關(guān)于土地征收成片開發(fā)方案編制的探討

蔡成鳳

（南京地鐵集團(tuán)有限公司，江蘇南京 210008）

2020年1月1 日，新修訂的《土地管理法》開始施行，堅(jiān)持了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，在切實(shí)保障農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及宅基地管理制度改革方面做出了重要部署。2020年3月30 日，作為新法重要的配套法規(guī)，《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）開始向公眾征求意見，新條例中繼續(xù)秉承了節(jié)約集約、依法依規(guī)理念，同時(shí)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民權(quán)益保障問題，主要是征地程序的進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，原有的征地批后實(shí)施的部分程序開始前置，將農(nóng)民對土地征收的意愿征詢推到了更高的層級。法律和法規(guī)中提出的有關(guān)征地工作的重點(diǎn)事項(xiàng)就是除公益性事業(yè)用地情形外，確定的征收范圍為“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”。至此，有關(guān)本輪征地的成片開發(fā)的概念首次正式提出。2020年7月10 日，自然資源部就成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了廣泛的線上線下意見征詢。2020年9月23 日，部土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)試行稿再次下發(fā)，提出了編制土地征收成片開發(fā)方案的指導(dǎo)原則，節(jié)約集約理念同前，具體方案需依據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，編制后需納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，并報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)。截至目前，關(guān)于新法頒布后的成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)雖無明確范圍，但提出了操作的建議途徑，具體由各地方自行把握。

土地征收是關(guān)系民生的一項(xiàng)重要工作，特別是對農(nóng)民集體利益的意義深遠(yuǎn)。成片開發(fā)方案的首次提出，彰顯了國土宏觀調(diào)控的集約節(jié)約利用理念、優(yōu)化布局理念，適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化的大方向。本文擬從成片開發(fā)編制的基礎(chǔ)原則出發(fā)，分析編制存在的難點(diǎn)，并以浦口橋林地鐵小鎮(zhèn)為例，探討成片開發(fā)方案具體編制的方法、思路和操作途徑。

1 成片開發(fā)方案編制的原則

（1）符合上位國土空間規(guī)劃。新一輪國土空間規(guī)劃是多規(guī)合一的首次落實(shí)，涉及的內(nèi)容面廣量大，對城鎮(zhèn)發(fā)展的邊界線、生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田紅線均做出了重要部署，三線劃定后的其他區(qū)域方可開展土地成片開發(fā)。

（2）相對集中性原則。土地成片開發(fā)方案的編制主要側(cè)重于經(jīng)營性用地，其中重點(diǎn)是住宅、商業(yè)及工業(yè)科研用地。通過各類用地的相對集中，改變傳統(tǒng)的外圍無序擴(kuò)張模式，提升土地利用集約利用度，符合未來開發(fā)的理念。

（3）片區(qū)劃定原則?？紤]到每個(gè)區(qū)域內(nèi)發(fā)展的不均衡，在土地利用方面也存在交叉，小到衛(wèi)星城、開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)等，大到行政區(qū)，以確定的綜合比例確定片區(qū)的各類用地，做好綜合平衡，防止片區(qū)單一式發(fā)展。

（4）尊重民意原則。隨著集體建設(shè)用地入市進(jìn)程的加快，在土地征收前期做好成片開發(fā)方案編制的意見征詢，明確村集體對于土地征收工作的意愿，也為后續(xù)征收手續(xù)的具體開展打好基礎(chǔ)。

2 成片開發(fā)方案編制現(xiàn)狀及存在的難點(diǎn)

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃業(yè)已到期，目前各地正在陸續(xù)啟動新一輪國土空間規(guī)劃編制工作，但是由于全國第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)尚未啟用，目前家底不清。加上城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線以及基本農(nóng)田保護(hù)線這“三線”遲遲未能劃定，導(dǎo)致新一輪國土空間規(guī)劃落地周期較長。新一輪國土空間規(guī)劃方案未確定，出現(xiàn)了規(guī)劃“空檔期”，導(dǎo)致土地征收成片開發(fā)方案無上位依據(jù)，因此急須編制過渡性銜接性規(guī)劃修改方案，以符合近期建設(shè)發(fā)展需求。

由于宏觀計(jì)劃指標(biāo)的收緊，近年來市場化競買指標(biāo)成為趨勢。目前增減掛鉤指標(biāo)競買仍在進(jìn)行，導(dǎo)致規(guī)劃空間呈動態(tài)調(diào)整，如何協(xié)調(diào)市場化購買指標(biāo)投放是目前面臨的一個(gè)重要問題，也對成片開發(fā)方案的彈性提出了要求。

另從技術(shù)角度來看，成片開發(fā)方案的度較難衡量，40%的比例確定存在不確定性。由于城市發(fā)展的區(qū)域性差異，先建、在建和擬建的程度不一，成片開發(fā)方案的區(qū)片性劃定相對理想化，可能出現(xiàn)實(shí)際操作中的“開天窗”等問題。原則確定的基礎(chǔ)配套用地比例是按照實(shí)際考慮還是按照規(guī)劃考慮是需要探討的問題。若起初方案編制的標(biāo)準(zhǔn)不一，直接會影響后續(xù)方案的實(shí)際可操作性。

