區(qū)域環(huán)境府際合作治理的實現(xiàn)機制

毛春梅，曹新富

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100； 2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210023)

隨著我國市場化進程的推進，區(qū)域經(jīng)濟一體化程度穩(wěn)步提升。與此同時，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也逐漸成為區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重大制約和短板。環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性工程，涉及區(qū)域內(nèi)多個地方政府，僅靠某一行政區(qū)域單獨采取治理措施難以解決區(qū)域性的環(huán)境問題[1]，因此，加強區(qū)域府際合作治理尤為必要?，F(xiàn)階段，國內(nèi)學(xué)者在區(qū)域環(huán)境府際合作治理方面已積累了豐富的研究成果，主要集中在以下4個方面：第一，區(qū)域環(huán)境府際合作治理的困境研究。金太軍等認(rèn)為，區(qū)域環(huán)境府際合作治理面臨理念認(rèn)知差異、利益結(jié)構(gòu)差異和制度機制缺失三大困境[2]；崔偉認(rèn)為，政府間協(xié)作存在治理理念的碎片化、資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化等困境[3]；李永亮等從主體、制度、內(nèi)部環(huán)境、外部環(huán)境以及資源、規(guī)則和認(rèn)知等方面分析了京津冀霧霾協(xié)同治理的現(xiàn)實困境[4-5]。第二，區(qū)域環(huán)境府際合作治理的博弈分析研究。薛儉等建立了京津冀大氣污染治理省際合作博弈模型，測算各省份最優(yōu)的去除量并采用Shapley值方法合理分配各省份的治污成本[6]；羅冬林等基于合作方承擔(dān)的風(fēng)險不相等，提出合作分配方案改進[7]；高明等從演化博弈的視角，探究地方政府達成并鞏固合作治理聯(lián)盟的因素，指出合作收益是達成合作治理聯(lián)盟的必要條件，而合作成本與中央政府約束的程度決定了合作治理聯(lián)盟的穩(wěn)定性[8]；初釗鵬等構(gòu)建了京津冀三地霧霾合作治理的演化博弈模型，指出理想的演化穩(wěn)定均衡策略取決于霧霾治理“搭便車”收益與集體行動收益的比值[9]。第三，區(qū)域環(huán)境府際合作治理的權(quán)責(zé)劃分研究。崔晶等提出,需要通過地方政府之間行政管轄權(quán)的讓渡和構(gòu)建跨區(qū)域合作組織來加強地方政府之間的合作[10]；姜玲等認(rèn)為，政府間責(zé)任分擔(dān)機制應(yīng)該建立在共同而有區(qū)別責(zé)任分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上[11]。第四，國外區(qū)域環(huán)境府際合作治理的經(jīng)驗借鑒研究，如歐洲大氣污染區(qū)域協(xié)作治理研究[12]、歐洲萊茵河治理經(jīng)驗[13]。

以上研究分別從宏觀和中觀層面分析區(qū)域環(huán)境府際合作治理的困境以及利益博弈，為此次研究提供了重要參考，但區(qū)域環(huán)境府際合作治理的關(guān)鍵要素仍有待進一步揭示。協(xié)同學(xué)理論是研究復(fù)雜開放系統(tǒng)如何通過子系統(tǒng)之間的相互作用形成有序結(jié)構(gòu)的科學(xué)，與當(dāng)前區(qū)域環(huán)境治理的府際合作特性相契合。為此，基于京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實踐，分析區(qū)域環(huán)境府際合作治理面臨的主要問題，在此基礎(chǔ)上運用協(xié)同學(xué)理論中的序參量原理，識別影響區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)協(xié)同演化的決定性要素并對其作用機理進行學(xué)理性分析，進而構(gòu)建區(qū)域環(huán)境府際合作治理的實現(xiàn)機制。

一、區(qū)域環(huán)境府際合作治理：基于協(xié)同學(xué)的視角

所謂自組織，是指無需外界全面控制而能自行組織、自行演化，由無序走向有序、由低序走向高序，形成有序結(jié)構(gòu)的組織。在系統(tǒng)由無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻倪^程中，主宰系統(tǒng)演化發(fā)展進程和秩序的關(guān)鍵參量是序參量，其是用來衡量系統(tǒng)有序度的概念，是協(xié)同學(xué)的中心概念之一。序參量的形成不是外界強加給系統(tǒng)的，而是系統(tǒng)內(nèi)部大量子系統(tǒng)相互競爭和協(xié)同的產(chǎn)物，它們一旦形成，就起著支配或役使子系統(tǒng)運動的作用，主宰系統(tǒng)整體演化過程。

