我國扶貧領(lǐng)域行政腐敗整體治理研究

張耀元 吳長劍

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 湖北武漢 430070；2.淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院 江蘇淮安 223001)

黨的十八大以業(yè)，扶貧工作取得了顯著的成效與成果，但我國的扶貧工作仍然存在諸多障礙，基層扶貧工作中也存在著腐敗現(xiàn)象。本文嘗試從整體治理的視角出發(fā)，針對扶貧工作中所出現(xiàn)的種種腐敗現(xiàn)象，提出新的分析框架，系統(tǒng)探討我國扶貧領(lǐng)域行政腐敗的現(xiàn)狀，并從整體治理的視角提出破解扶貧領(lǐng)域行政腐敗的對策。

一、我國扶貧領(lǐng)域行政腐敗的現(xiàn)狀及成因探析

由于扶貧工作涉及范圍廣、領(lǐng)域?qū)?，給負(fù)責(zé)扶貧工作的公職人員提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致農(nóng)村基層單位官員貪污、挪用或套取扶貧資金的現(xiàn)象屢見不鮮。在實際的扶貧過程中有的負(fù)責(zé)扶貧工作的干部玩忽職守，扶貧資金沒有真正發(fā)放到貧困戶手中；有的利用職務(wù)便利，直接套取、虛報或者冒領(lǐng)補助資金；有的基層干部挪用部分扶貧資金，將扶貧資金中飽私囊?？傊鲐氼I(lǐng)域行政腐敗的表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，使得我國扶貧工作舉步維艱。

（一）干部自身廉潔觀念淡化。俗話說：“官以不貪為寶，民以清官為寶?！狈鲐毠ぷ髦谐霈F(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，究根到底還是由于干部“打鐵還需自身硬”的力度不夠。筆者認(rèn)為是因為干部的廉潔意識太過淡薄，無視真正需要幫扶的對象；其次，政府官員大部分遵循的都是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)而非“行政人”，他們將自己的私利凌架于整個社會的集體利益之上，為追求利益，扶貧的權(quán)力成了他們尋租的手段。

（二）扶貧主體的利益分散化。扶貧過程中，扶貧主體的利益訴求難以調(diào)和。例如，農(nóng)村貧困群體會產(chǎn)生福利依賴心理，完全依靠國家政策的偏斜與支持，喪失了斗志，如果政府不給予貧困群體物質(zhì)幫助，他們可能無法生存下去，抗風(fēng)險能力太弱。而對于企業(yè)來說，他們愿意去做扶貧開發(fā)項目，首先是為了盈利，其次也可以有一個更好的“品牌效應(yīng)”，無形之中給自己的企業(yè)做了廣告宣傳，達(dá)到了“雙贏”的目的，然而貧困群體過度依賴則會給企業(yè)、社會組織帶來壓力。

（三）扶貧路徑的動態(tài)性傾向。我國扶貧體系中，扶貧路徑是分散且復(fù)雜的，呈現(xiàn)出動態(tài)性的特征。正是由于其運動性比較強，所以可能會出現(xiàn)扶貧資金管理混亂的現(xiàn)象，并且干部自身又存在著嚴(yán)重的僥幸心理，給腐敗造成了“可乘之機(jī)”。另外，扶貧渠道也是隨著技術(shù)的更新而不斷發(fā)展的，但是監(jiān)督機(jī)制不完善，對于行政腐敗，大多數(shù)的公民都是“睜一只眼閉一只眼”，使得扶貧工作的進(jìn)展有時偏離“主干道”。

（四）扶貧手段的條塊分割。我們知道，扶貧手段是多元化的，但是并不代表就會有良好的扶貧質(zhì)量，它們之間可能是“條條”與“塊塊”的關(guān)系。比如，在扶貧信息公開方面，部分官員可能出現(xiàn)扶貧信息有選擇性地公開，沒有做到上傳下達(dá)，而貧困戶也不知道真實情況，彼此溝通存在著障礙，因此這樣的“條塊分割”也會導(dǎo)致腐敗。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困戶和低保戶姓名都是不公開的，不是因為其涉及到個人隱私，而是因為得到救助的都是地方官員的親朋好友，這種現(xiàn)象使得扶貧手段與扶貧目標(biāo)割裂。

