我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差異及分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)＊
——基于2005—2018 年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究

于 璇

（青島大學(xué)師范學(xué)院，青島 266071）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

高中是銜接義務(wù)教育和高中后教育的紐帶橋梁，充足的教育經(jīng)費(fèi)投入是其健康、可持續(xù)發(fā)展的重要保障?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出要加快普及高中教育，普通高中實(shí)行以財(cái)政投入為主，其他渠道籌措經(jīng)費(fèi)為輔的機(jī)制，大幅度增加教育投入?！陡咧须A段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017—2020 年）》明確提出“到2020 年，普及高中階段教育，建立完善普通高中生均撥款制度”的目標(biāo)。近年來(lái)，國(guó)家逐步加大對(duì)高中教育投入的支持力度，普通高中教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅速。2018 年，全國(guó)普通高中公共財(cái)政預(yù)算教育撥款3524 億元，與2006 年的596 億元相比，增長(zhǎng)了491.28%。全國(guó)普通高中生均預(yù)算事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)分別較2010 年增長(zhǎng)231.64%和240.27%（教育部財(cái)務(wù)司，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)司，2018）。但與此同時(shí)，普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入?yún)s呈現(xiàn)出區(qū)域非均衡增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)并伴隨著極化現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，2017 年，云南省文山州普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)為1653.58 元，僅為同期北京市普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)的7.63%；甘肅省永登縣生均公用經(jīng)費(fèi)僅為94.24 元，不足上海市的1%①，由此引發(fā)社會(huì)各界對(duì)普通高中教育公平問(wèn)題的探討。面對(duì)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》提出的“全面普及高中階段教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)，深入分析普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的區(qū)域非均衡特征與演進(jìn)趨勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上提出完善普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制的政策建議，對(duì)于促進(jìn)普通高中教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、全面推進(jìn)高中階段教育普及具有理論與現(xiàn)實(shí)雙重的必要性和緊迫性。

綜觀已有文獻(xiàn)，關(guān)于普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題的研究?jī)?nèi)容可歸納為三類。一是對(duì)全國(guó)總體投入情況的分析，揭示普通高中規(guī)模擴(kuò)張與經(jīng)費(fèi)供給之間的矛盾，包括政府對(duì)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足、區(qū)域間和校際間經(jīng)費(fèi)投入不均衡、政府成本分擔(dān)比例偏低、社會(huì)投資不足等（彭湃等，2007；劉澤云，2008；李亞勍等，2009；劉建民等，2012；薛海平等，2016；董俊燕等，2016）。二是對(duì)個(gè)別省份或區(qū)域?qū)用嫱度雴?wèn)題的分析，例如以湖北省兩個(gè)縣為例對(duì)普通高中經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和分析測(cè)算（楊紅霞等，2015），探討中西部貧困地區(qū)普通高中經(jīng)費(fèi)投入的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的具體問(wèn)題等（于璇，2019）。三是對(duì)地區(qū)投入差異地分析，如有學(xué)者通過(guò)繪制2000 年和2006 年我國(guó)各地區(qū)普通高中生均事業(yè)費(fèi)支出的洛倫茲曲線，認(rèn)為我國(guó)普通高中生均事業(yè)費(fèi)均存在顯著的地區(qū)差異且有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)（李芙蓉，2008）；有學(xué)者通過(guò)對(duì)2006—2014 年普通高中教育財(cái)政支出的省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算也得出相似結(jié)論（唐一鵬等，2017），其中“中部塌陷”問(wèn)題尤為值得關(guān)注（沈百福，2006）。在測(cè)度經(jīng)費(fèi)投入差異程度上，現(xiàn)有研究大多采用純粹描述性統(tǒng)計(jì)的研究方法，如運(yùn)用方差、標(biāo)準(zhǔn)差、極差率和差異系數(shù)，較少使用教育基尼系數(shù)。在使用基尼系數(shù)測(cè)度的研究中，楊穎秀（2005）以生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為指標(biāo)分析了2000—2003 年普通高中教育均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，發(fā)現(xiàn)普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)支出的基尼系數(shù)超過(guò)0.4 的警戒值，處于非均衡狀態(tài)。林濤等（2008）測(cè)算了2000—2005 年普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)的省際差異，發(fā)現(xiàn)普通高中基尼系數(shù)不僅整體數(shù)值較高且呈現(xiàn)逐步上升的趨勢(shì)。張煒等（2009）分析和對(duì)比了省際1996—2006 年高中教育的總經(jīng)費(fèi)支出和事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出基尼系數(shù)，認(rèn)為高中教育省際間差距有逐步拉大的趨勢(shì)。葉杰等（2017）利用基尼系數(shù)考察了1998—2013 年普通中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)生均支出省際差異及其趨勢(shì)、結(jié)構(gòu)和變動(dòng)情況，認(rèn)為中學(xué)生均支出的基尼系數(shù)以2004 年為分界線，呈現(xiàn)出“由小變大，再由大變小”的倒“U”字型特征。上述研究借助基尼系數(shù)的方法雖然能夠更為精準(zhǔn)和科學(xué)地刻畫(huà)出普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)非均衡程度，但仍存在三個(gè)方面的局限：一是數(shù)據(jù)比較陳舊且時(shí)期跨度較短，難以反映近年來(lái)我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入差異的動(dòng)態(tài)演變態(tài)勢(shì)與走向。二是僅描述了普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差異程度，而未能深入揭示地區(qū)差異的具體來(lái)源及其構(gòu)成。三是未能進(jìn)一步探究普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，從而揭示普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入絕對(duì)差異的時(shí)間分異規(guī)律。

