論行政程序瑕疵的補正

高潤青

2014 年修訂的《行政訴訟法》相較于 1989 年《行政訴訟法》中違反法定程序應(yīng)作出撤銷判決的規(guī)定，增加了“行政程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的”行政行為，法院判決確認違法，但不撤銷該行政行為的內(nèi)容。修訂后的《行政訴訟法》在行政程序違法類型精細化方面有所完善，但與司法實踐相比，法律規(guī)范層面的行政程序違法類型依舊無法應(yīng)對現(xiàn)實情景的多樣化與復(fù)雜性。既不被撤銷也不被確認違法的“程序瑕疵”，一直存在于審判實踐之中[1]。立法層面卻未對此加以明確，此種規(guī)范與實踐之間的背離應(yīng)盡早矯正。本文立足我國行政程序瑕疵的司法審查現(xiàn)狀，借鑒大陸法系國家和我國臺灣地區(qū)關(guān)于行政程序瑕疵補正的經(jīng)驗，提出我國行政程序瑕疵可補正的建議。

一、行政程序瑕疵補正的理論基礎(chǔ)

(一) 程序工具主義和程序本位主義

現(xiàn)代程序不僅具有外在的工具性，而且具有某種內(nèi)在的德性。獲得這種認識上的一致經(jīng)歷了漫長的歷史沉積，傳統(tǒng)觀點認為程序法是為了保障實體法的規(guī)定得到實現(xiàn)的手段和工具，這種解釋在 18 世紀英國法學(xué)家邊沁為代表的功利主義法理學(xué)中被推至極端，其結(jié)果是程序淪為純粹的工具。此種認為法律程序本身不具有任何合理性和正當(dāng)性的內(nèi)在品性，而只是實現(xiàn)正義、秩序、安全等價值的工具或手段的觀點，被稱為程序工具主義[2]。 在程序工具主義理念下，結(jié)果遠比過程重要，立法上無法形成獨立的程序違法責(zé)任，自然也就沒有補正存在的制度空間。隨著“行政說”的興起，大陸法系傳統(tǒng)的嚴格規(guī)則控權(quán)模式已經(jīng)失去往日精確的控制能力，英美法系的程序控權(quán)獲得了長足的發(fā)展，從自然正義、正當(dāng)法律程序的理論中形成了程序本位主義。在這種理念下，程序具有獨立于實體的價值，任何程序違法都會得到司法的救濟。程序重要性的提升使得程序瑕疵的法律后果問題引起學(xué)者們的關(guān)注，但是這并不意味著任何程序瑕疵都必須訴諸司法救濟，司法途徑不一定是最優(yōu)的方式。修正的好處是，不僅可以解決程序上的瑕疵，還可以解決司法途徑的不足。

(二)程序經(jīng)濟與行政效率

程序經(jīng)濟與程序公正的關(guān)系問題在抽象層面分析即是正義與效率的問題。法律程序設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)主要包括：正義和效率。兩者是對立統(tǒng)一的，過分注重實體結(jié)果而輕程序運行中的瑕疵雖然在一定程度上確實提高了行政效率，但是這種效率的獲得是以犧牲程序的公正為代價的。相反，如果過分拘泥于程序主義，動輒就對輕微的程序瑕疵確認無效或予以撤銷，不僅不能有效解決程序瑕疵問題[3]，而且確認無效于撤銷所具有的對于行政爭議解決的不徹底性又蘊含著許多潛在的糾紛，況且付諸復(fù)議機關(guān)與司法機關(guān)解決本身會加劇解決的復(fù)雜性，這最終將會損害行政程序重視效率的初衷。就此點而言，補正制度引入有利于在一定程度上防止現(xiàn)代程序在內(nèi)在價值上走得過遠，以致忽視了程序經(jīng)濟和行政效率的提高。