3 成片開發(fā)方案編制的建議

（1）建立規(guī)劃短期融合性機(jī)制，在確定生態(tài)紅線和基本農(nóng)田保護(hù)線基礎(chǔ)上，劃定五年彈性規(guī)劃空間，確保過渡期內(nèi)的成片開發(fā)方案能夠落地。近期可開展一次銜接性土地規(guī)劃修改方案，下達(dá)新增計(jì)劃，確保近期重大項(xiàng)目需求；保留上輪規(guī)劃中的有條件建設(shè)區(qū)范圍，便于市場化競買指標(biāo)的土地規(guī)劃修改工作，確保城鎮(zhèn)集中區(qū)用地需求，通過開辟規(guī)劃通道，為后續(xù)土地供應(yīng)市場的平衡創(chuàng)造條件。以上規(guī)劃修改范圍納入正在編制的國土空間規(guī)劃中劃定的城市建設(shè)用地范圍線內(nèi)。

（2）建立成片開發(fā)五年彈性機(jī)制。按照現(xiàn)行方案編制要求，編制成片開發(fā)分3~5年計(jì)劃及年度實(shí)施計(jì)劃，其中三年計(jì)劃的最后一年基本已不具備完成年度實(shí)施的可能性，建議統(tǒng)1~5年，按照現(xiàn)有征地報(bào)批的要求，實(shí)際征地計(jì)劃能排至前兩年，后續(xù)兩年時(shí)間完成地塊的供應(yīng)和開發(fā)，切實(shí)保證計(jì)劃編制的科學(xué)性和可實(shí)施性。同時(shí)，五年期的成片開發(fā)范圍應(yīng)綜合考慮合規(guī)性，給遠(yuǎn)期規(guī)劃調(diào)整預(yù)留空間，彰顯彈性；在年度實(shí)施計(jì)劃方面，嚴(yán)格按照國土空間規(guī)劃，凸顯剛性，進(jìn)而保證成片開發(fā)方案的可操作性。

4 具體方案編制探討——以橋林地鐵小鎮(zhèn)為例

橋林地鐵小鎮(zhèn)總面積約1.4 萬畝，位于浦口區(qū)三橋連接線以南，浦烏路以東，地鐵寧和城際線和豐字河大道自北向南穿地而過，內(nèi)設(shè)蘭花塘、雙垅和石磧河3 個(gè)地鐵站，地塊內(nèi)已處于初期開發(fā)階段，拆遷基本完畢，主干道路配套基本完成，目前正在積極準(zhǔn)備打造一個(gè)片區(qū)新城。作為產(chǎn)城融合的代表，須納入土地征收成片開發(fā)研究范圍。

首先做項(xiàng)目區(qū)概況分析。橋林地鐵小鎮(zhèn)范圍內(nèi)目前全部符合現(xiàn)行城市總體規(guī)劃，可開發(fā)建設(shè)用地面積約0.3 萬畝；符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃范圍約0.55 萬畝，其中有0.18 畝左右已開工建設(shè)，包括基礎(chǔ)配套的主干路2 條，安置房9 處，學(xué)校2 處，科技研發(fā)辦公1 處，社區(qū)中心1 處等，開發(fā)的特點(diǎn)總體來說是散點(diǎn)式開發(fā)，不夠集中連片。主要由于前期基礎(chǔ)配套投入相對較晚，開發(fā)建設(shè)的前瞻性相對不夠。

其次，劃定成片開發(fā)區(qū)?？紤]到現(xiàn)有已開工建設(shè)的范圍呈星點(diǎn)狀分布，若按照現(xiàn)狀考慮成片開發(fā)則會造成建設(shè)假象，壓縮了后續(xù)的開發(fā)規(guī)模，故應(yīng)按照規(guī)劃角度去考慮區(qū)域內(nèi)的綜合開發(fā)，但需綜合考慮片區(qū)內(nèi)的已開發(fā)項(xiàng)目，抓大放小，合理修正片區(qū)土地征收成片開發(fā)范圍。同時(shí)，借助主干道路以及天然的河道作為成片開發(fā)的分隔線，另外，片區(qū)內(nèi)已投入用地指標(biāo)的項(xiàng)目包括已報(bào)批、正在報(bào)批、即將報(bào)批的項(xiàng)目必須納入成片開發(fā)范圍。

然后，擬定土地開發(fā)建設(shè)計(jì)劃。片區(qū)土地一級開發(fā)合理預(yù)估每年可獲得的指標(biāo)量，結(jié)合區(qū)域內(nèi)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局以及軌道交通優(yōu)勢來安排開發(fā)計(jì)劃，本著先遠(yuǎn)后近的原則，征地指標(biāo)優(yōu)先投放于相對較遠(yuǎn)的地區(qū)，同步開展軌道交通站點(diǎn)沿線的綜合開發(fā)，雙管齊下測算可征地范圍，再根據(jù)征地拆遷節(jié)奏，合理安排每年供地計(jì)劃、基礎(chǔ)配套建設(shè)計(jì)劃。

最后，整理優(yōu)化成片開發(fā)范圍。進(jìn)一步梳理劃定區(qū)域內(nèi)軌道交通站點(diǎn)周邊的特色意圖區(qū)，作為重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域，進(jìn)而讓成片開發(fā)凸顯亮點(diǎn)。

圖1 橋林地鐵小鎮(zhèn)成片開發(fā)區(qū)劃定

5 展望

土地成片開發(fā)方案的編制有利于區(qū)域土地資源集約節(jié)約利用，便于用地布局的優(yōu)化。在新一輪國土空間規(guī)劃尚未落地情況下，須盡快開展銜接性規(guī)劃修改方案編制報(bào)批工作，確保成片開發(fā)方案符合上位規(guī)劃，同時(shí)成片開發(fā)方案的制定作為國土空間布局優(yōu)化的重要參考?？紤]成片開發(fā)的剛性和彈性，分年度和滾動年度，確保各項(xiàng)用地有規(guī)可依。