有鑒于此，本研究將同時(shí)引入Dagum 基尼系數(shù)和Kernel 密度估計(jì)這兩種方法就我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差異及分布動(dòng)態(tài)展開(kāi)全面系統(tǒng)地考察。首先，基于2005—2018 年全國(guó)時(shí)序數(shù)據(jù)和省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的典型事實(shí)進(jìn)行描述。其次，采用Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解的方法對(duì)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差異程度進(jìn)行測(cè)算并予以分解，以揭示地區(qū)差異的來(lái)源與構(gòu)成。最后，結(jié)合非參數(shù)估計(jì)中的Kernel 密度估計(jì)方法對(duì)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行分析，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入時(shí)空演變規(guī)律的綜合考察，為促進(jìn)普通高中教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、全面推進(jìn)高中階段教育普及提供有益的科學(xué)依據(jù)和決策參考。

二、研究數(shù)據(jù)與方法

（一）指標(biāo)和數(shù)據(jù)

生均教育事業(yè)費(fèi)能夠有效反映出一個(gè)地區(qū)對(duì)每個(gè)學(xué)生的教育投入，在衡量省際間的投入差異時(shí)具有良好的參照效果。因此，本文選取普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱生均教育事業(yè)費(fèi)）作為衡量普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的指標(biāo)。2005 年起我國(guó)進(jìn)入高中階段教育普及攻堅(jiān)時(shí)期，隨著義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制的建立以及普通高中“三限”政策的推行，普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入差距呈現(xiàn)出顯著擴(kuò)大的趨勢(shì)。本文選取2005 年作為研究的起點(diǎn)，時(shí)間跨度為2005—2018年，包括31 個(gè)省份（不含港、澳、臺(tái)）的教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況。各地普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)數(shù)據(jù)來(lái)源于教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部發(fā)布的《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》。相關(guān)的生均經(jīng)費(fèi)變量均按照2005 年的全國(guó)平均價(jià)格做了相應(yīng)的物價(jià)調(diào)整。

（二）Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解方法

本文采用Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解的方法分析普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的地區(qū)差異（Dagum，1997），不僅能夠準(zhǔn)確描述地區(qū)差異的大小和來(lái)源，而且可以有效解決樣本間的交叉重疊問(wèn)題。目前該方法已被廣泛應(yīng)用于測(cè)算居民收入差距、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距等研究中，但在教育領(lǐng)域尚不多見(jiàn)。根據(jù)Dagum 提出的基尼系數(shù)分解方法，其定義如公式（1）所示：

式中，G 表示總體基尼系數(shù)，n 表示全部省份的個(gè)數(shù)，k 表示劃分的地區(qū)個(gè)數(shù)， nj（ nh）表示j（h）地區(qū)內(nèi)省份的個(gè)數(shù)， yji（ yhr）表示j（h）地區(qū)內(nèi)某一省份生均教育事業(yè)費(fèi)， y表示31 個(gè)省份生均教育事業(yè)費(fèi)均值。此外，在對(duì)總體基尼系數(shù)進(jìn)行分解之前，應(yīng)先根據(jù)各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)均值對(duì)地區(qū)進(jìn)行排序，如公式（2）所示：

根據(jù)Dagum 基尼系數(shù)及其子群分解方法，可以將基尼系數(shù)分解為三個(gè)部分，即地區(qū)內(nèi)差距的貢獻(xiàn)Gw、 地區(qū)間差距的貢獻(xiàn) Gnb、超變密度的貢獻(xiàn) Gt，并滿足G=Gw+Gnb+Gt。其中，區(qū)域j 的基尼系數(shù) Gjj以及區(qū)域內(nèi)差異 Gw的 計(jì)算公式詳見(jiàn)公式（3）和（4）；區(qū)域j 和區(qū)域h 之間的基尼系數(shù) Gjh和區(qū)域間凈值差異Gnb的 計(jì)算公式詳見(jiàn)公式（5）和（6）；區(qū)域間超變密度 Gt計(jì)算公式詳見(jiàn)公式（7）：

式中， djh表示j、h 兩地區(qū)普通高中生均事業(yè)費(fèi)的差值，即j、h 兩地區(qū)中所有 yji－yhr＞0的樣本值加總的數(shù)學(xué)期望，詳見(jiàn)公式（9）； pjh表示超變一階矩，表示j、h 兩地區(qū)中所有 yhr－yji＞0的樣本值加總的數(shù)學(xué)期望，詳見(jiàn)公式（10）：

（三）Kernel 密度估計(jì)

Kernel 密度函數(shù)作為非參數(shù)估計(jì)方法之一，從數(shù)據(jù)樣本出發(fā)對(duì)其分布特征進(jìn)行對(duì)比分析，考察樣本分布動(dòng)態(tài)的演變趨勢(shì)，目前已成為研究空間分布非均衡的重要工具。該方法通過(guò)連續(xù)的密度曲線對(duì)隨機(jī)變量的分布形態(tài)進(jìn)行描述，對(duì)隨機(jī)變量的概率密度進(jìn)行估計(jì)。假設(shè)f（x）為隨機(jī)變量X 的密度函數(shù)，點(diǎn)x 處的概率密度估計(jì)如公式（11）所示：

