行政裁決制度的現(xiàn)實困境與立法突破

閆志開 錢鈺錦 田原

[摘 要]行政裁決制度在我國已實施多年，但在法律用語、理論學說上均有分歧，導致其在制度定位上含混不清，在實踐中運行效果不彰，這主要表現(xiàn)在認知度不高、適用范圍不廣、化解糾紛功能不強等方面。究其原因，客觀方面有相關概念不統(tǒng)一、適用范圍不確定、制度銜接不順暢、執(zhí)行救濟制度不明確等;主觀方面則在于行政人員及當事人缺乏選擇行政裁決的動力。在中央提出“建立健全通過行政裁決化解矛盾糾紛的制度”背景下，仍應依成本-效益分析方法論證其必要性與可行性。當前，既要著眼長遠，為制定《行政裁決法》進行系統(tǒng)謀劃，明確其立法體例、程序模式、適用范圍、實施主體、救濟制度等;又要立足當前，開展行政裁決試點，尤其是在試點單位、試點內(nèi)容、試點步驟等方面合理規(guī)劃，為健全行政裁決制度積累實踐經(jīng)驗。

[關鍵詞]行政裁決;行政裁決法;行政裁決試點

[中圖分類號]D920.1????? [文獻標識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2021）02-0068-07

行政裁決制度在我國已實施多年，但效果并不理想。隨著行政裁決工作自身式微，學界也逐漸缺乏激情，一些理論問題爭而未決就擱置下來。2018年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（中辦發(fā)〔2018〕75號，以下簡稱《意見》），為我國開展行政裁決工作指明了方向，但制約行政裁決制度的現(xiàn)實障礙尚需深入剖析并有針對性地解決。本文從我國行政裁決制度檢視入手，分析其現(xiàn)實困境及其原因，進而從理論上對行政裁決制度的必要性與可行性進行證立，最后結(jié)合中央文件精神，對將來行政裁決統(tǒng)一立法及當前開展行政裁決試點提出構(gòu)想。

一、行政裁決制度的功能檢視

制度價值的實現(xiàn)，從深層次上說，主要依賴兩個方面。一個是高質(zhì)量的制度創(chuàng)設，另一個是高效的制度運轉(zhuǎn)[1]。作為一種不同于行政與司法的新設制度，行政裁決設置的功能基本是明確的，那就是化解社會矛盾糾紛。然而，相關的制度定位含混不清，在法律用語、理論學說上均有分歧，導致運行效果不彰，影響了其作為糾紛解決方式“分流閥”功能的正常發(fā)揮。

（一）行政裁決制度定位含混不清

行政裁決的興起是行政權(quán)不斷擴張的結(jié)果，也是社會發(fā)展和國家管理之必需[2]。我國行政裁決制度源于法律法規(guī)中若干類似而分散的規(guī)定。由于對行政裁決的定位理解不同，加之基本概念缺乏權(quán)威而統(tǒng)一的界定，各部門各地區(qū)在行政裁決理解與操作中做法各異。（1）從國家層面來看，中央政府及其部門出臺的關于行政裁決的規(guī)章制度是分散化、差異化的，既說明行政裁決在多個領域具有現(xiàn)實需求，也顯示行政裁決制度缺乏部門間統(tǒng)一規(guī)劃。1989年人民調(diào)解委員會組織條例及1990年民間糾紛處理辦法授權(quán)基層人民政府可以“處理”的規(guī)定可看作行政裁決制度之濫觴。之后，行政機關居中裁決處理社會矛盾糾紛的范圍由粗疏寬泛而類型化具體化，先后納入法律法規(guī)的行政裁決事項包括但不限于林木林地權(quán)屬爭議（1996年）、礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊爭議（1998年）、電信網(wǎng)間互聯(lián)爭議（2000年）、拆遷補償安置爭議（2001年）、土地權(quán)屬爭議（2004年）、商標侵權(quán)糾紛（2008年）等。（2）從地方層面來看，各地對行政裁決的認識雖然在概念上是統(tǒng)一的（均使用“行政裁決”一詞），但對該詞的理解存在差異。如2008年湖南省行政程序規(guī)定第109條對行政裁決的概念界定如下：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機關根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關的民事糾紛的活動?！盵3]2013年山東省濰坊市行政裁決工作規(guī)定則認為“行政裁決是指行政機關根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，處理公民、法人和其他組織之間發(fā)生的，與行使行政職權(quán)相關的民事糾紛、行政機關之間因行政執(zhí)法和規(guī)范性文件適用引發(fā)的爭議以及其他由行政機關裁決爭議的活動”[4]。二者在行政裁決處理對象范圍上就明顯不同，實踐操作也相應有異，這又進一步消解了行政裁決的公信力與有效性。當然，制度形成的邏輯并不是如同后來學者所構(gòu)建的那樣是共時性的，而更多是歷時性的[5]。從統(tǒng)一的“行政裁決”概念的視角來回顧，上述法律規(guī)范存在概念各異、含義含混之處，需要從理論與制度上加以梳理整合。由于各個法律法規(guī)具有各自的時代背景及功能預期，因此，行政裁決中有的運轉(zhuǎn)良好，有的已被后來的法律法規(guī)作廢，還有的雖然沒有明令失效但不再適用，事實上消失了生命力。

