亦包括權(quán)力要素。就私法權(quán)能而言，野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)包括了國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物資源占有、使用、收益、處分等權(quán)利，即其他任何個(gè)人和組織不得以任何方式進(jìn)行侵占，并且資源需有償使用。因而不限于一般的私法權(quán)能，其本身還包含著更多的義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物資源的管理、規(guī)劃和保護(hù)作用，因而野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)還應(yīng)包含規(guī)制、管理、監(jiān)督、分配等一系列公法權(quán)能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利用市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮私法權(quán)能是權(quán)利配置的基本邏輯，公法權(quán)能主要功能在于對(duì)市場(chǎng)失靈的防范，對(duì)私法權(quán)能進(jìn)行規(guī)范、補(bǔ)充和救濟(jì)[13]，公法權(quán)能和私法權(quán)能共同構(gòu)成了野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，從而在保障公共利益的同時(shí)充分發(fā)揮資源效用，實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物資源生態(tài)價(jià)值和資源價(jià)值的統(tǒng)一。

四、結(jié)語

作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，野生動(dòng)物資源具有重要的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其保護(hù)和利用狀況直接關(guān)系到人類的生存和發(fā)展。維護(hù)全體人民的公共利益是野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的設(shè)立初衷與價(jià)值追求。在認(rèn)識(shí)到野生動(dòng)物資源的經(jīng)濟(jì)屬性時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到其生態(tài)屬性，在對(duì)其進(jìn)行合理利用時(shí)也應(yīng)兼顧資源的保護(hù)，在利用市場(chǎng)進(jìn)行資源配置時(shí)也應(yīng)當(dāng)重視行政干預(yù)，在發(fā)揮國(guó)家所有權(quán)的私法權(quán)能時(shí)也應(yīng)兼顧公法權(quán)能，使野生動(dòng)物資源既能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效用也能充分實(shí)現(xiàn)生態(tài)效用。野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的本質(zhì)在于消除人剝削人的制度，構(gòu)建自然資源公平分配的民主秩序，為實(shí)現(xiàn)公共福利提供法治保障。實(shí)現(xiàn)公共利益最大化是野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)的永恒追求。

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（責(zé)任編輯 ? 朱 ? ?凱 ? 王利娟）

Interpretation Scheme and Realization Path of National

Ownership of Wildlife Resources

Li Ming

（School of Law，Wuhan University）

Abstract： National ownership of wildlife resources is different from traditional property rights in terms of rights requirements，rights attributes，and exercise methods. Instead of being taken as departmental law， it should be discussed from the perspective of systematization. Wide disputes exist currently about national ownership of wildlife resources with regard to the subject and object of rights and the consistency of rights and obligations. Considering current basic national conditions， value orientation and practical needs， it is reasonable and urgent to further improve the national ownership of wildlife resources of China. Clarifying the concept of “wildlife resources”， the object of rights， is the prerequisite for the discussion of ownership， and grasping the specific national conditions and public interest value orientation of China is the focus of the study of the nature of national ownership. Through the analysis of the existing interpretation scheme and the internal logic of the national ownership of wildlife resources，it can be seen that the different interpretation schemes under two analytical perspectives， departmental law and systematic law， lead to different conclusions. The “two?stage structure theory” under the systematic law mentality is more in line with Chinas current legislation and legal practice. It is essential to promote the protection and utilization of wildlife resources and realize the unity of economic value and ecological value through exploring the realization of national ownership of wildlife resources from the perspectives of defining rights objects， distinguishing between rights subjects and rights exercise subjects， and specifying rights content with the “two?stage structure theory”.

Key words： national ownership of wildlife resources; natural resources; ownership power

3527500589218