其中，N 為觀測(cè)值的個(gè)數(shù)， Xi表示獨(dú)立同分布的觀測(cè)值，x 為均值， K(·)表示Kernel 函數(shù)，h 為寬帶。作為一種加權(quán)函數(shù)或平滑轉(zhuǎn)換函數(shù)，Kernel 函數(shù)通常要滿足：

Kernel 密度函數(shù)的表達(dá)形式包括三角核（Triangular）、四次核（Quartic）、高斯核（Gaussian）、Epanechnikov 核等多種類型。本文選擇高斯核（Gaussian）函數(shù)對(duì)我國(guó)普通高中生均事業(yè)費(fèi)的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)進(jìn)行估計(jì)，如公式（13）所示：

三、普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差異及其分解

（一）典型化事實(shí)

基于地理信息系統(tǒng)（GIS）可視化方法，通過(guò)2005 年和2018 年普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的空間分布研究②可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的空間分布呈現(xiàn)出顯著的“東西高，中部低”的空間非均衡特征。2005 年?yáng)|部和西部地區(qū)的普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)明顯高于中部地區(qū)③，其中北京、天津和上海均超過(guò)5000 元，西部地區(qū)的西藏、青海和新疆生均教育事業(yè)費(fèi)均達(dá)到甚至超過(guò)東部地區(qū)某些省份的水平，而生均教育事業(yè)費(fèi)最低的河南、湖北等中部地區(qū)省份不足1200 元。2018 年隨著全國(guó)范圍內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的大幅增長(zhǎng)，“中部塌陷”現(xiàn)象卻未能得到明顯改善，除湖北省生均教育事業(yè)費(fèi)有較大提高（進(jìn)入第二梯隊(duì)，但仍低于全國(guó)均值），其余中部地區(qū)省份生均教育事業(yè)費(fèi)全部處于14000 元以下的低水平狀態(tài)。

圖1 描述了2005—2018 年全國(guó)與地區(qū)層面普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)及其年度增長(zhǎng)率的變動(dòng)情況。圖中變動(dòng)趨勢(shì)呈現(xiàn)出如下時(shí)空特征：第一，時(shí)序變化方面，在觀測(cè)期內(nèi)，全國(guó)整體和東部、中部、西部各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)均呈現(xiàn)較大幅度逐年遞增的變動(dòng)態(tài)勢(shì)，且生均教育事業(yè)費(fèi)年度增長(zhǎng)率變動(dòng)趨勢(shì)也總體上趨于一致，呈現(xiàn)出上下震蕩且整體趨于下降的波動(dòng)變化過(guò)程。第二，空間格局方面，東部地區(qū)生均教育事業(yè)費(fèi)均值最高，達(dá)到13035.76 元，西部地區(qū)其次，為7584.97 元，略高于全國(guó)均值（7245.29 元），中部地區(qū)均值最低，為6029.25 元，始終低于全國(guó)平均水平。從年均增長(zhǎng)率來(lái)看，盡管中部地區(qū)年均增速最高，達(dá)到19.38%，但由于其基數(shù)最小，增長(zhǎng)額依然無(wú)法趕超東部和西部地區(qū)。不僅如此，東部地區(qū)依托高起點(diǎn)和持續(xù)高速的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，使其與中西部地區(qū)之間的經(jīng)費(fèi)投入差距逐步拉大。從數(shù)值上看，2005 年?yáng)|部地區(qū)的生均教育事業(yè)費(fèi)為3566.01 元，中部地區(qū)為1392.38 元，西部地區(qū)為1975.75 元，東部地區(qū)相當(dāng)于中西部地區(qū)加起來(lái)之和；2018 年?yáng)|部地區(qū)達(dá)到25880.01 元，中部地區(qū)為12660.26 元，西部地區(qū)為15003.56 元，東部地區(qū)分別是中部和西部地區(qū)的2 倍和1.7 倍。

（二）普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差異及其來(lái)源

根據(jù)Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解的方法，本文分別測(cè)算了2005—2018 年普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的基尼系數(shù)，如表1 所示。

1. 總體地區(qū)差異及其演變趨勢(shì)

圖2 描述了全國(guó)層面普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)總體差異的演變趨勢(shì)。圖2 結(jié)果顯示，觀測(cè)期內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)總體差異呈“M”型且整體趨于下降的演變態(tài)勢(shì)。具體來(lái)看，盡管基尼系數(shù)值在2007—2010 年、2012—2014 年、2016—2017 年出現(xiàn)波動(dòng)上升，2010 年達(dá)到最高值0.3160，但依然是以下降為主體趨勢(shì)，2012 年降至最低值0.2556，普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出不均衡現(xiàn)象趨于緩和，此后反復(fù)經(jīng)歷了“上升—下降”的演變過(guò)程，2018 年相較于2005 年基尼系數(shù)下降至0.2608，降幅為16.20%。由此表明，近14 年來(lái)，按照“普及高中階段教育”的總體部署，國(guó)家對(duì)普通高中教育投入力度持續(xù)加大，普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的地區(qū)差異逐步縮小。但根據(jù)胡耀宗提出的衡量省際教育支出分配的平等程度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即0.1 以下表示高度均等，0.1—0.2 為比較均等，0.2—0.3 為相對(duì)合理，超過(guò)0.3 即為差距過(guò)大（胡耀宗，2012），觀測(cè)期內(nèi)我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的基尼系數(shù)在2005 年、2008—2010 年均超過(guò)0.3 的警戒線，屬于“差距過(guò)大”的層次，且其余年份基尼系數(shù)值也均超過(guò)0.25，處于較高位徘徊，表明我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出存在非均衡現(xiàn)象，且距離理想狀態(tài)仍有較大空間。