（二）行政裁決制度運行效果不彰

與行政裁決制度定位不清相對應的是，行政裁決制度的現(xiàn)實運行效果也不理想。據(jù)對2019年某設區(qū)市的行政裁決工作調(diào)研顯示，除征收拆遷、不動產(chǎn)確權(quán)、勞動爭議、知識產(chǎn)權(quán)糾紛等少數(shù)領域外，行政裁決在多個領域存在“名存實亡”的危險。具體表現(xiàn)如下：

1.行政裁決制度的認知度不高。在調(diào)研中，有些部門工作人員對行政裁決的基本范圍理解有所偏差，把不屬于行政裁決的事項納入行政裁決案件進行統(tǒng)計。如財政部門報送的行政裁決案例實際上是政府采購引發(fā)的投訴舉報辦理案例，并不屬于行政裁決中的“國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛辦理”事項。又如，民政部門報送的市縣部分界限爭議案例，解決方式也不是通過行政裁決的方式，而是通過政府會議紀要的方式加以明確。另外，有關部門法制人員大多表示，現(xiàn)實中未發(fā)現(xiàn)執(zhí)法部門將行政裁決事項報法制部門審核的情況，也未收到過當事人相關申請，分析認為是通過其他途徑解決了糾紛。

2.行政裁決制度的適用范圍不廣。具體表現(xiàn)在三個方面：一是行政裁決總體數(shù)量偏少。2019年該市各直屬部門、各縣區(qū)共上報行政裁決案件37件，經(jīng)進一步審查發(fā)現(xiàn)確屬行政裁決事項的共23件。而同期的行政處罰、行政許可、行政檢查、行政確認、行政獎勵等其他行政執(zhí)法行為的數(shù)量則上萬計。二是各部門間分布不均。從市直部門數(shù)據(jù)看，現(xiàn)有案例主要集中在市場監(jiān)督管理局（知識產(chǎn)權(quán)局）（5個）、民政（1個）等部門，其他部門均為零。三是各地區(qū)間分布失衡。從該市下轄縣（市）區(qū)數(shù)據(jù)看，有4個縣（區(qū)）的案件數(shù)分別為23、6、1、1個，其他多數(shù)縣（市）區(qū)行政裁決案件數(shù)為零。

