論自然災害應急物流管理體系的構(gòu)建

聶家林，洪 瓊（淮安信息職業(yè)技術(shù)學院 商學院，江蘇 淮安 223003）

中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，種類多、頻度高、損失嚴重。據(jù)《2013～2017年中國應急物流行業(yè)市場預測與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》數(shù)據(jù)分析，隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展災害損失逐步增加，我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上人口、75%以上工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區(qū)。諸如此類的造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件都催生出巨大的應急物流需求。前瞻網(wǎng)認為，中國目前處在自然災害事件的高發(fā)時期，而且在未來很長一段時間內(nèi)，我國都將面臨突發(fā)災害所帶來的嚴峻考驗。政府作為行政主導，陸續(xù)出臺了許多應對突發(fā)災害的政策，比如《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《交通運輸安全生產(chǎn)和應急體系“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等，應急物流得到政府龐大的資金支持和政策鼓勵。照此發(fā)展，“十二五”期間，應急物流必將帶動一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，市場前景廣闊。

1 應急物流管理體系的內(nèi)涵

1.1 應急物流

應急物流是指為應對嚴重自然災害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)事件而對物資、人員、資金的需求進行緊急保障的一種特殊物流活動。應急物流與普通物流一樣，由流體、載體、流向、流程、流量等要素構(gòu)成，具有空間效用、時間效用和形質(zhì)效用。應急物流多數(shù)情況下通過物流效率實現(xiàn)其物流效益，而普通物流既強調(diào)效率又強調(diào)效益。

應急物流的“應急”二字本身帶有一定的軍事色彩，但應急物流并不等同于軍事物流。軍事物流的指令性較強，尤其在戰(zhàn)爭爆發(fā)的時候，始終把軍事利益放在首位。而應急物流系統(tǒng)則應該以社會利益為牽引，服務的對象是受災地區(qū)的人民。

應急物流一般具有突發(fā)性、弱經(jīng)濟性、不確定性和非常規(guī)性等特點，多數(shù)情況下通過物流效率實現(xiàn)其物流效益，而普通物流既強調(diào)效率又強調(diào)效益。

目前中國的應急物流有自己的特點，其表現(xiàn)為：政府高度重視，企業(yè)積極參與；軍民攜手合作，軍隊突擊力強；平時預有準備、預案演練到位等。

1.2 應急物流管理體系

自然災害應急物流管理體系，則是為了實現(xiàn)在突發(fā)自然災害環(huán)境下對應急物資、人員、信息和財產(chǎn)等進行有效組織和保障而建立的綜合體系。自然災害應急物流管理體系是一個復雜的大系統(tǒng)，涉及到政府、組織、企業(yè)、社會團體和志愿者等不同層次的機構(gòu)或個人，也涉及采購、倉儲、配送、運輸和回收等不同功能環(huán)節(jié)，還涉及到技術(shù)、人才、政策、法律法規(guī)、理論、信息等不同的組成要素，面臨眾多的風險環(huán)節(jié)和因素，關(guān)系到應急物流管理體系的正常運行。

2 自然災害應急物流管理體系的目標和原則

2.1 構(gòu)建目標

我國的自然災害應急物流管理體系，是由我國各級行政領(lǐng)導者直接領(lǐng)導，受到相關(guān)政策、法律和制度的約束，整合政府和社會各種保障資源和其他社會力量，根據(jù)災害救援需求進行應急物流的全方位保障，有效預防、響應、化解和消除各種應急物流風險與危機，從而保證災害發(fā)生后災民應急物資的需求得到最好和最快的滿足，促進災區(qū)早日恢復正常運轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的管理體系。

建立的應急物流管理體系，應力圖通過體系軟硬件建設，保證在災時能夠在第一時間有效地調(diào)動應急物流多主體進行有序而協(xié)同的快速響應，以保障物流各環(huán)節(jié)的工作順利推進，力爭建成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、高效運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)一致、保障有力”的管理體系。

2.2 構(gòu)建原則

構(gòu)建自然災害應急物流管理體系，要從系統(tǒng)觀點出發(fā)，在體系構(gòu)建之初就考慮好如何通過科學合理的要素和功能設計，讓這個體系在危機時刻發(fā)揮其應有的作用。

（1）防范與應急相結(jié)合

科學完善的應急物流預案，是確保應急物流快速反應、果斷處置、有效保障的基礎。因此，應急物流管理組織體系的設計應能夠涵蓋處置各類自然災害，既要考慮到平時應急物資的儲備工作，又要考慮到災害發(fā)生后的應急物資運輸、配送等工作，實現(xiàn)在人流、信息流、資金流的流動相對不暢時物流的暢通和高效。