表1 普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的地區(qū)基尼系數(shù)及其分解結(jié)果

圖1 全國(guó)與各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)及其年度增長(zhǎng)率

圖2 我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)總體差異的演變趨勢(shì)

2. 地區(qū)內(nèi)差異及其演變趨勢(shì)

圖3 描述了普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)地區(qū)內(nèi)差異的演變趨勢(shì)。從演變過(guò)程來(lái)看，東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)差異最大，西部地區(qū)其次，中部地區(qū)最小，且除東部地區(qū)在波動(dòng)起伏變化過(guò)程中呈輕微下降趨勢(shì)外，中部和西部地區(qū)均呈不同幅度的縮小態(tài)勢(shì)。具體來(lái)看，東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)差異演變趨勢(shì)較為平緩，觀測(cè)期內(nèi)基尼系數(shù)值總體輕微下降，由2005 年的0.3030 降至2018 年的0.2978，降幅1.7%，但生均教育事業(yè)費(fèi)的基尼系數(shù)基本維持在0.3—0.35 的警戒水平。出現(xiàn)這一趨勢(shì)的可能在于東部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府財(cái)政能力的不平衡。生均教育事業(yè)費(fèi)較高的省份主要集中分布在北京、上海、天津這些處于京津冀和長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈的核心位置的城市，這些城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，能夠?yàn)榻逃度氲某掷m(xù)增長(zhǎng)提供高水平的財(cái)政支持，而其余省份由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然條件、人口因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及城市化水平無(wú)法與核心城市比肩，從而使得區(qū)域內(nèi)教育發(fā)展不均衡問(wèn)題尤為突出。西部地區(qū)在上升下降波動(dòng)中總體趨于下降態(tài)勢(shì)，觀測(cè)期內(nèi)基尼系數(shù)值下降了0.059，降幅達(dá)到29.0%。中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)差異變化幅度最為明顯，2005 年后小幅波動(dòng)上升至2009 年的0.1541，其后三年又大幅下降，在經(jīng)歷了倒“V”字型小幅度的變化過(guò)程后在2018 年達(dá)到0.0872，與2005 年相比下降了25.9%。中部地區(qū)和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，區(qū)域內(nèi)地方政府財(cái)政能力差異相對(duì)較小，普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)基尼系數(shù)總體處于0.05—0.2 之間，保持在“比較均等”的狀態(tài)。2011 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見(jiàn)》提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域之間教育協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的要求。近年來(lái)，中央財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)逐漸向中西部地區(qū)，特別是貧困、邊遠(yuǎn)、民族地區(qū)傾斜。2016 年中央財(cái)政教育轉(zhuǎn)移支付資金的84%左右用于支持中西部地區(qū)以及貧困地區(qū)、民族地區(qū)（肖捷，2018）。2016 至2018 年，集中連片特殊困難地區(qū)縣、國(guó)貧縣等貧困地區(qū)教育投資占到了中西部地區(qū)全部投資的50%以上（程暉，2018）。中央財(cái)政教育轉(zhuǎn)移支付極大地填補(bǔ)了中西部貧困地區(qū)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的不足，進(jìn)一步縮小了區(qū)域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入的差距。與此同時(shí)，自2010 年以來(lái)，全國(guó)一些中西部地區(qū)省份相繼制定和發(fā)布了普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)最低撥款標(biāo)準(zhǔn)（中華人民共和國(guó)教育部，2017），有效地約束了各級(jí)政府，并制度化地保證了中西部地區(qū)普通高中教育經(jīng)費(fèi)的投入和相對(duì)均衡地穩(wěn)步增長(zhǎng)。

3. 地區(qū)間差異及其演變趨勢(shì)

圖4 描述了普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)地區(qū)間差異的演變趨勢(shì)。從演變過(guò)程來(lái)看，觀測(cè)期內(nèi)不同地區(qū)間差異變化特征和總體趨勢(shì)較為相近，主要表現(xiàn)為循環(huán)波動(dòng)的下降趨勢(shì)。其中，東部和中部、東部和西部地區(qū)間差異變化特征基本上趨于一致：下降階段主要發(fā)生在2005—2007 年、2010—2012 年、2014—2016 年、2017—2018 年，并均在2012 年達(dá)到最低值；上升階段主要發(fā)生在2007—2010 年、2012—2014 年、2016—2017 年，并分別在2005 年和2014 年達(dá)到峰值，分別為0.4409 和0.3490；與2005 年相比，2018 年?yáng)|部和中部、東部和西部地區(qū)間基尼系數(shù)分別下降19.8%和8.8%。中部和西部地區(qū)間差異的變動(dòng)趨勢(shì)大致呈“M”型，2007 年后連續(xù)上升并在2010 年達(dá)到峰值0.2331，2010—2013 年經(jīng)歷較大幅度下降后短暫上升，2015 年后連續(xù)下降至最低值0.1348，2018 年較2005 年相比下降幅度為37.7%。從具體數(shù)值來(lái)看，東部和中部地區(qū)間基尼系數(shù)均值最大，達(dá)到0.3886，且除2012 年之外其余年份基尼系數(shù)值都超過(guò)0.35，表明東部和中部地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出不均衡程度相當(dāng)高。東部和西部地區(qū)間基尼系數(shù)均值為0.3301，且除2012 年之外其余年份基尼系數(shù)值均超過(guò)0.3 的警戒值，表明東部和西部地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出同樣存在較強(qiáng)的非均衡性。中部和西部地區(qū)間基尼系數(shù)總體處于0.1—0.25 之間，基尼系數(shù)均值最小，為0.1786，處在“比較均等”和“相對(duì)合理”的狀態(tài)。