3.行政裁決制度的化解糾紛功能不強。從法律規(guī)定來看，行政裁決的預期功能“既有糾紛的實質(zhì)性解決又有為司法裁判提供判斷依據(jù)”[6]，二者之間實際上相輔相成。一方面，司法作為糾紛的最終救濟方式，對于其他制度具有導向與保障作用。然而，在處理行政裁決制度時，相關法律法規(guī)中沒有對行政裁決的立案、管轄、裁定、救濟等程序作出明確規(guī)范。結(jié)果的不確定性甚至消極性，逆向傳導至行政裁決程序開端，影響了行政裁決工作的啟動。另一方面，各行政機關基于具體行政管理工作的不同特點，依據(jù)投訴或調(diào)解程序進行裁決活動。經(jīng)在中國裁判文書網(wǎng)上檢索，文書內(nèi)容涉及“行政裁決”的共27 707篇，從案由上看，行政案由22 404篇（占比80%）、民事案由2 820篇（占比10%）、執(zhí)行案由919篇、刑事案由120篇、國家賠償案由223篇;從涉案糾紛看，主要集中在征收拆遷、不動產(chǎn)確權(quán)這兩個領域，其他領域的行政裁決職能尚未充分發(fā)揮作用。

二、行政裁決制度功能失位之原因分析

從立法意圖和預期目標來看，行政裁決制度整體上未能發(fā)揮應有的功能，原因當然是復雜的、多方面的。從制度本身來看，制度變遷的過程中存在著自我強化的機制，行政裁決制度設計時存在“先天不足”，導致制度“順著原來錯誤的路徑繼續(xù)下滑，被鎖定在某種無效率的狀態(tài)中，無法自拔”[7]。具體可從客觀與主觀兩個層面分析。

（一）客觀原因

我國法律法規(guī)對行政裁決的規(guī)定多是因時因事而設，從一開始就缺乏整體性規(guī)劃，有時還帶有權(quán)宜之計的色彩。集中體現(xiàn)在四個方面：

1.相關概念不統(tǒng)一。行政裁決相關規(guī)定散見于多部法律法規(guī)中，但“行政裁決”在不同法律法規(guī)中的對應詞匯是不同的。如“裁決”（如水法、水土保持法、醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則、礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法等）、“處理”（如土地管理法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、專利法、商標法、河道管理條例等）、“裁定”（如國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法、行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法等）、“決定”（如電信網(wǎng)碼號資源管理辦法、價格認定復核辦法等）、“處理決定”（如民間糾紛處理辦法）等?！安脹Q”、“裁定”和“決定”都是行政主體單方面的決定，屬于具體行政行為;“處理”則是一個中性概念，可以是調(diào)解處理也可以是單方?jīng)Q定[8]。法律用語上的不統(tǒng)一給法律實施、法律解釋及法律修訂都帶來了消極影響。

2.適用范圍不穩(wěn)定。由于對行政裁決的功能定位模糊，有的法律法規(guī)對于行政裁決的適用情形多有變動，導致法律規(guī)范缺乏延續(xù)性，影響行動預期。如水法（1988年）在第三十五條與第三十六條分別規(guī)定了“地區(qū)之間”及“單位之間、個人之間、單位與個人之間”發(fā)生的水事糾紛均應先協(xié)商，協(xié)商不成的由政府“處理”;在2002年修訂時則又分為兩類：第五十六條規(guī)定“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，協(xié)商不成的應由上級人民政府行政裁決”;第五十七條規(guī)定“單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛”不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請調(diào)解，也可以直接提起民事訴訟。其他法律在修訂過程中也有類似的增刪現(xiàn)象，如2015年已修訂的環(huán)境保護法取消行政裁決的相關規(guī)定，目前礦產(chǎn)資源法（修訂草案）（征求意見稿）也已沒有行政裁決的相關表述。那么，到底哪些情形必須適用或者優(yōu)先適用行政裁決？因為對行政裁決的功能定位缺乏全面性梳理，法律修訂時就容易出現(xiàn)行政裁決條款常有增減的情況。這與法秩序的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性要求是不相符的，是應當加以通盤考慮、系統(tǒng)解決的。