區(qū)域環(huán)境治理系統(tǒng)是一個由區(qū)域內(nèi)各地方政府共同組成的復(fù)雜、動態(tài)和開放系統(tǒng)，各個地方政府(子系統(tǒng))之間存在競爭與合作關(guān)系，同時與外部環(huán)境之間保持著物質(zhì)、信息和能量的交換。協(xié)同學(xué)對指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境府際合作治理具有重要理論意義：第一，區(qū)域內(nèi)各個地方政府應(yīng)該樹立合作理念，相互尊重、平等協(xié)商，唯有協(xié)同合作才能使整個系統(tǒng)產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)區(qū)域利益和地方利益的同步增進。第二，協(xié)同效應(yīng)的產(chǎn)生應(yīng)通過系統(tǒng)自組織的途徑，而非上級政府包括中央政府自上而下的強制命令和驅(qū)動，各地方政府應(yīng)在持續(xù)的學(xué)習(xí)交往和平等協(xié)商中不斷增進互信，采取共同行動。系統(tǒng)自組織并不是摒棄上級政府的任何參與，上級政府更多地發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，而不是權(quán)威式的命令控制。第三，盡管區(qū)域環(huán)境府際合作治理受到諸多因素的影響，但是起關(guān)鍵作用的則是序參量，只要能夠積極培育序參量，就能把握系統(tǒng)有序運行的方向。協(xié)同學(xué)視角下，區(qū)域環(huán)境府際合作治理可以被理解為：在以序參量為核心的協(xié)同機制作用下，區(qū)域內(nèi)各地方政府以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，不斷加強平等協(xié)商，采取共同行動，使得區(qū)域環(huán)境治理系統(tǒng)運行從無序向有序轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境府際合作治理效果大于區(qū)域內(nèi)各地方政府單獨治理效果之和(圖1)。

注：A、B、C表示區(qū)域內(nèi)各地方政府。圖1 區(qū)域環(huán)境府際合作治理運行系統(tǒng)

二、區(qū)域環(huán)境府際合作治理的現(xiàn)實問題

協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為序參量是引導(dǎo)系統(tǒng)由無序向有序演化的關(guān)鍵因素，因此，準(zhǔn)確識別序參量是把握系統(tǒng)演化性質(zhì)和規(guī)律的核心。以京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治為例，采用定性分析方法，識別區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)的序參量，為構(gòu)建合作治理的實現(xiàn)機制提供有效支撐，并從理念沖突、利益矛盾、制度乏力以及信息壁壘等方面揭示區(qū)域環(huán)境府際合作治理存在的主要問題。

1.理念沖突

長期以來，我國環(huán)境治理實行的是屬地治理模式。在此模式下，區(qū)域內(nèi)各地方政府基于本地利益，各自為政，在編制和出臺環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境違法處罰體系時缺乏共同體理念，存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)甚至相互沖突等問題。即使在上級政府的權(quán)威下進行聯(lián)防聯(lián)治，區(qū)域環(huán)境合作治理的效果往往也難以持續(xù)。以京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治為例，2014年11月5日至11日，北京召開APEC峰會期間，京津冀及周邊地區(qū)協(xié)同行動，采取燃煤鍋爐關(guān)停、工業(yè)企業(yè)停限產(chǎn)整治、揚塵工地停工、機動車限行與管控等一系列措施來保障北京的空氣質(zhì)量。通過協(xié)同減排，北京市PM2.5濃度大幅下降，接近一級優(yōu)，被譽為“APEC藍”。2015年9月3日，抗日戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動在北京舉辦，為保障活動期間的空氣質(zhì)量，北京市借鑒2008年奧運會和2014年APEC峰會舉辦的經(jīng)驗，積極協(xié)調(diào)周邊省市聯(lián)合減排，空氣質(zhì)量得到極大改善，被譽為“閱兵藍”。“APEC藍”和“閱兵藍”的出現(xiàn)證明了府際合作治理是有效治理區(qū)域環(huán)境的應(yīng)有之道，是目標(biāo)理念協(xié)同和政策協(xié)同的結(jié)果，但是，兩者均沒有得到穩(wěn)定維持，引起了社會廣泛爭議。從系統(tǒng)自組織的視角解釋，這種目標(biāo)理念及具體政策的協(xié)同不是各地方政府(子系統(tǒng))自行組織、自行演化的結(jié)果，而是依靠中央政府自上而下的強制性干預(yù)和推動。因此，區(qū)域內(nèi)各地方政府具有明顯的應(yīng)對型心態(tài)，一旦中央政府干預(yù)力量消失，地方政府又會再次陷入各自為政的治理狀態(tài)。