(三)信賴保護原則

信賴保護原則是行政法中的重要原則，是基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當(dāng)利益的考慮，當(dāng)社會成員對行政程序中的某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種合理信賴值得被保護時，行政主體不得更改這些行政程序或更改行政程序后合理補償社會成員的信賴損失。因此，如果行政程序瑕疵比較輕微，或者由于日后情況而變得不值得非難了，若依然對該瑕疵予以追究，就只能破壞法秩序的穩(wěn)定性，是不可取的。本文第二部分所列的五類行政程序瑕疵沒有影響相對人的合法權(quán)益，相對人 已對行政主體作出的行政行為形成信賴利益，我們無須對其一概撤銷或確認無效， 否則會侵害信賴利益或公共利益。行政程序瑕疵的補正可以充分保護相對人信賴 利益和公共利益，并且也考慮到依法行政原則的貫徹。

二、行政程序瑕疵補正的司法現(xiàn)狀

通過在北京大學(xué)法寶數(shù)據(jù)庫搜索司法案例搜索框中輸入文字關(guān)鍵詞“行政程序瑕疵”，選擇行政案件，結(jié)案日期為 2015 年5 月1 日(2014 年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》)實施日期至2020 年11 月6 日，檢索到裁判文書 108 份。剔除7篇重復(fù)上網(wǎng)裁判文書以及 12 篇“行政程序瑕疵”并非裁判理由的文書后，將剩余 89 份裁判文書進行梳理后，發(fā)現(xiàn)法院在認定“行政程序瑕疵”的表現(xiàn)形式主要有以下幾類:

(一)文書記載錯誤

1.名稱等信息錯誤。這種記載錯誤主要指行政機關(guān)在作出行政行為時，在文書中將相對人的姓名、稱呼、性別、相關(guān)證件號碼等客觀信息記載錯誤的行為。

日照市海洋與漁業(yè)局在處罰決定中，將陳××的住所地錯誤地認定為江蘇省鹽城市響水縣響水鎮(zhèn)響灌西路 88 號[5]，而非陳××的實際住所地江蘇省響水縣響水鎮(zhèn)黃海北路 78 號，由于該地址的認定對本案具體行政行為的定性并無影響， 因此可以認定為行政瑕疵。日照市公安邊防支隊關(guān)于案件移交的函、抓獲大華998船現(xiàn)場照片、陳××及大華 998 船工作人員張耀武的詢問筆錄以及現(xiàn)場筆錄等證據(jù)能夠相互印證，證實案發(fā)時，陳××的大華 998 船在繡針河口日照海域未采取嚴格的生態(tài)保護措施采挖海砂 200 噸左右的事實。

2.違法情況記載錯誤。違法情況記載錯誤主要指對于違法行為發(fā)生的時間、地點、違法的具體行為等信息的記載產(chǎn)生錯誤，但雙方在行政行為作出程序中，對于此類信息的記載錯誤都知曉，因此并不影響行政行為的效力，是程序瑕疵的行為。張平訴鶴壁市公安局淇濱區(qū)分局處罰決定案中，行政機關(guān)處罰決定書中所記載的違法時間不符合實際情況，屬于程序瑕疵，但不影響對原告張平違法事實的認定，不影響其實體處罰結(jié)果。

(二)違反法定期限

法定期限違反的行為，是程序瑕疵的情形中數(shù)量較多的情況。對于違反法定期限的行為，有法官認為違反法定期限是屬于程序瑕疵，也有法官則認為應(yīng)當(dāng)屬于程序輕微違法。具體而言，認定為程序瑕疵的情形主要有以下兩類：

1.超過法定期限作出。朱某等訴武漢市人力資源和社會保障局工傷認定案中法院認為，人社局雖未在法定的期限內(nèi)作出本案被訴不予認定工傷的決定，但決定書送達朱×后,未對朱×行使行政救濟和司法救濟的權(quán)利造成障礙，故此行政程序瑕疵不影響被訴工傷認定決定的效力。

在王某不服張家口市人民政府行政復(fù)議案中，法院同樣將行政機關(guān)超過法定期限作出行政復(fù)議決定的行為認定為程序瑕疵。吳×訴張家口市公安局橋西分局延長辦案期限案中，法院認為被上訴人延長辦案期限的行為未經(jīng)上級批準(zhǔn)，但不影響相對人實際合法權(quán)益，因此屬于程序瑕疵。

