新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村建設(shè)及規(guī)劃設(shè)計(jì)研究

蔡波

摘要：面對(duì)長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及快速城鎮(zhèn)化過程中積累的鄉(xiāng)村人地矛盾，鄉(xiāng)村脆弱性評(píng)價(jià)能夠直觀反映國(guó)土空間潛在風(fēng)險(xiǎn)，客觀描述國(guó)土空間基底和功能的受損狀態(tài)，為指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間治理、完善鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控途徑提供依據(jù)。依托現(xiàn)有人地耦合脆弱性評(píng)價(jià)方法，從暴露性、敏感性和適應(yīng)性維度建立評(píng)價(jià)模型，構(gòu)建鄉(xiāng)村脆弱性評(píng)價(jià)在國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)用的方法及步驟，形成鄉(xiāng)村脆弱性等級(jí)、類型、主因子、風(fēng)險(xiǎn)來源等成果，依托GIS平臺(tái)直觀呈現(xiàn)其空間分異格局，為城市空間治理任務(wù)及建設(shè)發(fā)展目標(biāo)制定提供依據(jù)，并將其融入縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)體系，以期共同指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃編制。

關(guān)鍵詞： 三治融合;環(huán)境保護(hù);生態(tài)發(fā)展

引言：新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力提倡從自治、法治、德治“三治融合”謀求發(fā)展良策。在“三治融合”體系建設(shè)中，自治是基礎(chǔ)，法治是原則，德治是特色，這三者之間既不是疊加相乘排列組合關(guān)系，也不是各據(jù)一方自成體系，而是需要互相促進(jìn)和支持，不斷加強(qiáng)互動(dòng)與對(duì)話，做到有效銜接與補(bǔ)充?！叭稳诤稀苯ㄔO(shè)在實(shí)踐中成效顯著，但也存在一些不足，需要吸納可融入其中的“介質(zhì)”加強(qiáng)耦合交融。鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)對(duì)當(dāng)下鄉(xiāng)土中國(guó)建設(shè)具有十分重要的作用，從環(huán)境保護(hù)視域出發(fā)探索“三治融合”有重要實(shí)踐意義，將環(huán)境保護(hù)納入“三治融合”建設(shè)，能有效激發(fā)鄉(xiāng)村自治內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治建設(shè)效力，彰顯鄉(xiāng)村文化軟實(shí)力，可持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村長(zhǎng)久繁榮發(fā)展。

一、鄉(xiāng)村建設(shè)中的土地規(guī)劃問題

1. 農(nóng)村土地規(guī)劃與實(shí)際使用缺乏協(xié)調(diào)

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，土地規(guī)劃經(jīng)過測(cè)算分為不同階段。然而，由于規(guī)劃與使用的時(shí)間差，土地規(guī)劃與實(shí)際用地不相匹配。研究發(fā)現(xiàn)，上述問題是由于實(shí)際使用過程中出現(xiàn)的意外因素，破壞了原有的土地規(guī)劃。同時(shí)，建設(shè)過程中，重建和新建房屋用地增加，導(dǎo)致土地規(guī)劃與實(shí)際使用不協(xié)調(diào)。此外，土地規(guī)劃對(duì)特定時(shí)期的建設(shè)用地規(guī)劃具有指導(dǎo)作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)村各類土地的實(shí)際情況隨時(shí)會(huì)發(fā)生變化，原有的土地規(guī)劃無法實(shí)現(xiàn)。土地規(guī)劃與土地實(shí)際利用難以協(xié)調(diào)，造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)，損害美麗鄉(xiāng)村的進(jìn)一步推進(jìn)。

2.農(nóng)村土地規(guī)劃的統(tǒng)一方式

目前，在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過程中，土地規(guī)劃仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式。也就是說，通過借鑒以往城市土地利用的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)影響農(nóng)村發(fā)展的客觀事物做出基本合理的判斷，從而得出土地規(guī)劃的具體方法和指標(biāo)。然而，統(tǒng)一的土地規(guī)劃方法已不能滿足土地規(guī)劃的需要。首先，其土地規(guī)劃沒有與社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合，導(dǎo)致了農(nóng)村與農(nóng)村的脫節(jié)。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期土地統(tǒng)一規(guī)劃只處理靜態(tài)數(shù)據(jù)，沒有考慮動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)變化。動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和靜態(tài)數(shù)據(jù)沒有結(jié)合使用。因此，農(nóng)村土地規(guī)劃缺乏靈活性。此外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的相關(guān)土地規(guī)劃方法只能適用于當(dāng)時(shí)的土地規(guī)劃和使用。近年來，隨著社會(huì)發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的土地規(guī)劃方案已不符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況，很難滿足當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃的需要。

3.農(nóng)村土地規(guī)劃中耕地保護(hù)不力

在土地規(guī)劃中，存在著土地資源浪費(fèi)、閑置和土地消失的現(xiàn)象。首先，在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過程中，不夠科學(xué)的土地規(guī)劃導(dǎo)致土地利用粗放，耕地持續(xù)減少。究其原因，主要是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，土地規(guī)劃偏重于美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展速度，沒有保護(hù)耕地，造成大量耕地被占用。其次，為了追求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，導(dǎo)致耕地大量減少。最后，建設(shè)需要大量資金。為了加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，一些村莊將大量耕地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，以獲得更多的資金支持建設(shè)，導(dǎo)致耕地嚴(yán)重減少。