2.利益矛盾

在分稅制以及以GDP為核心的政績考核機制影響下，地方政府往往以地方利益最大化而非區(qū)域利益最大化作為行動的邏輯起點。在區(qū)域合作中，地方政府熱衷于投資能夠快速拉動經(jīng)濟增長的項目，而對區(qū)域環(huán)境合作治理則缺乏積極性，這不僅因為環(huán)境治理需要投入大量的人力、物力和財力，而且環(huán)境治理效果具有顯著外部性，區(qū)域內(nèi)其他地方政府可“搭便車”。當(dāng)區(qū)域內(nèi)缺乏合理的利益補償機制時，一些地方政府可能基于成本與收益的不對等而消極應(yīng)對，使區(qū)域環(huán)境府際合作治理陷入相互博弈、難以協(xié)調(diào)的困境。以京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治為例，北京和天津作為直轄市，不僅經(jīng)濟較為發(fā)達，而且還經(jīng)常憑借行政地位的優(yōu)勢在區(qū)域發(fā)展格局中占據(jù)較大的利益分配比重，這就導(dǎo)致河北省的利益難以得到有效保障[14]。例如，河北為了保障京津地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，省內(nèi)不少地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到多重環(huán)保政策限制，加上京津兩地在產(chǎn)業(yè)、人才等方面的“虹吸效應(yīng)”，河北一些地方處于貧困與生態(tài)環(huán)境保護的兩難境地。但是，河北又必須發(fā)展經(jīng)濟，于是在限制功能區(qū)外圍發(fā)展能夠快速拉動經(jīng)濟增長的高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)也就成了其理性選擇[15]。在區(qū)域環(huán)境日益嚴(yán)重的情況下，北京、天津開始自覺加大對河北的利益補償。例如，2015年北京與廊坊、保定，天津與唐山、滄州分別簽訂合作協(xié)議，幫助其節(jié)能減排。2015、2016年，京津兩地政府對河北四市財政轉(zhuǎn)移支付資金累計近17.62億元，有效促進了河北省鍋爐淘汰治理和散煤清潔化工作[16]。以上幫扶措施雖然在一定程度上促進了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，但是并非建立在制度化的生態(tài)利益補償機制上，而且與河北巨大的治理資金需求相比顯得“杯水車薪”，還難以從根本上調(diào)動河北省參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性，這一點從近年來中央生態(tài)環(huán)境保護督察組對河北省的反饋意見中可見一斑。

圖2 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組結(jié)構(gòu)

3.制度乏力

與傳統(tǒng)的屬地治理不同，區(qū)域環(huán)境府際合作治理涉及區(qū)域內(nèi)多個地方政府，且這些地方政府之間往往互不隸屬，因此必須建構(gòu)相應(yīng)的制度框架來決定合作的具體內(nèi)容和程序，以規(guī)避“搭便車”行為。在區(qū)域環(huán)境府際合作治理中，制度設(shè)計和安排在很大程度上決定了治理的成敗。京津冀區(qū)域大氣污染防治中，京津冀區(qū)域成立了大氣污染防治協(xié)作小組，各地按照“責(zé)任共擔(dān)、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”的原則，共同推進區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治工作。北京市生態(tài)保護局專門成立了“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”來具體負(fù)責(zé)辦公室的日常工作(圖2)。在這種制度安排下，京津冀三地主要通過協(xié)作小組會議和辦公室工作會議這兩種形式來協(xié)商解決區(qū)域大氣污染治理問題。這種協(xié)作制度靈活性較強，在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治初期發(fā)揮了重要作用，但是，從嚴(yán)格意義上說，其只是一種臨時性的協(xié)商對話機制，不僅缺乏明確的議事規(guī)則，而且制度執(zhí)行也缺乏法律制度的保障，當(dāng)合作治理遭遇實質(zhì)性利益沖突時，區(qū)域內(nèi)各地方政府還是會按照自身利益最大化的邏輯展開行動，從而導(dǎo)致集體行動的困境。