3.制度銜接不順暢。作為社會矛盾糾紛解決方式之一，行政裁決與調(diào)解、仲裁、訴訟等制度的關系還不夠清晰，容易導致行政裁決不規(guī)范、不標準、可替代、可有可無等認識。如在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛中，行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法第四十一條規(guī)定行政調(diào)解與行政裁決是并列的選擇性關系;而按照電信網(wǎng)碼號資源管理辦法第十七條則應當調(diào)解前置再裁決。不同法規(guī)對于行政裁決的相關銜接規(guī)范差異，導致人們對行政裁決定位的認識混亂，也影響了當事人的行為預期與選擇，增加了行政裁決的不確定性。

4.執(zhí)行救濟制度不明確。行政裁決法律規(guī)定中還存在救濟途徑缺乏定論、可執(zhí)行力不強等問題，這從根本上動搖了行政裁決的存在價值。行政裁決的優(yōu)勢本應體現(xiàn)在經(jīng)濟性，但行政裁決如何申請執(zhí)行？對行政裁決不服后又怎樣選擇救濟途徑？如對土地權(quán)屬爭議的行政裁決不服，可選擇行政訴訟或者行政復議;對草原權(quán)屬爭議的行政裁決不服，可選擇訴訟;對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理的行政裁決不服，可選擇復審性行政裁決或者行政復議等。還有必要探討的，除復審性行政裁決、行政復議、訴訟等救濟途徑外，是否需要在救濟權(quán)中引入賠償、補償、申訴等救濟權(quán)途徑[9]32。但申訴與其他救濟權(quán)的遞進關系等也有待明確。

（二）主觀原因

在法律法規(guī)對行政裁決的規(guī)定沒有明確具體化為行政職責時，行政裁決主體及當事人常有一定的自主選擇權(quán)。但是，調(diào)查顯示，在可選可不選的情況下，相關主體缺乏動力，多數(shù)傾向于不選擇行政裁決模式。主要體現(xiàn)在兩個方面：

1.從行政人員角度，由于法律規(guī)定沒有明確相關懲戒與獎勵機制，行政人員推進行政裁決的壓力不大、動力不足。最近在某市所做的調(diào)查問卷顯示，在被調(diào)查行政機關人員回答“行政裁決運用率不高的原因”時，44%認為雖有相關法律規(guī)定，但程序等規(guī)定不多，不知如何運用該權(quán)力事項;23%認為沒有相應的法律規(guī)定，法無明文規(guī)定不可為;22%認為行政相對人的糾紛可以通過其他途徑解決;87%擔心參與到當事人矛盾糾紛中如處理不好反而要承擔應訴后果;91%認為對行政人員宣傳培訓不足，不了解行政裁決相關機制。行政人員對相關權(quán)責了解不清，導致實際中涉及行政裁決時往往“只調(diào)不裁”，或直接推向訴訟解決，影響行政裁決正常開展。

2.從糾紛當事人角度，由于法律規(guī)定中行政裁決的程序不完備、救濟制度不明晰等原因，民眾對行政裁決的效果產(chǎn)生懷疑，進而缺乏選擇行政裁決解決糾紛的動力。在某市各縣區(qū)隨機發(fā)放的調(diào)查問卷顯示，針對相關民事糾紛的救濟方式選擇問題，被調(diào)查人中有55%傾向于民事訴訟;56%傾向于民事調(diào)解;34%傾向于行政調(diào)解;98%傾向于私下協(xié)商解決;72%傾向于信訪投訴;1%傾向于行政裁決?？梢?，由于行政裁決的公信力不高、影響力不大，部分民眾已不考慮采用這種方式。

三、行政裁決制度之證立

有關行政裁決的法律法規(guī)具有各自的歷史背景，如法律體系不完善、社會矛盾糾紛化解難、法律專業(yè)人員較少等。因此，現(xiàn)在看來散亂無章的法律規(guī)定，在當時未必沒有合理性與實效性。在“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成”的法治環(huán)境下，是否還有必要“健全行政裁決制度加強行政裁決工作”？對此，中央《意見》已經(jīng)從政策層面上作出了肯定回答與明確指引。不過，一項制度的設立不僅應有政策推動，還應有現(xiàn)實需求拉動，否則，過去面臨的困境會再次上演。下面從必要性與可行性兩個方面展開分析：