（五）扶貧效果與效率低下。脫貧攻堅工作要實打?qū)嵏桑荒芨慊ㄈC腿，不能搞繁文縟節(jié)，不能做表面文章。[1]雖然黨和政府在扶貧攻堅工作中投入了很多時間，但是扶貧效果參差不齊。對于脫貧中存在的虛假脫貧、形式脫貧等問題處罰力度不夠嚴(yán)厲，這對于官員滋生腐敗并沒有起到震懾作用，很多干部依舊大張旗鼓、明目張膽私吞扶貧資金。另外，返貧現(xiàn)象也一直存在，可能在某幾年內(nèi)，先前的貧困戶已經(jīng)達(dá)到了貧困線以上，但很快又會陷入貧困，只能說這種扶貧效果是非持續(xù)性的、不穩(wěn)定的。

（六）扶貧模式的創(chuàng)新動力不足。筆者認(rèn)為，扶貧模式的碎片化特征十分明顯，深層影響因素是由于創(chuàng)新動力不足。在處理扶貧問題的時候基本都是循規(guī)蹈矩，常態(tài)化的模式難以應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)實環(huán)境。雖然常規(guī)化的模式可以解決一些問題，但遇到突發(fā)事件時，無序化、碎片化的特點就會顯現(xiàn)，顯得手足無措。

二、破解我國扶貧領(lǐng)域行政腐敗的整體治理方略

全球治理委員會認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。整體性治理更加強調(diào)整體性，正如英國學(xué)者佩里·希克斯（Perri6）指出，政府機(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)或整合，不管它被叫做“協(xié)同性的、整體性的還是整合的或協(xié)調(diào)的，所有這些都一直被政府看作是所要追求的目標(biāo)”[2]。因此將整體性治理理論融入到我國的扶貧工作中是有現(xiàn)實意義的，它能幫助我國政府官員處理我國扶貧工作所出現(xiàn)的“碎片化”問題，進(jìn)而從整體治理的高度來提升我國扶貧的服務(wù)水平。

（一）精準(zhǔn)扶貧與整體治理的理念銜接。整體性治理理論更加強調(diào)整合協(xié)調(diào)，整體性治理理論的分析框架，如圖1所示。

圖1 整體治理的概念框架

整體性治理主張通過有效協(xié)調(diào)與整合，使多元主體彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動[3]。整體性治理作為一種治理工具與我國精準(zhǔn)扶貧的理念并不沖突，它可以更好地豐富精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，使得“碎片化”等一系列問題都透過整體治理這一支點去更好地解決我國扶貧工作中所出現(xiàn)的問題，因此將二者的理念融合在一起是有意義的。整體治理是涵蓋了“整體性治理”（holistic governance）“協(xié)同治理”（joined-up governance）“跨部門協(xié)作”（cross-agent collaboration）等概念，在大數(shù)據(jù)、云計算或“互聯(lián)網(wǎng)+”所要求的網(wǎng)絡(luò)社會的背景下，它可以與精準(zhǔn)扶貧更好地契合在一起。

（二）扶貧主體的共同參與。扶貧領(lǐng)域的參與主體存在利益矛盾，在某些情況下很難達(dá)到“互適”，他們不會考慮公共利益。針對該問題，筆者認(rèn)為可以通過政府、企業(yè)、社會與媒體等協(xié)同治理，多方參與，形成多中心的平等合作，做到最大限度地增進(jìn)公共利益，達(dá)到所謂的“互利共贏”的局面?；ヂ?lián)網(wǎng)在信息反饋、資源整合、服務(wù)精細(xì)化推送等方面具有無可比擬的優(yōu)勢。[4]它可以為國家的扶貧工作提供更準(zhǔn)確的信息，從而使扶貧工作進(jìn)行得更加順利，也能更好地實行“全方位”的監(jiān)督，從而優(yōu)化了社會資源配置。與此同時，社會公民與各種參與主體進(jìn)行良性互動，平等協(xié)商，構(gòu)建“利益共同體”，增加“利益共同體”的黏性。通過協(xié)同治理，能打破各種扶貧主體的利益桎梏，以此增強政府處理各種利益矛盾的能力，不斷滿足人民日益增長的美好生活的需要。

（三）扶貧路徑的自主性優(yōu)化。某種程度上來說，扶貧路徑的選擇顯示出政府的“選擇性”偏好，官員會被動去完成任務(wù)，因此在扶貧路徑上可以做出適當(dāng)?shù)膬?yōu)化。第一，注重精神扶貧，既然依靠政府“輸血式”的扶貧路徑并不是最佳選擇，那還不如將主動權(quán)交到貧困群體自己手中，充分發(fā)揮其主觀能動性與創(chuàng)造力，那政府充當(dāng)什么角色呢？正如戴維·奧斯本在《改革政府》一書所提出的“掌舵而不是劃槳”那樣，政府更多的是作為決策者，只有這樣才能將貧困群體的自主性發(fā)揮到極致，增強其“造血”功能。第二，培養(yǎng)真正為人民服務(wù)的干部也是其中重要的“催化劑”，基層干部是政府與群眾溝通的“橋梁”，通過基層干部與群眾自主進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，采取最合適的方法達(dá)到最令人滿意的扶貧效果。