（2）快速高效

應急物流具有突發(fā)性的特點，對災區(qū)的緊急物資援助，應當在最短的時間內(nèi)采取正確而有效的措施，迅速調(diào)動人力、物力和財力來達到抗災救災的目的，盡最大可能降低人員財產(chǎn)損失。

（3）統(tǒng)籌規(guī)劃、依法管理、協(xié)同運作

應急物流的參與者涉及很多機構(gòu)和部門，甚至是軍隊，而它們又屬不同的指揮系統(tǒng)，同時具體的實施者又是具有主觀能動性的“人”，為了使應急物流高效有序的運行，在構(gòu)建應急物流管理體系時必須統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全法律法規(guī)、政策制度和預案體系等保障體系，并根據(jù)災害環(huán)境實際情況統(tǒng)一運作、協(xié)同救災。

3 自然災害應急物流管理體系的構(gòu)建

應急物流管理體系的構(gòu)建與運作是一個系統(tǒng)的復雜的工程，它是由政府、公眾、軍隊和社會共同參與和組成的，具有統(tǒng)一指揮、分工明確的特征，具有反應快速、相互協(xié)作的管理機制，具有現(xiàn)代化的應急信息系統(tǒng)，需得到物資、資金、人員、技術(shù)、培訓等方面全方位的支持保障和具有健全的應急管理法律法規(guī)等。因此，不僅要完善應急物流基礎保障機制，還要做好應急物資的應急物流組織機制籌措與采購、物資存儲、運輸與配送、監(jiān)督與管理等諸多工作，這需要一個專門的體系才能使工作有序有效進行。具體地：

（1）應急物流組織體系：應急物流組織體系包括應急物流決策機構(gòu)、應急物流指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)和應急物流監(jiān)控反饋機構(gòu)。組織體系涉及應急物流管理體系運行需要的機構(gòu)架構(gòu)、部門職責、工作流程、人員編制等。

（2）應急物流通道體系：指物流網(wǎng)絡中聯(lián)絡貫通諸節(jié)點的交通線路、配套設施設備及相關(guān)管理手段和保障機制。

（3）應急物資籌措系統(tǒng)：指為保障應急物流管理體系正常有序運行而預先籌措或采購一定數(shù)量和種類的應急物資，并通過分類、分級、加工、包裝等將應急物資送到配送環(huán)節(jié)的全過程。包括政府儲備、臨時采購、接收募捐和臨時征收等，是有效實現(xiàn)自然災害應急物流的綜合資源保證。

（4）應急物流技術(shù)支持平臺系統(tǒng)：指為了應對自然災害發(fā)生和發(fā)展的不確定性，專門建立的具有適應性強、反應靈敏、預警和跟蹤功能的信息網(wǎng)絡中心和管理中心。包括各種現(xiàn)代化的通訊工具和手段以及各種設備技術(shù)。

（5）應急物流中心：應急物流中心應該是應急物資的儲備中心和調(diào)運分撥中心，它可以實現(xiàn)應急物資的入庫、出庫、裝卸、搬運、包裝、流通加工、分撥、配送、回收、盤點等一些列物資管理實體活動，保障自然災害下的物資應急需求。

以上要素只有有機結(jié)合、相互協(xié)調(diào)，才能有效實現(xiàn)“第一時間應急”這一核心目標，這幾個要素之間的關(guān)系如圖1所示。

3.1 自然災害應急物流組織體系的構(gòu)建

應急物流組織體系是有效實現(xiàn)自然災害應急物流的基本組織保證，也是對應急物流進行科學的指揮、協(xié)調(diào)和管理的重要保障條件。建立應急物流組織體系，是為了促進應急物流運作體系和應急物流資源保障系統(tǒng)能有效協(xié)調(diào)，高效運轉(zhuǎn)。因此，我國有必要在現(xiàn)有的基礎上，根據(jù)我國國情和物流運作流程，加強與國家應急辦公室、交通部、軍隊、鐵道部以及中國物流與采購聯(lián)合會、院校等科研院校的橫向溝通與協(xié)調(diào)，進行綜合分析與決策，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)、高效的聯(lián)動應急物流組織體系，專門用于救災指揮工作。這個體系要相對靈活，根據(jù)災害發(fā)生的區(qū)域范圍不同可大可小，如果遇災害能實現(xiàn)在人流、信息流、資金流的流動相對緊張前提下與災害應急管理其他職能部門之間的通力合作、高效運作、資源共享，保障應急物流的暢通和高效，從根本上提高應急物流行政管理質(zhì)量，切實提高國家應對突發(fā)事件應急物流的整體能力。應急物流管理組織體系應由應急物流決策機構(gòu)、應急物流指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)、應急物流監(jiān)控反饋機構(gòu)和應急物流執(zhí)行機構(gòu)等四要素組成。