2.超過法定期限送達。山西某煤業(yè)有限公司訴長治市人力資源和社會保障局勞動社會保障工傷行政確認案中，法院認為行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)將做出的工傷認定決定書按時送達的行為，屬程序瑕疵，但不影響工傷決定書的合法性。

(三)方式錯誤

方式錯誤的程序瑕疵，主要是指未采取規(guī)定的要式方式作出行政行為以及作出行政行為的關(guān)鍵書面文件中具有程序上的瑕疵。

1.未采取書面形式。李××與日照市東港區(qū)人民政府勘驗筆錄案中，法院認為雖然現(xiàn)場勘驗時未現(xiàn)場制作勘驗筆錄，勘驗結(jié)束后補充制作了該筆錄，但屬于程序瑕疵，對原告的實體權(quán)益未造成實際影響，且原告對該勘驗筆錄亦無異議，故不能據(jù)此認定涉案限期整改通知書作出程序違法；喻××與赤壁市公安局公安行政管理案中，法院認為雖然被告因需對所扣留車輛進行技術(shù)鑒定而作出延期扣留決定書沒有依法采取書面方式告知原告，但被告在調(diào)查過程中以口頭告知原告，因此法官認為被告的行為并不影響原告的實際合法權(quán)益。

2.書面文件有瑕疵。此類瑕疵指文書的制作過程有程序上的問題，以至于最后做出的文書中產(chǎn)生了程序上的瑕疵。陳××訴鹿寨縣人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案中，法院認為楊××向鹿寨縣房管所提交的房屋所有權(quán)登記申請表中房屋四至經(jīng)查證與吳×、韋××持有的房屋所有權(quán)證記載的內(nèi)容一致，并無虛假，至于相鄰人“陳××”簽字、按手印經(jīng)司法鑒定確認為虛假，但這并不影響陳××關(guān)于34號房屋的實體權(quán)利，僅屬程序瑕疵。

(四)步驟錯誤

步驟上的錯誤多指程序顛倒、程序缺失等。這類錯誤由于對于相對人的實際權(quán)利沒有影響，以及對于行政行為作出的結(jié)果沒有關(guān)聯(lián)，因此，一般都被認定為程序瑕疵的行為。殷××訴武漢市交通管理局武漢長江二橋大隊行政強制措施違法法定程序案中，法院認為被上訴人長江二橋大隊對上訴人殷××使用偽造機動車號牌的違法行為采取扣留機動車的行政強制措施，其實施該行為依據(jù)的事實清楚，但被告在采取行政強制措施前并未向機關(guān)負責(zé)人報告及批準(zhǔn)屬于程序違法。此程序違法屬程序瑕疵，并未對上訴人的實體權(quán)利造成損害，故依法保留被訴行政強制措施的效力。

(五)未履行告知義務(wù)

廣德縣新杭鎮(zhèn)橫崗村澗灣村民組與廣德縣國土資源局資源行政管理案中，法院認為被告沒有依照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，將行政處罰結(jié)果告知原告屬行政程序瑕疵，但未對原告的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，并不能以此證明被告未履行法定職責(zé)。

綜觀上述案例，將“程序瑕疵”作為獨立類型是我國行政審判中根深蒂固的習(xí)慣。加之司法實踐中會產(chǎn)生很多難以抉擇的現(xiàn)實情況，使得“程序瑕疵”的外觀更加多樣化。由于法條也沒有明確規(guī)定，因此不能歸納出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行界定。綜合以上原因，法官通常在審理此類案件時，具有較大的自由裁量權(quán)。立法上對于程序瑕疵的態(tài)度仍然保持著否定的態(tài)度，使得司法實踐中對于程序輕微瑕疵的處理一律按照不認為是違反法定程序采取駁回判決。雖然考慮到維持行政效率的問題，可以節(jié)約行政資源，但是程序性的問題卻沒有得到解決，程序正義也沒有得到維護。