（一）行政裁決制度的必要性分析

制度經(jīng)濟學認為，糾紛的解決有很多的機制，人們選擇的標準是每一種機制所內(nèi)生的交易成本在邊際上的大小[10]。依據(jù)成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis），如果有兩類法律規(guī)定：L1是現(xiàn)存的規(guī)則，L2是提議的新規(guī)則，究竟應該采取哪種規(guī)則，將取決于每一種規(guī)則利弊相抵后的凈收益[11]128。遺憾的是，迄今為止，我們尚無一個可以測量人類福利的客觀方法[12]86。鑒于定量評價在客觀與主觀方面均面臨困難，定性評價不僅是不可避免的，有時也是更為適當?shù)?。在多種矛盾糾紛化解方式中，一種制度如果是不可替代的，則其效益是毋庸置疑的，即使付出巨大的成本也是“劃算”的。如，司法作為“維護社會公平正義的最后一道防線”，具有區(qū)分合法與非法、辨別正義與非正義之價值;調(diào)解基于其“非對抗性”，具有“案結(jié)事了人和”之功效[13]，二者在我國當前多種糾紛解決方式中均有其不可替代之處。問題在于，行政裁決是不可替代的嗎？根據(jù)現(xiàn)有法律對行政裁決的設定，行政裁決價值主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面通過行政機關裁處解決特定的民事糾紛;另一方面，如果不能解決，可為之后的訴訟環(huán)節(jié)提供專業(yè)化依據(jù)，從而節(jié)約司法資源。換言之，如果不設置行政裁決，相關民事糾紛，“前”可以調(diào)解解決，“后”可以訴訟解決，“旁”可以仲裁解決。鑒于行政裁決不具有“不可替代性”，其作為一項制度存在的必要性，就依存于“效益大于成本”的成立。

對于涉及行政裁決糾紛事項來說，設定行政裁決環(huán)節(jié)后，相應地會增加效益，也會不可避免地增加成本。行政裁決制度的效益主要在于對社會矛盾糾紛公正及時地解決。行政裁決制度的成本不僅體現(xiàn)為“行政規(guī)制本身的成本”[14]，包括因?qū)嵤┬姓脹Q而直接增加的人力、物力成本，由增設行政裁決程序給當事人帶來的等待、焦慮等交易成本，還涉及行政裁決制度與調(diào)解、訴訟等其他制度間的銜接成本等，因為“一項正式規(guī)則的產(chǎn)生將導致其他正式規(guī)則及其一系列非正式規(guī)則的產(chǎn)生，以補充和協(xié)調(diào)這項正式規(guī)則發(fā)揮作用”[15]。至于被普遍認為體現(xiàn)行政裁決特點的“效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便等”[16]，實際上可劃入“凈收益”，即與一般的訴訟程序比較，如果行政裁決制度運轉(zhuǎn)良好，其利弊相抵后具有的制度優(yōu)勢。

由于行政裁決的“非終局性”，其作用在公正與效率兩方面都有可能打折扣。在糾紛解決方式多樣化的今天，行政裁決的獨特優(yōu)勢在于“專業(yè)性”。因為專業(yè)，所以高效;因為專業(yè)，所以公正。畢竟，在行政裁決中，可能會涉及較多的部門性的或地方性的政策問題，對此類“同行政管理活動密切相關的”民事糾紛，由富有專業(yè)經(jīng)驗的行政機關裁處更為合適。當然，專業(yè)性只是公正與高效的必要條件，并非充分條件。行政裁決制度要實現(xiàn)效益大于成本的效果，還要揚長避短，將其適用范圍限定于合適的領域內(nèi)。如果范圍擴大到更多糾紛事項，則行政機關會同樣面臨成本增加、效益降低之弊端，從而失去其合理性基礎。