圖3 我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)地區(qū)內(nèi)差異的演變趨勢(shì)

圖4 我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)地區(qū)間差異的演變趨勢(shì)

出現(xiàn)上述趨勢(shì)的主要原因可能在于：其一，自上世紀(jì)80 年代以來(lái)，我國(guó)普通高中教育與義務(wù)教育捆綁在一起，從屬于“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的基礎(chǔ)教育管理格局。在“以縣為主”的財(cái)政體制下，地區(qū)的普通高中教育資源配置很大程度上取決于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況，而我國(guó)地區(qū)間財(cái)政能力兩極分化的客觀現(xiàn)實(shí)（王雍君，2006），必將導(dǎo)致普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的非均衡，從而對(duì)地區(qū)間普通高中教育服務(wù)供給的公平性產(chǎn)生不利影響。通過(guò)對(duì)原始數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，我們發(fā)現(xiàn)東部省份，如北京、上海的普通高中生均事業(yè)費(fèi)支出始終處于較高的水平，2018 年分別高達(dá)66083.69 元和39236.64 元，而同期中西部省份，如河南、廣西卻僅有9349.70 元和10071.29 元，不足北京的1/6。中部地區(qū)生均教育事業(yè)費(fèi)支出嚴(yán)重不足，造成東部和中部地區(qū)間普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入非均衡現(xiàn)象尤為顯著。其二，2007—2010 年不同地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出差異增大主要受到義務(wù)教育“省級(jí)統(tǒng)籌”新機(jī)制的影響。2005 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》提出，“將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。2006 年修訂的《義務(wù)教育法》再次明確農(nóng)村義務(wù)教育階段實(shí)行由省政府統(tǒng)籌規(guī)劃、縣政府具體管理的教育財(cái)政管理體制模式。實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌一方面為農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了強(qiáng)有力保障；另一方面作為基礎(chǔ)教育的組成部分，普通高中教育需要與義務(wù)教育競(jìng)爭(zhēng)有限的基礎(chǔ)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，在地方政府教育經(jīng)費(fèi)有限的情況下，針對(duì)義務(wù)教育的投入增加勢(shì)必會(huì)造成對(duì)普通高中教育投入的“擠占”（董俊燕，2016），導(dǎo)致財(cái)政薄弱地區(qū)普通高中教育財(cái)政投入的不足，從而進(jìn)一步拉大了與東部發(fā)達(dá)地區(qū)普通高中教育投入的差距。其三，2012—2014 年（中部和西部為2013—2015 年）不同地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出差異增大主要在于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能發(fā)揮促進(jìn)地區(qū)間普通高中教育資源配置均衡的效應(yīng)。盡管2010 年以來(lái)，中央逐步加大對(duì)中西部地區(qū)，特別是民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)普通高中教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度④，但轉(zhuǎn)移支付仍存在資金規(guī)模不足以及撥付和使用過(guò)程中的弊端。一方面，從不同層級(jí)的教育轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)看，中央對(duì)地方教育轉(zhuǎn)移支付明顯側(cè)重于義務(wù)教育，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于支持高等教育的力度較大，而對(duì)高中教育的扶持資金則是少之又少（孫開(kāi)，王冰，2018），難以彌補(bǔ)中西部貧困地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)普通高中教育投入的巨大差距；另一方面，轉(zhuǎn)移支付存在資金統(tǒng)籌力度不足、清理整合不到位以及地方轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問(wèn)題（中華人民共和國(guó)財(cái)政部，2016），使轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際效果大打折扣⑤。相關(guān)研究也表明，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能有效促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)發(fā)展和均等化（郭慶旺，賈俊雪，2008；劉德吉，胡昭明，程璐，汪凱，2010；劉光俊，周玉璽，2013）。

4. 地區(qū)差異來(lái)源及其貢獻(xiàn)率

圖5 描述了普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)地區(qū)差異的來(lái)源及其貢獻(xiàn)率。從演變過(guò)程來(lái)看，觀測(cè)期內(nèi)地區(qū)內(nèi)差異、地區(qū)間差異以及超變密度⑥的貢獻(xiàn)率總體呈平穩(wěn)狀態(tài)，變化規(guī)律基本一致。2005 年地區(qū)間差異的貢獻(xiàn)率為63.97%，此后在波動(dòng)中呈總體微弱下降態(tài)勢(shì)，2018 年達(dá)到61.71%。地區(qū)內(nèi)差異的貢獻(xiàn)率變化不大，數(shù)值介于27.86%—29.62%之間。超變密度大致呈現(xiàn)小幅上升態(tài)勢(shì)，2005 年超變密度的貢獻(xiàn)率為8.17%，在經(jīng)過(guò)輕微波動(dòng)變化之后于2015 年達(dá)到峰值11.63%，之后略有下降。從貢獻(xiàn)率值來(lái)看，地區(qū)間差異的貢獻(xiàn)率最高，均值為61.34%；地區(qū)內(nèi)差異的貢獻(xiàn)率居中，均值為28.92%；超變密度的貢獻(xiàn)率最低，平均不足10%。由此表明，地區(qū)間差異是我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出總體差異的主要來(lái)源。