圖1 自然災害應急物流管理體系的運作示意圖

3.2 自然災害應急物流通道體系的建設

應急物流通道是指物流網(wǎng)絡中聯(lián)絡貫通諸節(jié)點的交通線路、配套設施設備及相關(guān)管理手段和保障機制。它是應急物流體系最重要的構(gòu)成要素之一，離開暢通的物流通道，應急物流體系就是僵死的系統(tǒng)，無法進行有效運作。

近幾年來，國家在交通基礎設施上的投入一直呈上升趨勢。但是，應急物流的通道建設卻仍顯不足，尤其是非常規(guī)通道建設落后，缺乏運輸機、停機坪等垂直投送設施設備，且通道信息不暢造成大量物流資源的浪費?？梢?，在構(gòu)建應急物流體系的過程中，必須加強應急物流通道建設，保障應急物流的通暢運行。在完善應急物流通道設施設備建設的同時，還要建立應急物流通道保障機制，實現(xiàn)“綠色通道”機制，即通過制定相關(guān)國家法律、地方法規(guī)和技術(shù)標準等，建立并開通一條或者多條應急保障專用通道或程序，可以有效簡化作業(yè)周期和提高速度，以方便快捷的方式通過海關(guān)、機場、邊防檢查站、地區(qū)間檢查站等，讓應急物資、搶險救災人員及時、準確到達受災地區(qū)，提高應急物流效率，縮短應急物流實踐，極大限度地減少生命財產(chǎn)損失。

3.3 自然災害物資籌措系統(tǒng)的建設

應急物資是應對突發(fā)公共事件的重要保障。應急物資籌措體系主要根據(jù)自然災害災情信息和對應急物資需求的預測信息，指導相應的物流中心預先籌措或采購一定數(shù)量和種類的應急物資，并通過分類、分級、加工、包裝等將應急物資送到配送環(huán)節(jié)。應急物資的籌措渠道，主要有政府儲備、臨時采購、接收募捐和臨時征收等。因此，應急物資籌措系統(tǒng)中，國家是主體，軍隊是骨干，地方是補充，市場是輔助，家庭是基點。我國應立足惡劣復雜的環(huán)境條件，根據(jù)不同地區(qū)可能發(fā)生災害的類型、烈度等實際情況，由國家主管部門統(tǒng)一部署，各級人民政府組織指導，從家庭儲備做起，市場參與，建立國家、軍隊、地方、市場和家庭“五位一體”的包括應急物資儲備中心、應急物資采購中心、應急物資接收中心在內(nèi)的應急物資籌措系統(tǒng)，切實增強我國自然災害應急物流的管理能力。

3.4 自然災害應急物流技術(shù)支持平臺系統(tǒng)的構(gòu)建

由于自然災害發(fā)生和發(fā)展的不確定性，應急物流信息體系應具有一個適應性強、反應靈敏、具有預警和跟蹤功能的信息網(wǎng)絡中心和管理中心。自然災害應急物流技術(shù)支持平臺的構(gòu)建是發(fā)揮處理機構(gòu)職能的基礎和關(guān)鍵。應急物流技術(shù)平臺包括基于GPS、GIS的應急物資運輸監(jiān)控平臺、信息平臺、電子商務技術(shù)平臺、應急物流包裝技術(shù)、裝卸運輸技術(shù)和物資養(yǎng)護技術(shù)等。技術(shù)平臺依托政府公共信息平臺，建設完善的應急物流技術(shù)平臺可與應急物流指揮中心、地震、氣象、衛(wèi)生防疫、環(huán)保、交通等部門保持密切的聯(lián)系，及時掌握各種自然災害和應急物資的需求等方面的信息，并保持數(shù)據(jù)庫不斷得到補充和更新，準確、及時、完備地發(fā)布政府公告和應急法規(guī)、災害、氣象、交通等方面的最新動態(tài)以及應急物資的價格和需求情況等各方面的信息，使公眾得到最新、最快、最可靠的應急物流信息。該平臺既可作為政府向公眾發(fā)布信息的場所，也可以作為公眾向政府反饋信息的渠道。