（二）行政裁決制度的可行性分析

在特定民事糾紛領域，行政裁決不僅必要，而且可行。知識產(chǎn)權(quán)糾紛、自然資源確權(quán)爭議即其適例。在“北大法寶”以“行政裁決”為“案由”搜索，得到公報案例32個。其中，22個是知識產(chǎn)權(quán)類案件，涵蓋了發(fā)明、商標、專利、外觀設計等領域;7個涉及自然資源確權(quán)爭議。經(jīng)逐篇閱讀總結(jié)后可知，目前，關于知識產(chǎn)權(quán)的行政裁決在程序和實體上均已相對成熟，行政裁決發(fā)揮了應有的作用，其成功原因至少有三：1.從啟動環(huán)節(jié)看，知識產(chǎn)權(quán)爭議較為專業(yè)，當事人一般會找律師或法律相關人士代理或引導，因此，程序上較為規(guī)范，對基于程序正義而得出的實質(zhì)正義也能得到較好認可。2.從進行環(huán)節(jié)看，行政裁決與訴訟銜接較好，司法裁決對于行政裁決無論是維持還是撤銷，均有良好的實施模式。如，在2017年“羅世凱與斯特普爾斯公司、國家知識產(chǎn)權(quán)專利復審委員會外觀設計專利權(quán)無效行政糾紛案”中，其“裁判摘要”中明確“對于專利無效宣告行政程序而言，其具有雙方當事人參與和專利復審委員會原則上居中裁決的特點，屬于準司法程序。當事人恒定原則對于該程序亦有參照借鑒意義”。3.從結(jié)束環(huán)節(jié)看，知識產(chǎn)權(quán)領域爭議的行政裁決開展以來，經(jīng)過了較為長期的發(fā)展完善，其間較少有大的變動，因此已經(jīng)形成了穩(wěn)定的預期，進而形成了良性循環(huán)。

四、行政裁決制度的完善路徑

黨的十八屆四中全會提出“健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”。2019年中央《意見》要求“建立健全通過行政裁決化解矛盾糾紛的制度”。目標已經(jīng)基本明確，但考慮到長期以來部分領域行政裁決近乎停滯的情況，需要強力推進、積極探索才有可能實現(xiàn)目標。當前，既要著眼長遠，系統(tǒng)謀劃，為“適時推進行政裁決統(tǒng)一立法”做好理論準備;又要立足當前，開展試點，為健全行政裁決制度積累實踐經(jīng)驗。

（一）系統(tǒng)研究行政裁決統(tǒng)一立法問題

針對上文所述行政裁決制度的現(xiàn)有問題，在統(tǒng)一立法時和整體把握上應當刪繁就簡，確保收益大于成本，使行政裁決制度能夠正常運行并發(fā)揮應有的功能。

1.立法體例問題?！兑庖姟芬蟆敖⒔y(tǒng)一立法”。鑒于過去多年行政裁決制度在法律規(guī)范方面表述不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，采取統(tǒng)一立法體例有利于提高行政裁決法的法律位階，形成一個內(nèi)在邏輯一致、制度銜接緊密的法律規(guī)范體系。在章節(jié)編排上，可參照現(xiàn)有的行政復議法、行政許可法、行政處罰法等法律，如在行政裁決法中設置總則，就行政裁決的范圍、行政裁決的實施主體、行政裁決的實施程序、法律責任等設置分章。