四、普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程

前文通過(guò)基尼系數(shù)測(cè)算和分析了2005—2018 年普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的地區(qū)相對(duì)差異及其來(lái)源。為了進(jìn)一步揭示普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出絕對(duì)差異的分布動(dòng)態(tài)及其演進(jìn)規(guī)律，本文將采用kernel 密度估計(jì)方法，從分布位置、態(tài)勢(shì)、延展性以及極化趨勢(shì)等方面對(duì)全國(guó)總體及各地區(qū)內(nèi)部普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的絕對(duì)差異狀況進(jìn)行分析。

圖5 我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)地區(qū)差異貢獻(xiàn)率的演變趨勢(shì)

（一）全國(guó)層面的kernel 密度估計(jì)

圖6 描述了2005—2018 年全國(guó)層面普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢(shì)。從圖中可見(jiàn)，普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的分布動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)出如下特征：（1）從分布位置來(lái)看，觀測(cè)期內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出kernel 密度函數(shù)呈逐漸右移變化，說(shuō)明全國(guó)整體普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出在不斷提高，這與典型化事實(shí)部分結(jié)論一致。（2）從分布形態(tài)來(lái)看，分布曲線表現(xiàn)為主峰高度穩(wěn)步下降、曲線寬度漸趨增大態(tài)勢(shì)，表明全國(guó)范圍內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的絕對(duì)差異有明顯擴(kuò)大趨勢(shì)。（3）從分布延展性來(lái)看，分布曲線逐漸表現(xiàn)為顯著右拖尾現(xiàn)象，且分布延展性呈漸趨拓寬態(tài)勢(shì)，說(shuō)明全國(guó)范圍內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出高的省份維持著高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，與支出較低省份之間的差距在逐步擴(kuò)大。（4）從極化趨勢(shì)來(lái)看，普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出分布主要經(jīng)歷了“單峰—雙峰—多峰”的演變過(guò)程，出現(xiàn)明顯的兩極、多極分化特征。具體表現(xiàn)為：2005 年kernel 密度函數(shù)由單一主峰構(gòu)成；2008 年和2011 年波峰數(shù)量變?yōu)橐粋€(gè)主峰和一個(gè)側(cè)峰，波峰數(shù)量增加，同時(shí)kernel 密度函數(shù)中心點(diǎn)進(jìn)一步右移，表明普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出已呈現(xiàn)出兩極分化現(xiàn)象；2015 年和2018 年逐漸轉(zhuǎn)向多峰分布態(tài)勢(shì)，其波峰數(shù)量主要是由一個(gè)主峰與三個(gè)側(cè)峰構(gòu)成，側(cè)峰峰值均顯著低于主峰，表明全國(guó)整體普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出持續(xù)存在不同程度的梯度效應(yīng)，多極分化趨勢(shì)突顯。這一變化可能與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡導(dǎo)致了政府公共服務(wù)的財(cái)政支出能力不均衡（郭小聰，劉述良，2010）。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人均GDP、城市化水平的逐步提高，城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育機(jī)會(huì)、教育條件和教育質(zhì)量的差距進(jìn)一步拉大（呂煒，劉國(guó)輝，2010；高丙成，陳如平，2013）。北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在普通高中教育方面的投入要顯著高于其他地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的中西部地區(qū)省份在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)趕超。此外，20 世紀(jì)90 年代普通高中辦學(xué)籌資模式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化，學(xué)校通過(guò)多種開(kāi)放的收費(fèi)政策如借讀費(fèi)、擇校費(fèi)等彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足。2005 年起中央政府正式開(kāi)始對(duì)公辦普通高中實(shí)行嚴(yán)格的“三限”政策，學(xué)校經(jīng)費(fèi)渠道來(lái)源驟減，對(duì)地方財(cái)政撥款的依附程度增加。這導(dǎo)致除了東部沿海地區(qū)以及一線城市的政府有財(cái)力支持“三限”政策后的普通高中教育公共產(chǎn)品的供給，中西部地區(qū)省份由于自身財(cái)政能力差，難以提供普通高中辦學(xué)充足的財(cái)政保障（趙俊婷，劉明興，2017），從而進(jìn)一步加劇了地區(qū)間普通高中生均經(jīng)費(fèi)支出的多級(jí)分化趨勢(shì)。

（二）地區(qū)層面的kernel 密度估計(jì)

圖7 描述了2005—2018 年?yáng)|部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢(shì)。從整體來(lái)看，kernel 密度函數(shù)中心明顯向右移動(dòng)，主峰高度較大幅度下降且出現(xiàn)多峰，曲線寬度逐漸增大，表明觀測(cè)期內(nèi)東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出不斷增長(zhǎng)，地區(qū)內(nèi)絕對(duì)差距增大且極化趨勢(shì)加強(qiáng)。從演變過(guò)程來(lái)看，相較于2005 年和2008 年，2011 年密度函數(shù)中心向右偏移，主峰高度下降，且由單峰轉(zhuǎn)變?yōu)殡p峰，表明東部地區(qū)差異在2005—2011 年持續(xù)擴(kuò)大，且存在兩極分化的現(xiàn)象。2015 年、2018 年與之前年份相比，密度函數(shù)中心較大幅度右移，波峰漸趨平緩，寬度增大顯著，且雙峰狀態(tài)在2018 年轉(zhuǎn)變?yōu)橛梢粋€(gè)主峰、兩個(gè)側(cè)峰構(gòu)成的多峰狀態(tài)，表明東部地區(qū)存在內(nèi)部差異不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，多極化現(xiàn)象嚴(yán)重，生均教育事業(yè)費(fèi)支出較多的省份如北京、上海、天津與支出相對(duì)較少的省份如河北、遼寧之間的絕對(duì)差距正在逐步拉大。