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村建設(shè)策略

1.將環(huán)境保護(hù)融入法治，強(qiáng)化法治效力關(guān)于鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)，散見于《憲法》《村民委員會(huì)組織法》《土地承包法》《土地法》《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等普遍適用的單行法，但更多的時(shí)候，并未就農(nóng)村和城市因其地域環(huán)境、文化、人口素質(zhì)等不同而作特別的區(qū)分，使得這類普遍適用的法律法規(guī)并不完全適應(yīng)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。以農(nóng)村常見的環(huán)境侵權(quán)問題為例，我國(guó)《民法典》總則編第九條將“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”作為基本原則，在“侵權(quán)責(zé)任”編專門作出“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”章，考慮到環(huán)境侵權(quán)案件中被侵權(quán)人處于弱勢(shì)，設(shè)置了“舉證責(zé)任倒置”規(guī)定，以減輕被侵權(quán)方舉證責(zé)任，同時(shí)，對(duì)“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”和“懲罰性賠償”也作出總領(lǐng)性規(guī)定，但并未就城市和農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)問題予以區(qū)別適用;《民事訴訟法》雖然提出由人民檢察院作為訴訟主體對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的行為提起公益訴訟，《環(huán)保法》也對(duì)保護(hù)環(huán)境、防治污染及其他公害做出了普遍適用的規(guī)定，并相繼出臺(tái)的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但也是對(duì)城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境以及居民的相應(yīng)權(quán)利進(jìn)行無差別的保護(hù)，但落到實(shí)際操作層面，面臨農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的殘酷現(xiàn)狀，各類法律法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)略顯“失靈”。這是因?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境侵權(quán)不同于城市環(huán)境侵權(quán)擁有廣泛的人力、物力及關(guān)注度，能夠及時(shí)做出應(yīng)對(duì)措施來解決，農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)案件中被侵權(quán)方完全處于弱勢(shì)一方。因此，基于農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的特殊性，法律應(yīng)在適用上多做思考，以縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的區(qū)域生態(tài)發(fā)展差距。

2.建設(shè)農(nóng)墾文化展覽館。一是建立網(wǎng)上史志圖書館。依托農(nóng)場(chǎng)文化建設(shè)示范點(diǎn)建設(shè)，推進(jìn)志書數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，在中國(guó)農(nóng)墾（熱作）網(wǎng)開設(shè)網(wǎng)上圖書館，提升史志和年鑒使用的便利性和功能性。借鑒其他行業(yè)已經(jīng)成熟的數(shù)字平臺(tái)（如網(wǎng)絡(luò)博物館、數(shù)字云展廳等）的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，充分利用網(wǎng)絡(luò)資源隨時(shí)隨地可得、便于檢索查找等優(yōu)勢(shì)，幫助各墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)在官方網(wǎng)站上設(shè)置“網(wǎng)絡(luò)史志圖書館”專欄，上傳農(nóng)場(chǎng)年鑒、史志，提高資源的可及性。在史志網(wǎng)頁中適當(dāng)配以聽讀或講解功能，在條件允許的情況下，可專門為大事件制作講解視頻或動(dòng)畫片段，提升網(wǎng)站的可視聽性。二是建設(shè)農(nóng)墾博物館。根據(jù)墾區(qū)、農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史及特點(diǎn)，建立專門的博物館，通過沉浸式互動(dòng)項(xiàng)目和數(shù)字展廳等多媒體展示方式 ， 促進(jìn)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)文旅、農(nóng)旅融合發(fā)展。

3.突破面積限制，完善土地規(guī)劃在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過程中，部分城鄉(xiāng)土地規(guī)劃相對(duì)落后，實(shí)踐不合理。同時(shí)，這一地區(qū)的二元體制突出，進(jìn)一步加大了這些地區(qū)土地規(guī)劃的難度。因此，要實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的合理規(guī)劃，就必須突破地域限制和城鄉(xiāng)二元體制。特別是要加快這些地區(qū)的城市化進(jìn)程，或者突出農(nóng)村的特點(diǎn)，使這些地區(qū)擺脫二元體制。同時(shí)，土地的合理利用也將有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在土地規(guī)劃中，要禁止農(nóng)村企業(yè)在生產(chǎn)用地時(shí)占用過多的耕地，避免土地利用不平衡。

總結(jié)：

面向新時(shí)期鄉(xiāng)村空間治理需求，本文以耦合系統(tǒng)脆弱性評(píng)價(jià)方法為依托，構(gòu)建鄉(xiāng)村脆弱性評(píng)價(jià)在國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)用的方法及步驟，從人地系統(tǒng)根源研判其脆弱性等級(jí)、類型、主因子和風(fēng)險(xiǎn)來源，以此提出鄉(xiāng)村空間治理任務(wù)和建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。鄉(xiāng)村脆弱性評(píng)價(jià)可作為村莊規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接的紐帶，納入國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)體系，與目前“雙評(píng)價(jià)”相互補(bǔ)充完善，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展定位、空間用途管制具有一定的指引和修正作用。

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