2.程序模式問題。能否通過法律程序來實現(xiàn)價值目標，往往是制度革新能否成功的決定性因素[17]35?！兑庖姟诽岢觯骸俺绦蛐砸?guī)定應當包括行政裁決的申請、受理、回避、證據(jù)、調(diào)解、審理、執(zhí)行、期間和送達等方面的內(nèi)容?！毙姓脹Q程序規(guī)范化是立法的目標之一，但程序又須具備簡化的優(yōu)點。然而行政程序的設計可能難于兼顧二者，“控權(quán)即難于提高效率，提高效率即難于控權(quán)”[18]。對此兩難問題，有兩種解決方案。其一，可采取類型化的思路。即可將行政裁決事項予以分類，具體類型具體對待。如在實踐運作成熟的知識產(chǎn)權(quán)糾紛領域，行政裁決的程序較為完備，與相關實體法關聯(lián)密切，程序要求可以相對較高;對于專業(yè)性不太強，程序可相對簡化，保留必需的環(huán)節(jié)即可。其二，在行政裁決法中規(guī)定統(tǒng)一的行政裁決程序，不因行政裁決事由類型不同而區(qū)分。如此，則要求對行政裁決的范圍適當限制，在勞動爭議環(huán)境侵權(quán)或稅收等方面可適當擴大范圍，而對于已被實踐證明或經(jīng)開展試點證明適用行政裁決效果不明顯的糾紛事項可排除在外?；诔杀?效益分析，本文傾向于制定統(tǒng)一的行政裁決程序模式，但要合理限定行政裁決的適用范圍。

3.法律保留問題。行政裁決的適用范圍是否需要法律保留？《意見》明確，行政裁決是行政機關“根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)”對有關民事糾紛進行裁處。從目前的相關法律法規(guī)看，關于行政裁決的授權(quán)有法律、法規(guī)及規(guī)章，甚至一般性的文件。這些法律淵源之間難免引發(fā)矛盾。在“宋某訴青島市市北區(qū)房屋征收安置管理中心行政裁決案”[19]中，就涉及省與設區(qū)的市地方性法規(guī)對同一行政管理事務規(guī)定不一致產(chǎn)生的法律沖突適用規(guī)則難題。我國立法法第八條和第九條明確了絕對法律保留原則和相對法律保留原則。從公正與效率兩方面考慮，對行政裁決應當采取法律相對保留的方式，一方面契合行政裁決適用事項還在探索的現(xiàn)實，另一方面也防止范圍過大影響制度的整體施行效果。

4.實施主體問題。根據(jù)《意見》，行政裁決的主體是“行政機關”，但代表行政機關行使權(quán)力的具體機構(gòu)則有待明確。在實踐操作中，我國各地行使行政裁決權(quán)的行政機構(gòu)設置模式多樣，有的由行政機關內(nèi)設的法制部門負責，有的設立專門的行政裁決機構(gòu)，有的選擇業(yè)務相近的機構(gòu)負責。要明確實施主體問題，不僅要合理設置行政裁決的組織機構(gòu)，還要明確組成人員的結(jié)構(gòu)。比如行政裁決機構(gòu)的人員組成參照合議庭還是仲裁庭？抑或參照普通程序還是簡易程序的成員結(jié)構(gòu)？從行政裁決的功能定位出發(fā)，本文建議，行政機關行使行政裁決時應當設置裁決組，成員一般應為三人。

5.救濟制度問題。行政裁決能否通過行政復議進行救濟？對此，法律規(guī)定與實踐均不夠明確。一方面，行政復議法第六條、第八條、第三十條等雖有相關規(guī)定，但法律解釋方面則有待商榷。另一方面，在實踐中，相關案例也存有爭議。如，在一起土地權(quán)屬爭議處理決定糾紛案件中，政府以處理決定不屬于行政復議范圍為由決定不予受理[20]。本文認為，從法理上看，行政裁決作為一種具體行政行為，當事人應當有權(quán)申請行政復議;從現(xiàn)有法律法規(guī)看，行政復議法第六條、第十四條、第三十條均是行政裁決可提出行政復議的法律依據(jù)，國有土地上房屋征收與補償條例第二十六條規(guī)定“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”也代表了具體行政裁決領域的法律態(tài)度。從成本-效益分析的角度，需要解決的問題是，如果法律規(guī)定不服行政裁決可提出行政復議，那么行政復議與行政訴訟兩種救濟方式如何并立？對此，最高法院指導案例明確：“在法律、法規(guī)并沒有規(guī)定復議前置的情況下，對于行政復議和行政訴訟實行自由選擇主義。自由選擇并不意味著可以同時選擇復議和訴訟，因為復議和訴訟這兩種救濟機制不能同時進行?！盵21]鑒于行政復議具有行政性與準司法性“雙重性質(zhì)”[22]，行政裁決與其在性質(zhì)和功能上有重合與沖突的風險。在明確行政裁決可通過訴訟最終解決的形勢下，建議由當事人從復議和訴訟這兩種救濟機制中選擇其一。對此，可在行政裁決法立法時加以規(guī)定，在本次行政復議法修改時也應予以明確。