三、行政程序瑕疵補正的經(jīng)驗借鑒

(一)德國

1.程序瑕疵的補正與忽略不計?！堵?lián)邦程序法》第 45 條規(guī)定，“不導(dǎo)致第 44 條規(guī)定無效的對程序或形式的違反”的行政行為則可視為補正，這些情形包括：(1)事后提交行政行為所需的申請；(2)事后提出所需的說明理由；(3)事后補作對參與人的聽證；(4)須協(xié)作的委員會，事后作出的行政行為所需的決議;(5)其他行政機關(guān)補作其應(yīng)作的共同參與等。第2至第5種情形的修正有時間限制，僅在前置程序結(jié)束前或提起前置程序時，可以在行政訴訟提起前進行修正[6]?！堵?lián)邦程序法》第 46 條規(guī)定了不存在無效情形的行政行為，其成立違反程序、方式或土地管轄規(guī)定， 而其違反顯然不影響實體決定者，不得僅因程序瑕疵而請求撤銷。第 46 條針對某類行政程序瑕疵，從反面排除了其可撤銷的法律后果。

2.相對程序瑕疵與絕對程序瑕疵。第 45 條瑕疵之補正、第 46 條關(guān)于瑕疵未補正，構(gòu)成程序瑕疵法律效果相對性的理論基礎(chǔ)規(guī)范，反映出德國立法者程序工具主義的立場。德國立法者從程序的功能性出發(fā)，認為行政程序僅具有相對性效力和輔助性功能， 當(dāng)實體決定合法時，當(dāng)事人之權(quán)益即未受公權(quán)利之侵害，行政程序即已發(fā)揮功能， 如有違反程序規(guī)定之情形，該程序瑕疵原則上即得予忽視，行政機關(guān)無須廢棄其 決定而重新進行程序，此有助于提高程序效率。

與德國立法所堅持的行政瑕疵法律效果相對性理論不同，德國的司法實務(wù)界在歐盟法的影響下，承認程序的獨立價值，發(fā)展出絕對程序瑕疵標(biāo)準(zhǔn)：如依程序規(guī)定明顯之意義及目的，系為特定當(dāng)事人之利益或具有特定之滿足及共識之功能者，可認為系絕對程序規(guī)定，承認特定當(dāng)事人有獨立于實體權(quán)利、得單獨執(zhí)行之程序地位，如行政機關(guān)違反該程序規(guī)定而作成行政處分，即有絕對之程序瑕疵，構(gòu)成得單獨廢棄行政處分之原因。絕對程序瑕疵標(biāo)準(zhǔn)限縮了德國《聯(lián)邦程序法》第 45、46 條的適用范圍，禁止行政機關(guān)在行政訴訟后進行補正。盡管德國司法實務(wù)界發(fā)展出絕對程序瑕疵標(biāo)準(zhǔn)，但是占主導(dǎo)地位的依然是程序瑕疵相對化理論。事實上，歐盟法也承認德國的程序瑕疵相對化理論。這兩種理論體現(xiàn)了程序獨立價值和程序工具主義的融合，需要法官在個案中仔細檢視程序瑕疵與實體決定間之因果關(guān)系，再對程序瑕疵的重要性作出判斷。

(二)日本

補正作為一種 糾正違法的有效制度，在不同的國家具有不同 的稱謂，德國和我國臺灣地區(qū)稱之為“補正”，而日本則用了一個比喻色彩的語詞“治愈”。無論采用何種稱謂，其目的都在于通過該措施使原違法行政行為合法化。“在日本，如果行政行為有違法的地方，但其違法程度比較輕微，不值得作為撤銷理由來考慮時，或者由于日后情況變化，本來欠缺的合法要件，已得補充時，作為瑕疵已經(jīng)被治愈的行政行為，視其為合法的行政行為[4]?！痹谥斡倪m用范圍上，日本學(xué)者認為限于狹義的程序瑕疵且存在第三人既存利益的情形。