（四）扶貧手段的協(xié)同整合。針對扶貧手段多元性割裂的問題，整體性治理的理念給了我們很好的啟發(fā)作用?？梢詫⑺綘I部門的管理手段融入扶貧工作中，例如民營化、BOT模式、PPP模式等。在扶貧開發(fā)階段，不僅僅依靠政府的力量去扶貧濟(jì)困，可以通過市場的力量去整合資源，甚至把一些扶貧項目完全交由企業(yè)進(jìn)行管理，政府站在戰(zhàn)略的高度更加關(guān)注其與外部環(huán)境進(jìn)行的物質(zhì)交換，注意資源分配的合理性，這樣宏觀與微觀兼顧，彼此關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)性強。另外，也可以充分利用自媒體等新興網(wǎng)絡(luò)媒體的力量，讓更多的明星或慈善家參與到扶貧工作中，政府在其中要做好組織協(xié)調(diào)工作，使其有序化活動，號召更多的人參與其中，突出扶貧不僅是政府的工作，更是社會每個人都應(yīng)該參與的事業(yè)，增強社會凝聚力。

（五）扶貧效果的健康平衡發(fā)展。我國扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅期，從問題導(dǎo)向出發(fā)，無論是在模式、理念、主體、路徑、手段與效果上都應(yīng)該做出改變，應(yīng)融合整體治理理念，形成“六位一體”的整體治理的新分析框架。通過加強政府公共服務(wù)的職責(zé)，進(jìn)一步完善多元監(jiān)督體系，減少腐敗滋生的“溫床”?；鶎诱D(zhuǎn)變以往的單一管控觀念，真正做到服務(wù)導(dǎo)向，[5]也就是所謂的“服務(wù)型政府”。政府要保持與公眾的友好互動，平等溝通，更好地建設(shè)“無縫隙政府”，促進(jìn)社會的可持續(xù)健康發(fā)展。加速區(qū)域協(xié)同，開展政策耦合和扶貧資源集聚，為精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)造良好的環(huán)境[6]。發(fā)揮“六位一體”整體治理的力量，可以有效解決扶貧領(lǐng)域行政腐敗的突出問題，與我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地銜接。

（六）扶貧模式的整體性建構(gòu)。一般來說，精準(zhǔn)扶貧就要求精細(xì)化，但在扶貧中所出現(xiàn)的“碎片化”特征卻十分明顯，易受到外部環(huán)境的干擾。而整體治理強調(diào)整體性的協(xié)調(diào)，戴維·伊斯頓（David Easton）認(rèn)為，公共政策是針對周圍外部環(huán)境變化所做出的反應(yīng)。其實扶貧模式也是如此，根據(jù)整體治理理念由問題導(dǎo)向出發(fā)，抓住主要問題的主要方面，再源源不斷地產(chǎn)生各種應(yīng)對模式。比如，在扶貧模式中對于人員的調(diào)配與補充，更加注重組織性與系統(tǒng)性，靈活分配但秩序清晰，人員分散但結(jié)構(gòu)完整協(xié)調(diào)；根據(jù)泰勒的科學(xué)管理理論，將合適的人安排在合適的崗位上，營造出“不想貪”的政治環(huán)境，這樣對于預(yù)防行政腐敗也能夠發(fā)揮一定的作用。再如，現(xiàn)今處于網(wǎng)絡(luò)社會，可能在扶貧過程中會出現(xiàn)公共突發(fā)事件等各種外部風(fēng)險，如風(fēng)險溝通遲滯則會引發(fā)“風(fēng)險的社會放大”效應(yīng)，我們可以通過借鑒整體性治理中的合作治理模式，強調(diào)多元主體的風(fēng)險溝通，動態(tài)調(diào)整溝通思路與策略，增加其彈性與協(xié)調(diào)性，從而達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的健康可持續(xù)發(fā)展。

隨著網(wǎng)絡(luò)社會的不斷發(fā)展，我國扶貧工作呈現(xiàn)出許多新問題，整體性治理理念作為一種治理手段，對我國扶貧領(lǐng)域很多需要解決的現(xiàn)實問題具有一定的理論指導(dǎo)作用，需要我們根據(jù)具體實踐應(yīng)用進(jìn)一步完善相關(guān)的理論研究與實踐。