基層政府法治建設(shè)中存在的問題與思考——以福州市馬尾區(qū)為例

黃莉娜

（中共福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)委員會黨校，福建 福州 350015）

習(xí)近平總書記指出:“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命?！盵1]十九大提出深化依法治國實踐，指出到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”[2]。十九屆四中全會作出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[3]。在這樣背景下，基層按照依法治國的要求推進(jìn)法治建設(shè)有著現(xiàn)實的緊迫性。正如習(xí)近平總書記指出的“要把全面推進(jìn)依法治國的工作重點放在基層”[1]，基層政府是政府工作第一線，擔(dān)負(fù)大量行政工作，加強(qiáng)基層政府法治建設(shè)至關(guān)重要。當(dāng)前基層政府法治建設(shè)進(jìn)行有益實踐，但仍存在許多問題，本文以福州市馬尾區(qū)法治建設(shè)為例進(jìn)行研究，了解基層法治實踐，在剖析現(xiàn)有問題及背后原因的基礎(chǔ)上提出對應(yīng)的建議。

一、福州市馬尾區(qū)法治建設(shè)實踐與探索

（一）積極履行政府職能

認(rèn)真落實“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”十六字方針，發(fā)揮依法治區(qū)委員會辦公室的作用，制定并落實“誰執(zhí)法誰普法”工作責(zé)任制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和組織領(lǐng)導(dǎo)，把本地區(qū)各項工作納入法治化軌道。一是不斷推進(jìn)行政審批制度改革，“大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度并實行動態(tài)管理”[4]，簡化辦事程序，福州自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新舉措為全省三個片區(qū)之最，達(dá)到400余項，其中39項為全國首創(chuàng)。二是完善政府重大行政決策機(jī)制。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制[5]；完善政府法律顧問制度，統(tǒng)一聘請律師作為法律顧問為區(qū)政府、32個區(qū)直部門、4個鎮(zhèn)（街）提供法律服務(wù)，推進(jìn)決策科學(xué)化、合法化。三是落實規(guī)范性文件備案審查制度，2019年共審查規(guī)范性文件9件。四是規(guī)范文明執(zhí)法，對全區(qū)行政執(zhí)法人員進(jìn)行資格管理，落實持證上崗，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。五是全面推進(jìn)政府信息公開，對公開的內(nèi)容、范圍做進(jìn)一步完善，健全新聞發(fā)言人、政務(wù)聽證會等制度，確保對行政權(quán)力監(jiān)督到位。

（二）持續(xù)推進(jìn)法治宣傳教育

馬尾區(qū)貫徹落實普法責(zé)任制，形成部門既有分工又有合力的普法工作格局。一是落實責(zé)任清單制度。強(qiáng)化實行普法責(zé)任清單制度，制定全區(qū)“七五”普法目標(biāo)任務(wù)分工方案，組織43家區(qū)直部門整理相關(guān)法規(guī)條例形成年度普法責(zé)任清單項目268項，明確了普法的內(nèi)容、形式、載體和時間節(jié)點。二是健全完善考評體系。編制目標(biāo)績效考核，將全區(qū)三鎮(zhèn)一街的法治建設(shè)和法治宣傳教育工作完成情況變?yōu)橛仓笜?biāo)，推動普法工作形成各部門合力。三是持續(xù)深化和拓展“法律六進(jìn)”活動。根據(jù)不同普及對象因人施策，確保機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位等每一“進(jìn)”重點明確、成效明顯，推動實現(xiàn)由“進(jìn)”到“駐”后的轉(zhuǎn)變。近年來，通過組織各種大型法治宣傳活動、發(fā)放法治宣傳材料以及舉辦法律咨詢活動，民眾的法治意識有所增強(qiáng)，法治觀念漸入人心。