(三)我國臺灣地區(qū)

我國臺灣地區(qū)的《行政程序法》在行政行為的效力一章中對行政程序瑕疵法律后果的規(guī)定包括追認、糾正和轉(zhuǎn)換三種。臺灣地區(qū)的理論學(xué)界認為，行政程序瑕疵可補正的情形主要有：(1)需申請始能作成的行政處分，當(dāng)事人事后已補足申請所需的文件；(2)處分應(yīng)附的理由說明，事后已經(jīng)補足的；(3)應(yīng)經(jīng)當(dāng)事人聽證程序的，已經(jīng)補充論證的；(4)作出行政處分必須參與的委員會的決議，事后已經(jīng)作成決議，其內(nèi)容符合處分依據(jù)的；(5)必須參與行政處分的其他官署，事后補充參與的。

四、立法規(guī)定行政程序瑕疵補正的展望

通過梳理大陸法系國家和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，它們在堅

持實質(zhì)正義的同時也注重程序經(jīng)濟，承認狹義的行政程序瑕疵的存在，普遍采用補正的方式維持程序瑕疵行政行為。筆者認為，我們不可照搬德、日和我國臺灣地區(qū)的治愈理論，但是可以吸收其合理成分，在不影響相對人權(quán)益情況下，可以對有行政程序瑕疵的行為進行補正使其成為合法的行政行為。

(一)行政瑕疵補正的必要性

我國目前立法對行政程序瑕疵的情形及法律后果沒有明確規(guī)定，法官在司法實踐中對行政程序瑕疵也采取忽略態(tài)度，導(dǎo)致行政程序瑕疵不能通過司法途徑得以消除。行政程序瑕疵盡管是程度顯著輕微的程序違法，不可否認的是其依然構(gòu)成對行政程序的違反，我國立法中應(yīng)規(guī)定其對應(yīng)的法律后果。根據(jù)本文在第二部分總結(jié)的我國司法審判中出現(xiàn)的文書記載錯誤、法定期限錯誤、方式錯誤、步驟錯誤和未履行告知義務(wù)五類行政程序瑕疵表現(xiàn)形式和它們對行政相對人權(quán)益以及行政行為效力的影響程度，筆者認為引入行政程序瑕疵的補正既有利于提高行政效率，也有利于保護相對人合法權(quán)益。我們在應(yīng)對紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)時，不應(yīng)簡單、武斷地認定所有違反法定程序的行政行為均為無效或可撤銷，應(yīng)容忍行政機關(guān)之行為存在瑕疵的可能，并準(zhǔn)許其在沒有損害相對人合法權(quán)益的情況下進行補正。否則，司法機關(guān)對行政主體的苛求將束縛其手腳，不僅會妨礙其高效執(zhí)法，甚至?xí)黾由鐣艿膹?fù)雜性，背離化解糾紛的初衷。

立法層面規(guī)定行政程序瑕疵的補正不僅是回應(yīng)司法實踐、提高行政效率和保護相對人合法權(quán)益的需要，從長遠看也有利于我國未來在規(guī)定違反行政程序的法律后果時脫離片面化和簡單化，趨于類型化和層次化。

(二) 行政程序瑕疵補正中應(yīng)注意的問題

1.立法層面明確規(guī)定“瑕疵補正”及其適用范圍。補正制度確實是一種行之有效的制度，筆者認為應(yīng)將其作為我國行政程序瑕疵法律后果的一種。在確立這一制度時，我們應(yīng)注意以下兩點：第一，在行政訴訟法或以后制定的行政程序法中，將補正制度以專門的條款進行規(guī)定。第二,在制定具體程序規(guī)范時 ,將可補正的程序瑕疵情形進行列舉,促使法官謹慎行使裁量權(quán)，兼顧程序公正與程序經(jīng)濟。