4.信息壁壘

長期以來，由于各地在統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計范圍、使用方式等方面存在的差異，區(qū)域環(huán)境治理的信息支撐作用始終難以發(fā)揮[17]。加上行政壁壘的存在以及科層制組織的相對封閉性，一些政府和部門缺乏共享污染數(shù)據(jù)的自覺性，傾向于合謀隱瞞一些對自身不利的真實信息，形成事實上的“信息壁壘”，導(dǎo)致制定區(qū)域污染清單工作的協(xié)同推進難度較大。如此，不僅顯著增加了交易成本，而且提高了機會主義行為發(fā)生的概率。2016年以來，天津、北京、河北三地的生態(tài)保護部門加強環(huán)境監(jiān)測合作，建立起空氣質(zhì)量預(yù)報信息共享機制，進一步完善了空氣重污染預(yù)警會商和應(yīng)急聯(lián)動機制。同時，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治信息共享平臺正式上線運行，對七省(區(qū)、市)空氣質(zhì)量、重點污染源排放等信息實時共享。盡管京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治在區(qū)域信息共享方面邁出了重要一步，但目前彼此共享的數(shù)據(jù)量尚不多，特別是污染源數(shù)據(jù)共享方面還缺乏深度，依然存在著各種信息壁壘，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境府際合作治理難以深入。

三、區(qū)域環(huán)境府際合作治理的序參量識別

目前，區(qū)域環(huán)境府際合作治理中存在著理念沖突、利益矛盾、制度乏力以及信息壁壘等問題，為了促進區(qū)域府際合作系統(tǒng)有序運行，需要在識別序參量的基礎(chǔ)上積極培育和孵化序參量。序參量通常具有以下特征：第一，序參量是宏觀參量，是復(fù)雜開放系統(tǒng)中諸多屬性不同的子系統(tǒng)在相互作用中產(chǎn)生的宏觀整體行為，而不是系統(tǒng)中某個子系統(tǒng)或個別要素的單一行為。第二，序參量是系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)之間相互競爭與協(xié)同的產(chǎn)物，而不是系統(tǒng)外部力量強制性干預(yù)的后果。序參量既能有效表征和度量子系統(tǒng)之間的合作效應(yīng)，又能度量協(xié)同系統(tǒng)整體的運行狀態(tài)。第三，序參量來源于子系統(tǒng)之間的相互作用，同時又起著支配或役使子系統(tǒng)行為的作用。基于序參量的上述特征，結(jié)合前文分析的現(xiàn)實問題，將命運共同體理念、激勵相容的交叉利益、完善高效的合作制度、充分的信息共享作為支配區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)有序運行的序參量。

1.命運共同體理念

從系統(tǒng)論角度來看，價值理念內(nèi)構(gòu)于政府系統(tǒng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋4個基本環(huán)節(jié)，即意味著地方政府對區(qū)域環(huán)境治理的理念將直接決定其公共政策的制定和執(zhí)行。從應(yīng)然層面而言，區(qū)域環(huán)境府際合作治理應(yīng)當(dāng)是區(qū)域內(nèi)各地方政府圍繞區(qū)域公共利益而進行的地方化政策制定與執(zhí)行過程。在這一過程中，價值理念作為公共政策的內(nèi)在構(gòu)成要素，影響政策制定與執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。而且，地方政府環(huán)境治理的政策過程本就是一種價值鏈，涉及價值理念的延續(xù)與變遷，或是符合政策預(yù)期，或是與之相背[18]。在區(qū)域環(huán)境府際合作治理中，科學(xué)的價值理念是先導(dǎo)性要素，對區(qū)域環(huán)境長效治理尤為關(guān)鍵。區(qū)域環(huán)境府際合作治理作為一種區(qū)域?qū)用娴募w行動，超越了傳統(tǒng)的屬地治理，摒棄原有的 “一畝三分地”思想，樹立區(qū)域命運共同體理念，以解決區(qū)域公共問題為目標(biāo)，相互之間平等協(xié)商，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。命運共同體理念的確立，有利于增強地方政府之間的互信水平，提高政策協(xié)調(diào)程度，因而是區(qū)域環(huán)境府際合作治理的重要序參量。