（三）大力打造法治文化陣地

馬尾船政內(nèi)涵豐富，影響深遠(yuǎn)。近年來馬尾區(qū)著力挖掘船政文化的法治內(nèi)涵，講好船政法治故事，并在船政博物館、格致園區(qū)內(nèi)展出，集中介紹了中國啟蒙思想家嚴(yán)復(fù)、中國第一個法學(xué)博士魏瀚、中國第一個世界標(biāo)準(zhǔn)羅星塔零點（羅零標(biāo)高），開辟“船政人物清廉軼事”專欄，展示船政聘用外國人的合約等，再現(xiàn)中國近代的法治啟蒙和前人開展的法治實踐。在此基礎(chǔ)上，馬尾區(qū)還在深受居民喜歡的東江濱、天馬山公園分別建設(shè)了船政法治文化公園，于2018年4月完工并對外開放，園內(nèi)共設(shè)計有19組造型86套造景，造型設(shè)計上融入大海元素，圖文并茂，既體現(xiàn)了馬尾區(qū)船政文化的特色，也將法治精神融入其中，讓民眾在參觀之際沐浴法律陽光。目前，東江濱法治文化園、天馬山法治文化園、格致園、船博館、閩安協(xié)臺衙門打包組成的綜合性大眾化法治宣傳教育園區(qū)向司法部申報全國法治宣傳教育基地。除此以外，馬尾區(qū)在村、社區(qū)一級建設(shè)民主法治示范點，不斷提升村、社區(qū)治理水平，目前已有19個村（社區(qū)）被授予全國、省、市級“民主法治示范村（社區(qū)）”，推進(jìn)基層民主法治建設(shè)成燎原之勢欣欣向榮。

（四）加快推進(jìn)公共法律服務(wù)全覆蓋

馬尾區(qū)建成區(qū)級12348公共法律服務(wù)平臺，各鎮(zhèn)（街）設(shè)立公共法律服務(wù)站，各村（居）設(shè)立法律服務(wù)聯(lián)系點，構(gòu)建了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動的法律服務(wù)網(wǎng)。法律服務(wù)熱線平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺設(shè)施完善，配有監(jiān)控、語音、視頻對話等系統(tǒng)，2019年共受理各類案件306件（其中農(nóng)民工援助案件164件），接待群眾來信來訪834人次，通過法律服務(wù)專線解答法律咨詢725件，為受援人免收法律服務(wù)費用153萬元，挽回經(jīng)濟(jì)損失935萬元。政府還為全區(qū)76個村（社區(qū)）統(tǒng)一聘請律師購買法律服務(wù)，包括法治宣傳、法律援助和矛盾糾紛調(diào)解等。2019年顧問律師舉辦的法治宣傳講座和提供的法律服務(wù)現(xiàn)場活動共200余場。

二、基層政府法治建設(shè)困境及原因分析

（一）存在的問題

1.法治意識有待加強(qiáng)

政府工作人員在多年法治宣傳教育下依法行政水平有所提升，但是法治理念仍然不強(qiáng)。在基層政府領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員的潛意識中，“依法行政”更多只是停留在運用法律的層面，內(nèi)心對法律的信仰還未形成，尊重法律、敬畏法律、法律至上等意識還沒有確立。許多領(lǐng)導(dǎo)干部工作中仍然不具備法治思維，習(xí)慣按照傳統(tǒng)的思路和方法，依賴經(jīng)驗辦事，輕視或不善于運用法律的手段處理問題。政府工作人員腦海中即便有法治意識，但是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)意志與相關(guān)法律規(guī)定沖突面臨兩難選擇時，往往也是按領(lǐng)導(dǎo)意志和指示辦理。而且許多人認(rèn)為像拆遷這樣有時限要求的工作，按照“依法行政”的要求反而會束縛手腳，影響效率。