日本學(xué)者鹽野宏針對程序瑕疵進行了長期的深入研究，認為在程序瑕疵輕微并且存在第三人的既存利益的情況下，則該瑕疵有被治愈的余地；而在其他情況下，基于依法行政原則，程序瑕疵不應(yīng)被輕易治愈。盡管鹽野宏對瑕疵的治愈(補正)范圍做出了較為清晰的闡述，但他對“輕微瑕疵”和“第三人的既存利益”兩個概念并沒有進行詳盡的解釋，也未提出具有法律意義的標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政程序瑕疵的補正這一概念具有一定的模糊性，從而在司法實踐中就會表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性。而各個國家為了能夠克服這種模糊性所帶來的弊端又不損害或限制第三方利益，采用列舉法來大概確定行政程序瑕疵的補正范圍[7]。根據(jù)對司法實踐中出現(xiàn)的文書記載錯誤、法定期限錯誤、方式錯誤、步驟錯誤和未履行告知義務(wù)等瑕疵外觀進行梳理整合，借鑒德國、日本和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，筆者認為我國可以在未來制定的《行政程序法》中規(guī)定，“不影響實體決定效力的對程序或形式的違反行為，行政主體必須要在相對人向人民法院提起訴訟前完成補正，主要包括以下幾類：一是未提交作出行政行為所需提交的申請文件；二是未說明作出行政行為所需說明的理由；三是應(yīng)參與作出行政行為的機關(guān)但未參與；四是未在作出行政行為時給予當(dāng)事人陳述的機會；五是相對人同意消除不影響其實體權(quán)利的程序瑕疵?！?/p>

2.補正須遵守嚴格的時間限制。補正是行政主體對程序瑕疵進行自我糾正以維持行政行為效力的一種制度，所以法律應(yīng)對行政主體的補正行為進行嚴格的時間限制。德國《聯(lián)邦行政程序法》在 1996 年修改前，程序瑕疵僅被允許在訴愿程序終結(jié)前補正；無須經(jīng)過訴愿程序的案件，補正僅被允許在向行政法院起訴前進行。而 1996 年修法時，立法者將補正時限延長至“行政訴訟程序終結(jié)前”，由此引發(fā)“有違權(quán)力分立原則” “導(dǎo)致行政機關(guān)不重視程序規(guī)定”等質(zhì)疑。到 2002 年修法時，德國又明確規(guī)定程序瑕疵可在“行政訴訟事實審程序終結(jié)前”補正，即排除了在法律審程序中補正的可能性。該做法一直延續(xù)至今。盡管大多數(shù)學(xué)者從行政經(jīng)濟的角度出發(fā)，認為把補正時間延長到訴愿終結(jié)前并不為過。但寬泛的時限制度在某種程度上會同轉(zhuǎn)換制度一樣有淡化行政機關(guān)依法審慎行使權(quán)力之嫌，一定程度上損害了法院中立和機會均等原則。因此，我國在引入補正制度的同時應(yīng)對行政主體的補正時間進行嚴格地限制，可以將其限定在向法院其起訴前，既可督促行政主體積極快速地糾正行為的瑕疵，又不損害法院的中立性，更重要的是可以使行政相對人的合法權(quán)益得到最大程度的維護。

根據(jù)對司法實踐中出現(xiàn)的文書記載錯誤、法定期限錯誤、方式錯誤、步驟錯誤和未履行告知義務(wù)等瑕疵外觀進行梳理整合，借鑒德國、日本和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，筆者認為我國可以在《行政訴訟法》或未來制定的《行政程序法》中規(guī)定，“不影響實體決定效力的對程序或形式的違反行為，行政主體可以在相對人向法院起訴前進行補正，具體包括以下情形：(1)事后提交行政行為所需的申請的；(2)事后說明作出行政決定的理由的；(3)應(yīng)給當(dāng)事人陳述的機會而事后給予的；(4)應(yīng)參與行政決定的機關(guān)事后參與的；(5)相對人同意消除形式上違法的?！?補正行為屬原行政行為之補充，應(yīng)視為原行政行為的一部分。對補正行為不服應(yīng)視為對原行政行為不服，但計算復(fù)議或起訴期限時，應(yīng)以補正行為為準(zhǔn)。