2.激勵相容的交叉利益

協(xié)同是一種現(xiàn)象，也是合作治理所追求的理想狀態(tài)，關(guān)于其背后的生成邏輯，美國著名學(xué)者羅伯特·阿克塞爾羅德認(rèn)為：“合作并不源于友誼或至少不源于友誼，而是與合作雙方是否具有長期交往的利益關(guān)系有關(guān)?！盵19]國內(nèi)學(xué)者謝慶奎也指出：“政府間關(guān)系首先是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、公共行政關(guān)系，利益關(guān)系是政府間最根本、最實質(zhì)的關(guān)系。”[20]由此可見，利益是影響區(qū)域環(huán)境府際合作治理的關(guān)鍵。美國著名公共管理學(xué)者詹姆斯·威爾遜基于政策收益和政策成本的分散和集中情況提出了政策利益結(jié)構(gòu)分布理論，其認(rèn)為理想的狀態(tài)應(yīng)該是成本和利益的均衡，當(dāng)“成本集中-利益分散”或者“成本分散-利益集中”時，利益結(jié)構(gòu)分布都是失衡的[21]。環(huán)境污染具有負(fù)外部性，而環(huán)境質(zhì)量的改善又具有顯著的正外部性。從該理論來看，當(dāng)?shù)胤秸扇∥廴拘袨闀r，屬于“利益集中-成本分散”；當(dāng)?shù)胤秸扇≈卫硇袨闀r，屬于“利益分散-成本集中”，兩者都屬于利益結(jié)構(gòu)分布的失衡，因而需要采取一些措施加以矯正。黃少安認(rèn)為，參與合作的激勵相容條件是合作后的純收益大于合作前的純收益。從數(shù)學(xué)關(guān)系來看，就是參與合作的純收益R1與不合作的純收益R2之間的差額(合作剩余R3) 必須大于0[22]。這說明，在區(qū)域環(huán)境府際合作治理中，支配系統(tǒng)由無序向有序演化的序參量不是區(qū)域利益，而是區(qū)域利益與地方政府自身利益的交叉利益(合作剩余)。地方政府的合作意愿和動力是在地方政府追求自身利益與實現(xiàn)區(qū)域利益的重復(fù)博弈過程中實現(xiàn)的[23]。因此，激勵相容的交叉利益是區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)的重要序參量。

3.完善高效的制度安排

區(qū)域環(huán)境府際合作治理的本質(zhì)是區(qū)域性集體行動。根據(jù)奧爾森提出的集體行動邏輯，“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。”[24]由于集體行動困境的存在，使得制度成為必須。諾斯認(rèn)為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！盵25]從諾斯對制度的定義可以發(fā)現(xiàn)，制度具有兩個特點：第一，制度是一種社會性建構(gòu)，而不是自然而然產(chǎn)生的；第二，制度具有約束性，在于規(guī)范行為。事實上，制度除了具有約束作用外，還具有激勵作用，如通過增加行動者對其他行動者未來行為穩(wěn)定性的預(yù)期，激勵行動者之間開展合作。制度的約束作用和激勵作用是一體兩面、相輔相成的。環(huán)境治理模式由屬地治理向區(qū)域治理的嬗變意味著原有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的分散的制度安排以及以上下級行政命令為主的等級制制度安排都難以適應(yīng)合作治理的需要，必須從區(qū)域?qū)用娼?gòu)合作治理的相關(guān)制度安排，以保障集體行動的有效進行。在區(qū)域環(huán)境府際合作治理中，制度需要考慮以下兩個方面：第一，環(huán)境治理具有很強的外部性，不可避免會導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象，因此需要制定相關(guān)的制度約束不合作行為，這是一種基于制度約束性的考慮；第二，在區(qū)域環(huán)境府際合作治理過程中，必然會產(chǎn)生各種交易成本，包括信息成本、決策成本、契約成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本等，通過建立相關(guān)程序規(guī)則，減少不必要的摩擦，激勵行動者之間開展合作，減少“搭便車”行為。良好的制度設(shè)計和安排能夠為地方政府之間的良性互動提供博弈規(guī)則和框架，約束地方政府行為，減少交易成本和不確定性，協(xié)調(diào)各種矛盾和利益沖突，將阻礙合作治理的因素減少到最低程度[26]。因此，完善高效的制度安排是區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)的重要序參量。