2.基層法制機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱

法制機(jī)構(gòu)是政府法治建設(shè)的基石，基層法治建設(shè)離不開基層法制機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。當(dāng)前基層法制機(jī)構(gòu)建設(shè)面臨的問題有:一是人員配備較少。馬尾區(qū)機(jī)構(gòu)改革后，2019年初將政府法制工作移交馬尾區(qū)司法局，司法局下設(shè)法制辦，目前僅有2名專職人員編制。法制辦職能涉及規(guī)范性文件備案審查、行政復(fù)議、應(yīng)訴、執(zhí)法監(jiān)督、聘請法律顧問等在內(nèi)的全區(qū)法律類事務(wù)，在推進(jìn)基層法治政府建設(shè)過程中，法制機(jī)構(gòu)人員數(shù)量與承擔(dān)的工作任務(wù)存在著一定的差距。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有法制機(jī)構(gòu)。馬尾區(qū)下轄的三鎮(zhèn)一街沒有相應(yīng)的法制機(jī)構(gòu)，沒有專門法制工作人員，這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府法治工作的開展與落實。

3.社會公眾參與度不高

民主決策是依法決策的重要內(nèi)容。民主決策要求政府決策盡可能地體現(xiàn)人民群眾的根本利益。政府公共決策要求做到充分調(diào)研、專家咨詢、民主協(xié)商、群眾聽證、集體決策。涉及重大民生和公眾利益的決策必須在通過聽證會、代表座談會、民意調(diào)查等途徑了解民意的基礎(chǔ)上做出。目前馬尾區(qū)公民參與公共決策程度還是比較低。一方面，政府雖然有通過發(fā)放問卷、座談等方式聽取意見，但更多是基于決策程序上的要求出發(fā)，這使得民意調(diào)研容易走過場，流于形式。另一方面，民眾參與決策的意識也不強(qiáng)，能參與的行政領(lǐng)域也很有限。

4.行政監(jiān)督機(jī)制乏力

對政府行政監(jiān)督從不同監(jiān)督主體來看有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督包括黨的監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，內(nèi)部監(jiān)督有上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督等。但是，這些監(jiān)督仍然存在監(jiān)督不力的現(xiàn)象。外部監(jiān)督往往缺乏有效監(jiān)督手段，內(nèi)部監(jiān)督又存在各方面制約和牽制因素。比如上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，由于上下級之間的隸屬關(guān)系和工作業(yè)務(wù)往來，在政績、工作成效等各方面發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，上級監(jiān)督難以發(fā)揮作用。行政監(jiān)督很大程度上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督約束力下降，效果大打折扣。

（二）制約因素分析

基層政府法治建設(shè)過程中暴露出來的問題具有普遍性，在這些問題背后隱藏著深層次原因，既有發(fā)展階段局限性的因素，也有傳統(tǒng)文化影響的因素以及我們體制方面的因素，分析厘清這些因素對現(xiàn)階段法治進(jìn)程的影響和制約并加以有效克服，對基層政府提高法治建設(shè)質(zhì)量極為重要。

1.思想障礙

鄧小平同志說:“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！盵6]在我們幾千年歷史文化傳統(tǒng)中始終奉行的是人治的傳統(tǒng)，即便有法律，也僅僅是當(dāng)做人治的手段，缺少現(xiàn)代法治理念。這種長期積淀下來的人治文化對國人的影響最典型的就是法律工具主義觀念的盛行。信仰法律、尊重法律、敬畏法律是現(xiàn)代法治社會的基本要求，在只把法律當(dāng)做工具使用的社會不存在對法治的尊崇。在這種觀念指導(dǎo)下，依法行政必然在執(zhí)法者認(rèn)識上演變成以法行政，法律從制約規(guī)范政府權(quán)力運行的制度設(shè)計轉(zhuǎn)變成政府管制老百姓的手段。既然當(dāng)做是工具，那么使用不使用、執(zhí)行不執(zhí)行、遵守不遵守就變成可選項，因而在實際中基層工作人員重長官意志輕法律規(guī)定、重上級指示輕法律原則、重行政效率輕行政程序等現(xiàn)象還比較突出。