圖6 全國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布演進(jìn)

圖7 東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布演進(jìn)

圖8 描述了2005—2018 年中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢(shì)。從整體來(lái)看，kernel 密度函數(shù)中心明顯右移，寬度增大，主峰高度經(jīng)歷了“顯著下降—小幅回升”的變動(dòng)過(guò)程，且隨時(shí)間推移呈現(xiàn)出明顯的多極分化趨勢(shì)。從演變過(guò)程來(lái)看，相較于全國(guó)和其他地區(qū)，中部地區(qū)密度函數(shù)中心右移趨勢(shì)更為顯著，表明觀測(cè)期內(nèi)中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出增速較快，但從橫坐標(biāo)的取值范圍來(lái)看，支出規(guī)模仍相對(duì)較少。與2005 年相比，2008 年和2011 年密度函數(shù)中心向右移動(dòng)，主峰下降，寬度增大，表明地區(qū)差異擴(kuò)大。2015 年和2018 年密度函數(shù)中心大幅右移，寬度持續(xù)拉大，拖尾變長(zhǎng)，2015 年主峰高度下降明顯，且出現(xiàn)較為顯著的三個(gè)峰期，側(cè)峰峰值與主峰接近，表明中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的離散程度表現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，多極化現(xiàn)象嚴(yán)重。與2015 年相比，2018 年主峰高度呈現(xiàn)小幅回升，側(cè)峰高度下降但波峰數(shù)量不變，表明地區(qū)差距變小，但與2005 年相比仍表現(xiàn)出地區(qū)差距擴(kuò)大趨勢(shì)且伴有明顯的極化特征。

圖9 描述了2005—2018 年西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢(shì)。從整體來(lái)看，kernel 密度函數(shù)中心明顯向右移動(dòng)，寬度逐漸增大，主峰高度下降且出現(xiàn)雙峰，表明觀測(cè)期內(nèi)西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出差距變大且兩極分化加強(qiáng)。從演變過(guò)程來(lái)看，相較于2005 年，2008 年密度函數(shù)中心向右偏移，波峰高度下降，表明西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出分布呈現(xiàn)出分散趨勢(shì)。2011 年、2015 年和2018 年與2005 年相比，密度函數(shù)中心持續(xù)右移，主峰高度下降明顯，寬度拉大，且隨時(shí)間推移表現(xiàn)出明顯右拖尾現(xiàn)象，說(shuō)明西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)區(qū)域內(nèi)省際差距正在逐步擴(kuò)大。2015 年密度函數(shù)波峰數(shù)量增加，由之前年份的一個(gè)主峰變?yōu)橐粋€(gè)主峰和兩個(gè)側(cè)峰，出現(xiàn)了多極化現(xiàn)象。2018 年側(cè)鋒數(shù)量減少，西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出呈現(xiàn)出較為顯著的兩極分化特征。

圖8 中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布演進(jìn)

圖9 西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的分布演進(jìn)

五、研究結(jié)論與政策建議

盡管我國(guó)普通高中生均經(jīng)費(fèi)支出非均衡現(xiàn)象有所減弱，基尼系數(shù)總體處于“相對(duì)合理”的水平，但東部地區(qū)內(nèi)部、東部與中西部地區(qū)之間普通高中教育生均經(jīng)費(fèi)支出的不均衡程度仍然較高，屬于“差距過(guò)大”的階段。此外，絕對(duì)差異持續(xù)擴(kuò)大以及近年來(lái)不斷加強(qiáng)的極化趨勢(shì)需要引起重視和關(guān)切。第一，我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)的空間分布呈現(xiàn)出顯著的“東西高，中部低”的空間非均衡特征，全國(guó)及各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出總體均表現(xiàn)為逐年遞增態(tài)勢(shì)，年度增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出上下震蕩且整體趨于下降的波動(dòng)變化過(guò)程。第二，基尼系數(shù)測(cè)算及其分解結(jié)果顯示，普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)空間分布的總體差異呈“M”型且整體趨于下降的演變態(tài)勢(shì)，地區(qū)差異逐步縮小。各地區(qū)內(nèi)部及地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的相對(duì)差異總體上呈縮小趨勢(shì)，地區(qū)內(nèi)差異從大到小依次是東-西-中，地區(qū)間差異從大到小依次是東-中、東-西、中-西。地區(qū)間差異是我國(guó)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出總體差異的主要來(lái)源。第三，kernel 密度估計(jì)結(jié)果顯示，全國(guó)及各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的絕對(duì)差異均表現(xiàn)為明顯擴(kuò)大，呈現(xiàn)出兩極或多極分化特征。結(jié)合以上發(fā)現(xiàn)，本文提出如下政策建議。

（一）落實(shí)普通高中教育生均撥款制度，建立撥款標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