4.充分的信息共享

信息與物質(zhì)、能量一起構(gòu)成人類世界賴以生存和發(fā)展的三大基本要素，一切活動的有效開展都離不開信息的交流、溝通和傳遞。信息的基本作用是改善行動者對于世界以及未來的認(rèn)知，幫助其在復(fù)雜多變的環(huán)境中進行理性決策，并選擇自己的應(yīng)對策略。在區(qū)域環(huán)境府際合作治理中，地方政府之間的信息壁壘進一步加大了信息不對稱程度，不僅增加了機會主義行為發(fā)生的概率，還將進一步削弱政府間信任程度。因此，實現(xiàn)充分的信息共享、提高行為的透明度就成為區(qū)域環(huán)境府際合作治理的一項關(guān)鍵內(nèi)容，各地方政府只有對區(qū)域內(nèi)其他地方政府的信息充分了解，才能增加合作的預(yù)期收益，進而產(chǎn)生巨大的凝聚力和行動力。在系統(tǒng)中，系統(tǒng)混亂無序性的程度通常被稱為熵，通過信息的交流和溝通，能夠降低系統(tǒng)的不確定程度，使熵減少，使系統(tǒng)由無序逐漸走向有序。因此，充分的信息共享是區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)的重要序參量。

綜上分析，區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)有序運行的必要條件是：以上4個序參量均充分發(fā)揮作用，缺一不可。當(dāng)以上4個序參量同時生成并彼此協(xié)調(diào)時，區(qū)域環(huán)境府際合作治理系統(tǒng)將實現(xiàn)結(jié)構(gòu)有序、行為有序和功能有序。

四、區(qū)域環(huán)境府際合作治理的實現(xiàn)機制和保障對策

1.區(qū)域環(huán)境府際合作治理的實現(xiàn)機制

按照序參量及支配原理：復(fù)雜開放系統(tǒng)的協(xié)同演化主要受少數(shù)幾個關(guān)鍵變量即序參量的支配。培育和控制好序參量，就能提高系統(tǒng)有效運行的效果。根據(jù)前文識別的序參量，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境府際合作治理的實現(xiàn)機制為：理念引導(dǎo)機制、利益激勵機制、制度保障機制和信息減熵機制(圖3)。

注：A、B、C表示區(qū)域內(nèi)地方政府圖3 區(qū)域環(huán)境府際合作治理的協(xié)同實現(xiàn)機制

第一，理念引導(dǎo)機制。觀念決定人的行為，正確的公共價值理念是區(qū)域環(huán)境府際合作治理的先導(dǎo)。命運共同體理念是區(qū)域協(xié)同合作的最高價值規(guī)范，是確保府際間合作伙伴關(guān)系持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的精神內(nèi)核。為此，應(yīng)通過加強府際學(xué)習(xí)、塑造共同愿景等途徑強化命運共同體理念，努力構(gòu)建理念引導(dǎo)機制。第二，利益激勵機制。成本與收益相對等是區(qū)域內(nèi)各地方政府參與合作治理的基本條件。激勵相容的交叉利益實現(xiàn)了地方利益與區(qū)域利益的同步增進，能夠有效激勵地方政府參與區(qū)域環(huán)境治理。為此，通過多元化補償途徑擴大交叉利益范圍，從而構(gòu)建利益激勵機制。第三，制度保障機制。制度設(shè)計和安排能夠為協(xié)同合作提供良性互動的博弈規(guī)則，降低交易成本與合作風(fēng)險，增加行動者對其他行動者未來行為穩(wěn)定性的預(yù)期。為此，應(yīng)強化區(qū)域?qū)用娴捻攲釉O(shè)計提供制度保障。第四，信息減熵機制。區(qū)域環(huán)境府際合作治理會面臨各種挑戰(zhàn)，導(dǎo)致系統(tǒng)運行無序，信息共享能夠提高行為的透明度，增進地方政府之間的信任，使系統(tǒng)的總熵減少。為此，應(yīng)打破信息壁壘實現(xiàn)充分的信息共享，努力構(gòu)建信息減熵機制。

2．區(qū)域環(huán)境府際合作治理的保障對策

為保障上述機制的有效運行，提出如下保障對策。

(1)塑造共同愿景，形成理念引導(dǎo)