3.5 自然災害應急物流中心的構(gòu)建

自然災害應急物流中心具有相當?shù)奶厥庑?，專門建設應急物流中心將占用大量的成本，一般地，各級政府災害管理機構(gòu)應當根據(jù)實際情況制定所轄地區(qū)的一些物流中心作為備用應急物流中心，在災害發(fā)生時，或者預知災害時，可以將一些大型的區(qū)域物流中心暫時作為應急物流中心進行物資的中轉(zhuǎn)，甚至實行“軍地物流一體化”。建議對于常發(fā)性的自然災害地區(qū)，自然災害應急物流中心的選址應設在與災害發(fā)生地區(qū)相鄰近的地區(qū)，距離以不超過一日車程為宜；對于偶發(fā)性的自然災害地區(qū)，中心選址則應結(jié)合該地區(qū)的歷次災害發(fā)生數(shù)據(jù)的分析結(jié)果，設在與該地區(qū)比較接近的交通狀況發(fā)達的城鎮(zhèn)，距離也以不超過一日車程為宜。

4 推進自然災害應急物流管理體系建設的建議

為有效保障應急物流管理體系的建設和運作，提高應急物流行政管理質(zhì)量，切實提高國家應對突發(fā)事件應急物流的整體能力，結(jié)合我國目前的情況，我國應急物流管理還應該做好以下工作：

（1）進一步完善應急物流預案體系。由于自然災害的復雜性和不確定性，再加上應急物流管理體系本身的一些不完善，有可能會產(chǎn)生更大、更復雜的風險事件，因此，需要借鑒預警思想，從構(gòu)建自然災害應急物流預警管理體系的高度來構(gòu)想整個應急物流管理體系，制定科學完善的應急物流預案，是確保在應對自然災害時應急物流快速反應、果斷處置、有效保障的基礎。

（2）整合應急資源，體現(xiàn)社會化參與。首先，充分利用各種社會渠道籌集應急物資，將社會上各類以不同形態(tài)存在的應急物資調(diào)動起來以供緊急之需。其次，可充分發(fā)揮市場機制，實施動態(tài)儲備，實現(xiàn)應急物資儲備專業(yè)化與社會化的有機結(jié)合，建成國家、地方、軍隊、企事業(yè)單位、社區(qū)“五位一體”的靜動態(tài)相結(jié)合的儲備體系。第三，整合交通運輸網(wǎng)絡，確保一種方式中斷時，其他方式能及時聯(lián)動。第四，整合社會物流和災害信息資源，利用各種現(xiàn)代通訊手段，組成高效及時的信息保障體系，將各處資源調(diào)動起來。

（3）建立健全高效專業(yè)的應急物流機制。災害應急物流是一項高度專業(yè)化的工作，因此需要一支由管理人才、專業(yè)人才和技能人才隊伍組成的、專業(yè)化的應急物流隊伍。這支隊伍里需要專業(yè)決策者，他們必須經(jīng)受各種專業(yè)知識的訓練，科學及時地進行現(xiàn)場指揮；還需要有專家咨詢組，在事故發(fā)生后能迅速啟動專家咨詢網(wǎng)絡，充分發(fā)揮其專業(yè)特長和技術(shù)優(yōu)勢；此外，需要有熟練掌握應急物流、應急搶險、應急維修等專業(yè)技能的專業(yè)人才，并通過完備應急預案、加強日常培訓和綜合演習來提高應急物流運行能力和實戰(zhàn)水平。使突擊隊伍、專業(yè)隊伍和社會隊伍發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力，提高應急物流效率應急物流需要合理化的運作和管理機制，包括應急物資供應機制、調(diào)度機制、協(xié)調(diào)機制、補償機制等。而要從機制上保障應急物流的有效運轉(zhuǎn)，必須設立一個應急物流指揮中心，它的運作必須依賴強有力的政府職權(quán)并依靠政策法規(guī)行使其職能。

（4）自然災害應急物流管理體系建設可嘗試市場化運作。為使自然災害應急物流管理體系的建設符合可持續(xù)發(fā)展的根本社會目標，體系建設的某些要素和方法可以嘗試走市場化運作的路線。建立以政府為主導、應急物流經(jīng)營企業(yè)為核心節(jié)點的自然災害應急物流平臺，在政府、行業(yè)主導和市場機制的綜合作用下，實現(xiàn)應急物資和裝備以及應急物流人員教育的市場化運作。應急物流市場化運作將促進我國自然災害應急物流體系的完善，加快自然災害應急物流管理體系建設的系統(tǒng)化、規(guī)?；?，它也是完全可能和可行的。

5 結(jié)論

目前，我國自然災害的應急物流管理發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存。應急物流為自然災害的有效應對提供強大的物資支撐，建立較為完善的監(jiān)控、服務和應急處置體系，實現(xiàn)對自然災害的及時接報、應急處置和信息的分發(fā)處理，全面提升自然災害應急管理水平和服務質(zhì)量，促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；但我國自然災害的應急物流體系還很不完善，需要進一步加強對建立應急物流體系的理論與實踐研究，應急物流體系的合理構(gòu)建和運作對于完善我國應急管理機制，提高自然災害應急水平具有舉足輕重的作用。

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