2.體制障礙

目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分仍然存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清等情況，引發(fā)政府機(jī)構(gòu)之間多頭管理、相互扯皮推諉等現(xiàn)象。從基層實踐來看，一是基層政府權(quán)力小，任務(wù)重，責(zé)任大。基層政府的工作面向大眾，與大眾生產(chǎn)生活關(guān)系緊密。政府許多工作開展需要基層一線政府來落實，基層政府擔(dān)負(fù)大量繁重任務(wù)。但是基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限日益收縮，與它要承擔(dān)的工作任務(wù)不相匹配。實際工作中，基層工作需要大量人員，但受限于編制和財政的不足，只能大量設(shè)置臨時崗位，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)臨聘人員超過編制人員的情況。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職權(quán)不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不具有行政執(zhí)法主體資格，對于所涉及的一些執(zhí)法工作承擔(dān)法律上規(guī)定的一部分職責(zé)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有執(zhí)法權(quán)。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)有山林防火、安全生產(chǎn)監(jiān)督、村鎮(zhèn)土地監(jiān)管等職責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)有相應(yīng)違法行為只能上報具體職能部門來執(zhí)法。諸如此類有責(zé)無權(quán)的情況考驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)與不同職能部門之間的配合度，在實際工作開展中也帶來諸多不便。而且重疊的職責(zé)也會引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與職能部門在不同個案中出現(xiàn)爭搶或推諉的情況。

3.立法障礙

現(xiàn)階段，依法行政難在法律方面的因素就在于行政立法缺陷。依法行政首先遵循的就是法律法規(guī)的規(guī)定。行政立法缺陷導(dǎo)致依法行政出現(xiàn)沒有法律法規(guī)可依據(jù)、有法律法規(guī)卻難以依據(jù)等情況。當(dāng)前行政立法不完善主要表現(xiàn)在:一是立法沒有相應(yīng)規(guī)定。基層工作千頭萬緒，但是由于行政立法滯后導(dǎo)致基層政府工作被動，出現(xiàn)有職無權(quán)等情況。二是立法權(quán)限不明確。不同層級法律規(guī)定的內(nèi)容缺乏明確界限，不同立法主體間可能就同一事項立法產(chǎn)生立法沖突、打架現(xiàn)象，破壞法律權(quán)威，也給行政執(zhí)法造成混亂。三是行政程序法的缺位。我國在行政程序方面尚無統(tǒng)一法典，執(zhí)法程序不當(dāng)情況時有發(fā)生。另外，行政方面立法滯后帶來的法律空白常常使得政府以頒布政策的方式來推進(jìn)。但是現(xiàn)實中上級制定的許多政策到了基層可能“水土不服”，導(dǎo)致基層只能尋求變通，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的情況，為人所詬病。這種現(xiàn)象的存在客觀上不能全部歸咎于基層政府。實際上，基層政府及公職人員常常處于一種尷尬境地，如果嚴(yán)格按照上級政策去執(zhí)行會發(fā)現(xiàn)工作無法開展下去，為了完成任務(wù)只得在政策與實際情況之間尋求變通的做法，結(jié)果就使得政策到基層走樣。究其原因，上級政策規(guī)定與基層情況脫節(jié)才是癥結(jié)所在。

三、推進(jìn)基層政府法治建設(shè)的幾點建議

（一）樹立法治理念

基層政府及公職人員要真正從思想上確立法律至上觀念，一方面加強(qiáng)宣傳，營造良好的法治運行氛圍。通過宣傳，強(qiáng)化公職人員對法律意識的高度重視并在行為上有意識提高依法行政的辦事能力。另一方面加強(qiáng)對公職人員法律培訓(xùn)，更新知識儲備，提升業(yè)務(wù)水平。為此，一方面通過黨校、行政學(xué)院等干部培訓(xùn)基地加強(qiáng)法治思維、法律知識的培訓(xùn)。黨校（行政學(xué)院）在主體班次開設(shè)法治課程，以樹立現(xiàn)代法治理念為主要內(nèi)容，以提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政能力為目的，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)，適應(yīng)新時代法治政府建設(shè)要求。一方面建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識日常學(xué)習(xí)機(jī)制，確保領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度化常態(tài)化。結(jié)合基層實踐，對一般領(lǐng)導(dǎo)干部可以在政府常務(wù)會議前通過專家講座形式組織對通用法律知識、新頒布的法律法規(guī)等的學(xué)習(xí)；對行政執(zhí)法人員要定期開展培訓(xùn)，除了培訓(xùn)通用法律知識，還要有針對性地對履行職責(zé)需要的專業(yè)法律知識進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。