命運共同體理念絕不是一蹴而就形成的，需要通過塑造共同愿景和加強府際學(xué)習(xí)來實現(xiàn)，這就需要將區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與各地方政府的現(xiàn)實目標(biāo)和利益緊密結(jié)合在一起，而地方利益是建立在區(qū)域利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)上。在區(qū)域環(huán)境治理過程中，可以通過簽訂《區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理框架協(xié)議》《區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理宣言》等文件凝結(jié)共識，確定共同目標(biāo)，樹立命運共同體理念。此外，府際學(xué)習(xí)和交往也是塑造共同愿景的過程，區(qū)域內(nèi)地方政府應(yīng)該經(jīng)常組織開展多層次的專題學(xué)習(xí)交流活動，包括官方以及民間的交流活動，如區(qū)域發(fā)展論壇、研討會等，在學(xué)習(xí)和交流中不斷清晰共同愿景。當(dāng)共同愿景不斷被強化并形成一種內(nèi)在規(guī)范時，區(qū)域環(huán)境府際合作治理也就有了強大的精神內(nèi)核。

(2)實行多元補償，強化利益激勵

區(qū)域環(huán)境府際合作治理需要建立公平合理的利益激勵機制。建立區(qū)域綠色發(fā)展基金，它不僅可以為區(qū)域環(huán)境治理提供穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)費保障，還可以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的利益關(guān)系，有效緩解經(jīng)濟落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾沖突。區(qū)域綠色發(fā)展基金可以有以下幾個來源：第一，由中央財政轉(zhuǎn)移支付；第二，遵循“共同但有區(qū)別”的原則，按照經(jīng)濟發(fā)展程度、生態(tài)受益大小等情況由區(qū)域內(nèi)各地方政府分別承擔(dān)，具體分擔(dān)比例可以采取地方政府間談判協(xié)商的方式進行，重點向經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)傾斜；第三，通過征收環(huán)境稅、發(fā)行綠色債券、吸納社會資金等籌集一部分。在區(qū)域綠色發(fā)展基金的運營上，由市場化公司采取項目化運營的方式，用于區(qū)域內(nèi)生態(tài)項目的總體實施，從而解決一些經(jīng)濟落后地區(qū)財政負(fù)擔(dān)較重的問題。除此之外，生態(tài)補償還可以通過對口幫扶、共建合作園區(qū)等多種方式進行。

(3)完善規(guī)則程序，提供制度保障

立足區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護委員會，作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和治理的協(xié)調(diào)決策機構(gòu)。區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護委員會由區(qū)域內(nèi)各省市政府的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)組成，其主要職能是進行高層戰(zhàn)略對話，定期研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和治理的重大事項。區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護委員會可以采取輪值主席(主任)制，不僅體現(xiàn)了各自地位的平等性，而且還可以提高經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在環(huán)境治理議題提出和協(xié)商方面的主體性。高層聯(lián)席會議采取全體一致同意方可通過的規(guī)則，以確保一些地方利益能夠真正得到重視和補償。在地方之間協(xié)調(diào)不力時，可以由上級政府包括中央政府出面進行專門協(xié)調(diào)。對于達成的共識，應(yīng)該簽訂府際協(xié)議，同時向社會大眾公布，接受社會公眾監(jiān)督。在高層聯(lián)席會議制度之下，應(yīng)該進一步完善日常議事機制，主要由區(qū)域內(nèi)相關(guān)省市政府部門負(fù)責(zé)人組成，主要職能是落實高層聯(lián)席會議達成的共識，在標(biāo)準(zhǔn)、政策、資金等具體領(lǐng)域展開全面合作。

(4)打破信息壁壘，實現(xiàn)信息共享

為了深化區(qū)域環(huán)境府際合作治理，應(yīng)不斷拓寬信息共享的深度和廣度。首先，統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，客觀監(jiān)測評價區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況，為區(qū)域環(huán)境信息共享提供有效支撐。其次，建立完善信息共享平臺。區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)該根據(jù)區(qū)域性信息平臺建設(shè)的要求，進一步增強開放意識，將本地環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、地理位置、管轄區(qū)域等在線監(jiān)控數(shù)據(jù)及時上傳至信息共享平臺，增強區(qū)域環(huán)境信息透明度。通過信息共享，各地區(qū)可以獲得整個區(qū)域的環(huán)境數(shù)據(jù)，提高合作治理的深度。最后，積極建立區(qū)域環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫。大數(shù)據(jù)在環(huán)境治理中發(fā)揮越來越重要的作用，應(yīng)該以數(shù)據(jù)庫建設(shè)為目標(biāo)，建立多樣化的區(qū)域環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，為污染源解析以及環(huán)境治理決策提供數(shù)據(jù)支撐。