研究表明，盡管我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入不平衡不充分問(wèn)題得到明顯改善，但中西部地區(qū)普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)水平偏低，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距較大，“中部塌陷”現(xiàn)象依然顯著存在，這是促進(jìn)普通高中教育資源合理配置、區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)高中教育公平迫切需要解決的重要問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)普通高中教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一撥款制度始終處于缺失狀態(tài)，普通高中教育經(jīng)費(fèi)缺乏長(zhǎng)期、穩(wěn)定的來(lái)源渠道，由此導(dǎo)致中西部地區(qū)普通高中教育經(jīng)費(fèi)短缺、地區(qū)間投入的不均衡。2010 年以來(lái)，全國(guó)已有30 個(gè)省份陸續(xù)制定出臺(tái)了普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)的撥款標(biāo)準(zhǔn)。2019 年6 月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“各地生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)于2020 年達(dá)到每生每年1000 元以上，個(gè)別確有困難的地區(qū)可延至2022 年前”，建立了推動(dòng)普通高中教育高質(zhì)量高水平普及的投入保障機(jī)制。當(dāng)前亟需健全和落實(shí)普通高中生均財(cái)政撥款機(jī)制，以教育資源均衡配置為原則，緩解教育撥款的區(qū)域差異，并在保證各地普通高中教育規(guī)模擴(kuò)大與內(nèi)涵發(fā)展雙重需要的基礎(chǔ)上，對(duì)撥款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，不斷提高教育經(jīng)費(fèi)保障水平，逐步縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，努力推動(dòng)高中階段教育公平的進(jìn)程。

（二）構(gòu)建符合地區(qū)實(shí)際的政府分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政對(duì)普通高中教育的統(tǒng)籌

“以縣為主”的普通高中教育財(cái)政投入體制導(dǎo)致教育投入對(duì)地方財(cái)政的過(guò)度依附，而地方財(cái)政的差距懸殊必然造成地區(qū)間普通高中教育投入的不均衡。省級(jí)統(tǒng)籌是影響和促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)教育資源均衡的主要因素，也是實(shí)現(xiàn)普通高中教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要途徑。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，OECD 國(guó)家普通高中財(cái)政投入主要以中央和省級(jí)政府承擔(dān)為主，“以縣為主”投入體制僅在人均GDP 較高、地方政府具備充足財(cái)力的國(guó)家中適用（覃利春，沈百福，2011）。因此，必須建立與我國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡相適應(yīng)的政府分擔(dān)機(jī)制，其核心思路應(yīng)是推動(dòng)財(cái)政支出責(zé)任重心的上移，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政對(duì)普通高中教育的統(tǒng)籌。一方面，對(duì)于經(jīng)費(fèi)投入較為充足的東部地區(qū)，在以縣為主承擔(dān)普通高中教育經(jīng)費(fèi)主體責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)省級(jí)政府承擔(dān)提升普通高中教育質(zhì)量和均衡省內(nèi)普通高中財(cái)政差距的責(zé)任，緩解經(jīng)費(fèi)投入兩極或多級(jí)分化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)可控投入的均等化。在經(jīng)費(fèi)供給相對(duì)不足的中西部地區(qū)，應(yīng)賦予省級(jí)政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配上的自主權(quán)，省級(jí)政府根據(jù)本省普通高中教育發(fā)展的實(shí)際情況，系統(tǒng)測(cè)算各地普通高中教育的經(jīng)費(fèi)需求和經(jīng)費(fèi)供給能力，科學(xué)規(guī)劃和執(zhí)行省級(jí)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央則通過(guò)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施進(jìn)一步強(qiáng)化普通高中教育投入均等化對(duì)地方政府的約束，有效發(fā)揮中央的考核與監(jiān)管責(zé)任。通過(guò)加強(qiáng)省級(jí)政府普通高中教育投入責(zé)任和統(tǒng)籌能力，逐步縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差異，努力使每個(gè)適齡青少年享受到基本均等的普通高中教育產(chǎn)品和服務(wù)。

（三）完善普通高中教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管

教育轉(zhuǎn)移支付是教育財(cái)政以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，也是解決目前我國(guó)教育資源配置不合理，教育公共服務(wù)不均等的有效途徑。針對(duì)目前普通高中教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入規(guī)模不足、使用低效等問(wèn)題，首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，將中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)作為高中教育普及投入重點(diǎn)予以優(yōu)先保障，確保普通高中薄弱學(xué)校建設(shè)、貧困學(xué)生補(bǔ)助以及教師工資等具體項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，促進(jìn)相關(guān)政策的有效落實(shí)。其次，為了有效平衡區(qū)際間普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入不均等，中央在測(cè)算教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，應(yīng)充分考慮不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等客觀因素所造成的實(shí)施普通高中教育公共服務(wù)的成本差異，以及各地學(xué)生規(guī)模和已有的教育經(jīng)費(fèi)投入缺口（吳強(qiáng)，徐李璐邑，2017），依據(jù)補(bǔ)償原則科學(xué)合理地設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付額度，使得教育轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮促進(jìn)區(qū)際普通高中教育服務(wù)均等化的作用。最后，還應(yīng)構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，通過(guò)對(duì)資金分配、撥付和使用、績(jī)效考評(píng)等全過(guò)程加強(qiáng)系統(tǒng)監(jiān)督和管理，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，更好地促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的合理有效，逐步建立普通高中教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的長(zhǎng)效機(jī)制，不斷提升普通高中教育公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化水平，促進(jìn)高中階段教育普及向更高質(zhì)量、更加公平、更可持續(xù)的方向邁進(jìn)。