（二）加強(qiáng)行政立法

依法行政的唯一依據(jù)就是“法”，政府法治建設(shè)第一步就是要有法可依。推進(jìn)基層政府法治建設(shè)的當(dāng)下，首先要加強(qiáng)對基層治理方面的立法，明晰不同部門職責(zé)權(quán)限，讓基層工作權(quán)責(zé)一致、有法可據(jù)，避免立法缺失。其次，上級制定的政策法規(guī)要符合基層實際，制定過程中要廣泛調(diào)研，既要“走下去”聽取基層意見與實際難處，也要“請進(jìn)來”聽取法治專家建議，在多方調(diào)研匯總合理意見情況下制定切實可行的政策法規(guī)，確保立法質(zhì)量和效果。第三，跟進(jìn)立法同時，對規(guī)范性文件做好備案審查，及時清理過時政策法規(guī)，維護(hù)法律的權(quán)威與統(tǒng)一。第四，加快行政程序立法，強(qiáng)化依法行政程序意識，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。

（三）調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置

推進(jìn)政府法治建設(shè)需要政府職權(quán)的合理劃分。首先要理順各部門的職責(zé)與權(quán)限，避免多頭管理；職能存在交叉部門要加強(qiáng)配合協(xié)作，可以建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制共同執(zhí)法，同時也可以建立權(quán)限沖突調(diào)處機(jī)制，解決權(quán)限沖突問題，實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部良好協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。二要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層一線更多的賦權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作任務(wù)量大且繁重，面對社會管理壓力不斷加大的緊張態(tài)勢，要保障編制、人員、經(jīng)費方面的需求，改變現(xiàn)有的職權(quán)不對等現(xiàn)象，確保各項工作的有序推進(jìn)。三要加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)。重視法制機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，增加法制機(jī)構(gòu)人員編制和經(jīng)費投入，配齊有專業(yè)素養(yǎng)、辦事能力強(qiáng)的法治人才，夯實基層法治力量。

（四）強(qiáng)化行政監(jiān)督

不斷完善政府行政監(jiān)督制度建設(shè)，使得政府行政決策與運行更加公開透明。首先從制度設(shè)計層面完善人大、政協(xié)的監(jiān)督，解決人大、政協(xié)權(quán)威性差、權(quán)力不足的問題，使人大、政協(xié)在政府決策、行政、執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮有效監(jiān)督。二是加強(qiáng)政府內(nèi)部法制監(jiān)督。包括對規(guī)范性文件合法性審查和備案、具體行政執(zhí)法行為監(jiān)督、執(zhí)法人員資格審查、行政復(fù)議等方面的法制監(jiān)督工作要落到實處，避免走過場，流于形式審查。三是全面推行政務(wù)公開，公開政府的職能、權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，明確政府權(quán)與責(zé)，在此基礎(chǔ)上做到把決策、立法、行政和執(zhí)法過程向公眾開放，方便公眾知曉與監(jiān)督。四是鼓勵群眾積極運用輿論監(jiān)督。運用新聞媒介和大眾的力量對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約是法治國家權(quán)力監(jiān)督的重要部分。群眾一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，積極通過互聯(lián)網(wǎng)、報刊雜志、熱線電話等方式予以披露，讓違法違規(guī)行為及時得以曝光處理。同時，要探索建立公眾參與互動平臺，拓寬公眾表達(dá)意見的渠道，吸納大眾對公共事務(wù)合理建議，對群眾揭露的違法行政行為嚴(yán)肅對待，一經(jīng)確認(rèn)強(qiáng)化問責(zé)，提高公眾參與政治事務(wù)、行使權(quán)力監(jiān)督的積極性。