市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估實踐與思考
——以溧陽市為例

江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院，江蘇 南京 210036

1 研究背景

1.1 評估意義

市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估是貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的重大部署，有助于發(fā)現(xiàn)國土空間治理問題，有效傳達導(dǎo)國土空間規(guī)劃重要戰(zhàn)略目標，更好地開展國土空間規(guī)劃編制和動態(tài)維護。自然資源部于2019年5月進一步印發(fā)了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，要求在對國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估和未來風險評估的基礎(chǔ)上，專題分析對該地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展具有重大影響的問題，積極開展國土空間規(guī)劃前期研究。

1.2 溧陽市概況

溧陽市是江蘇省常州市下轄縣級市，地處蘇浙皖三省交界，市域面積為1535km2，總?cè)丝?0萬，2018年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值935.5億元。近年來，溧陽市以建設(shè)“寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶最美副中心城市”為目標，積極探索因地制宜、彰顯特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，相繼被評為“國家生態(tài)市”“國家衛(wèi)生城市”“國家環(huán)保模范城市”“國家生態(tài)文明建設(shè)示范市”“中國優(yōu)秀旅游城市”“中國最美休閑度假旅游城市”“中國長壽之鄉(xiāng)”“世界長壽之鄉(xiāng)”“全國文明城市”。

2 評估技術(shù)

在“目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、操作導(dǎo)向”三大原則下，制定“指標擬定—現(xiàn)狀評估—總體結(jié)論—成因分析—編制建議”的評估技術(shù)框架（如圖1所示）。結(jié)合溧陽市實際情況，通過指標監(jiān)測對全市國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀進行全面評估，旨在梳理問題，實現(xiàn)動態(tài)反饋。通過與現(xiàn)有規(guī)劃目標的對比、與國家省市相關(guān)標準的對比、與周邊同類城市的橫向?qū)Ρ纫约白陨戆l(fā)展趨勢的縱向?qū)Ρ?，全面刻畫了溧陽市在各個維度上的國土空間現(xiàn)狀特征，獲得行之有效的實用評估結(jié)論，分析問題成因并研究下一步國土空間規(guī)劃的編制重點。

圖1 評估技術(shù)路線

3 評估重點

3.1 多維度的指標監(jiān)測

對標“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享、安全”六大維度（如圖2所示），結(jié)合溧陽實際最終確定88項具體評估指標，其中部分指標可與現(xiàn)行城市總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃目標值比對分析。在明確的各類指標中，采取全局數(shù)據(jù)與典型案例相結(jié)合、縱向比較與橫向比較相結(jié)合、客觀評估與主觀評價相結(jié)合等分析方法，對具體指標完成情況、政府年度重點任務(wù)實施情況、相關(guān)政策執(zhí)行和實施效果等進行綜合分析，總結(jié)空間規(guī)劃實施的成效與問題。

圖2 評估指標體系內(nèi)容構(gòu)成

3.2 多視角的問題剖析

通過指標監(jiān)測進行數(shù)據(jù)分析，可以看出現(xiàn)行城市總體規(guī)劃及土地利用規(guī)劃實施成效顯著，較好地促進了溧陽城市經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，科學引導(dǎo)了城市有序建設(shè)。尤其近年來，溧陽市從先進制造、高端休閑、現(xiàn)代健康、新型智慧這“四大經(jīng)濟”入手，在生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面取得了顯著成效。但通過六大維度的指標監(jiān)測及多視角的綜合分析，也發(fā)現(xiàn)溧陽發(fā)展存在如下問題：科技研發(fā)投入不足、資源鏈接有待完善；人口增長緩慢乏力、發(fā)展動能有待發(fā)力；綠色生產(chǎn)存在不足、生態(tài)創(chuàng)新有待突破；交通體系尚未成型、融入?yún)^(qū)域有待加速；公共服務(wù)存在短板、住房保障有待加強；歷史文化特色不顯、城市安全有待提升。

3.3 多舉措的對策建議

通過對市縣國土空間相關(guān)問題的梳理，為即將開展的國土空間規(guī)劃編制提供參考，針對“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享、安全”六個方面內(nèi)容，文章提出六大對策建議：

（1）加大科技創(chuàng)新投入，對接區(qū)域優(yōu)質(zhì)科教資源。以江蘇中關(guān)村科技產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建國家高新區(qū)為主線，加快布局高水平創(chuàng)新資源和創(chuàng)業(yè)平臺，與北京中關(guān)村，上海、南京的高校院所開展積極合作，加大扶持科創(chuàng)企業(yè)，招引各類高層次和高技能人才。