（二）積極推進行政裁決試點探索

鑒于行政裁決統(tǒng)一立法涉及面廣、耗時較長，《意見》提出“探索開展改革試點”。當前，行政裁決試點的基本框架已經(jīng)明確，關鍵在于重點問題的選取方面，如范圍、原則、內(nèi)容、程序、工作機制等。開展行政裁決試點的建議如下：

1.行政裁決試點單位的范圍?！兑庖姟访鞔_“對專業(yè)性和技術性較強、與行政管理活動密切相關、由行政機關裁決更簡便快捷的民事糾紛，國務院部門經(jīng)國務院授權(quán)、各省級政府及其部門經(jīng)本級人民代表大會常務委員會授權(quán)，可以在各自行政管理權(quán)限內(nèi)，開展行政裁決制度試點”。根據(jù)與行政裁決工作的實質(zhì)性與程序性的關聯(lián)性，在省級層面，試點單位可包括法院、檢察院及司法、自然資源、財政、市場監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康、民政、交通運輸、水利、發(fā)展和改革等部門。

2.行政裁決試點的內(nèi)容。重點包括明確行政裁決范圍、完善行政裁決程序、履行行政裁決職責、明確行政裁決組成人員構(gòu)成、創(chuàng)新工作方式、建立行政裁決告知制度、健全行政裁決救濟程序的銜接機制、建立重大案件辦理機制、加強行政裁決調(diào)解工作、搭建“一站式”糾紛解決服務平臺、建立多元化解矛盾糾紛聯(lián)動機制、建立矛盾糾紛中立評估機制、建立矛盾糾紛無爭議事實記載機制、探索責任追究機制等。

3.行政裁決試點的步驟?？煞帧叭阶摺彼悸分鸩酵七M。一是啟動階段：明確試點單位后，將行政裁決制度創(chuàng)新納入省級“十四五”法治規(guī)劃綱要，在報經(jīng)省級人大常委會授權(quán)后，將試點做法與試點成效作為法治考核的加分項，鼓勵試點部門積極推進。在試點期間，給每個試點部門設定1—2個重點突破點，避免求大求全。二是推廣階段：在總結(jié)試點單位經(jīng)驗教訓的基礎上，歸納提煉出一些可復制可推廣的做法和制度，制定省政府規(guī)章，著眼于將行政裁決程序法治化，并在全省范圍內(nèi)推廣。三是總結(jié)階段：繼續(xù)收集在全省范圍內(nèi)開展試點的相關情況，將實體層面的現(xiàn)實問題以及程序細化的相關成果形成專題報告，向全國人大或者司法部進行匯報，為全國范圍內(nèi)健全行政裁決制度提供實踐經(jīng)驗。

五、結(jié)語

我國行政裁決制度自出現(xiàn)至今已有30年，時代背景發(fā)生了重大變化，行政裁決制度也進入了新的“場域”。雖然各類行政裁決事項的命運不同，但都需要重新接受檢視，在“多元化糾紛解決機制”中找到自身的定位，從而有機融入法治國家、法治政府、法治社會建設的時代洪流。

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（責任編輯：華 民）

（校? 對：江 燕）

[基金項目]2019年度江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“國家博弈視角下網(wǎng)絡強國的法律制度保障研究”（2019SJA0924）;2019年江蘇省政府法治研究課題項目“行政裁決試點法律問題研究”（2019JSSF005）。

[收稿日期]2020-10-28

[作者簡介]閆志開，江蘇師范大學法學院講師、博士，221116;錢鈺錦，徐州市生態(tài)環(huán)境局處長，221018;田原，徐州市司法局副處長，221000。