（2）推動人口高質(zhì)集聚，引導(dǎo)建設(shè)用地集約利用。增強外來人口吸引力，同步推動本地城鎮(zhèn)化進程。推動農(nóng)村剩余勞動力向中心城區(qū)、重點鎮(zhèn)集聚，不斷提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，注重用地存量挖潛，提高土地使用效率。

（3）堅守生態(tài)發(fā)展底線，培育發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟。充分發(fā)揮溧陽市生態(tài)資源價值優(yōu)勢，推動生態(tài)創(chuàng)新，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化通道。加大生態(tài)綠城建設(shè)力度，加快培育低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化改造。

（4）加強區(qū)域互聯(lián)互通，發(fā)揮綜合交通區(qū)位優(yōu)勢。發(fā)揮溧陽市地處蘇浙皖三省交界以及蘇南丘陵地區(qū)“幾何中心”的區(qū)位優(yōu)勢，完善區(qū)域軌道交通建設(shè)，破解國省干道穿城困境，打造城市精致交通，構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系。

（5）強化宜居城市建設(shè)，打造“15min社區(qū)生活圈”。加快“山水入城”建設(shè)，推進道路“一街一景”和公園“一園一品”，實現(xiàn)居民“300m見綠、500m入園”。打造宜居社區(qū)生活圈，在15min步行可達范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)與公共活動空間。

（6）加強歷史文化保護，提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。加強對現(xiàn)有歷史地段內(nèi)傳統(tǒng)街巷的保護及特色資源的挖掘，注重建筑分類保護與整治，引導(dǎo)歷史風貌的整體協(xié)調(diào)和提升。增加避難場所建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，加快建設(shè)安全韌性城市。

4 相關(guān)思考

4.1 指標體系優(yōu)化

溧陽市在開展國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作中，結(jié)合地方實際對評估指標體系進行了優(yōu)化。未來針對不同城市，建議在核心指標的基礎(chǔ)上，可另行增設(shè)與時空緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)質(zhì)量、效率和結(jié)構(gòu)的指標，進而建立符合地方實際的指標體系，以此開展有效評估。溧陽市的評估實踐重點研究了人口、用地、經(jīng)濟、設(shè)施四大領(lǐng)域重要指標的內(nèi)在聯(lián)系，重在加強相關(guān)性交叉分析，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效率等多方面進行綜合評估。

4.2 數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)的獲取及準確度是評估工作的關(guān)鍵，在評估工作中針對不同數(shù)據(jù)可以采取差異化分析方式（如圖3所示）。對于數(shù)據(jù)完整且有目標值的指標，以目標值為衡量基準，可分為實施進展較快、實施進展緩慢、與目標差距較大三種不同類型。對于數(shù)據(jù)完整但無具體目標值的指標，可采取縱向比對的分析方法，分為按正面導(dǎo)向發(fā)展、基本穩(wěn)定略有波動、與發(fā)展導(dǎo)向有偏離三種不同類型。對于僅有個別年份數(shù)據(jù)的指標，可采取橫向比對的分析方法，分為同比處于領(lǐng)先水平、同比處于平均水平、同比存在一定差距三種不同類型。

圖3 數(shù)據(jù)獲取及分類研究方法

4.3 評估成果的應(yīng)用

此次國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估的目的是對全市國土空間相關(guān)問題進行梳理，對開展國土空間規(guī)劃編制和監(jiān)測的動態(tài)反饋，是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃有效實施的基礎(chǔ)。建議采用“一年一體檢，五年一評估”的評估制度，將年度數(shù)據(jù)納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，有利于提高評估成果的連續(xù)性、可靠性、有效性，對于后續(xù)國土空間規(guī)劃編制工作的開展能夠起到有效指導(dǎo)意義。同時通過評估可加強行業(yè)內(nèi)外成果的共享，建立信息反饋和業(yè)務(wù)協(xié)同機制，為地方相關(guān)政策的制定提供支撐。

5 結(jié)束語

市縣級國土空間總體規(guī)劃是我國空間規(guī)劃體系的重要組成部分，做好國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作是科學編制國土空間總體規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，對全面提升國土空間治理能力具有重要意義。溧陽市國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作是在落實國家及省級層面相關(guān)政策要求的基礎(chǔ)上，依據(jù)地方特色做出的率先積極探索，其“簡潔有效的技術(shù)路線、系統(tǒng)全面的問題剖析、靈活多樣的評價方法”對廣大市縣的評估工作具有較強的借鑒意義。