我國碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的問題及對策

張躍軍，劉景月

（1.湖南大學工商管理學院，湖南長沙 410082；2.湖南大學資源與環(huán)境管理中心，湖南長沙 410082）

引言

按照黨的十九屆五中全會精神，我國需要加快推進碳交易市場建設，促進應對氣候變化與經濟社會發(fā)展深度融合。碳交易制度是我國利用市場機制減少溫室氣體排放和推動經濟綠色低碳高質量發(fā)展的重要制度[1]。其中，碳交易體系中的國家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）抵消交易能夠通過碳抵消方式將交易資金流向CCER 項目所在地，有助于農村地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固拓展脫貧攻堅成果[2]。

實際上，現有研究表明，清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，CDM）、碳排放權交易等低碳政策的實施有助于脫貧攻堅。例如，Du 和Takeuchi[3]、Zhang 等[4]研究發(fā)現中國清潔發(fā)展機制項目和光伏項目有助于提升農村居民收入，并為農村居民創(chuàng)造就業(yè)機會。Zhang 和Zhang[5]的研究表明中國碳排放權交易有助于生態(tài)扶貧。但是，中國碳市場中CCER 交易的相關研究十分有限，且主要集中在CCER 項目介紹[6-8]及其經濟效應評估[9-11]。例如，曹先磊和程寶棟[8]對中國林業(yè)類型的CCER 項目進行了描述性分析，并總結了林業(yè)CCER項目發(fā)展的現狀、問題和挑戰(zhàn)。Li 等[9]建立了一個由中央政府主導的兩級決策博弈子模型，并比較分析了CCER 交易實施前后的成本節(jié)約效果。曹先磊等[11]對定量評估了湖北省通山縣造林CCER 項目的減排效應和經濟效應。

上述相關研究為低碳政策促進脫貧攻堅以及CCER 交易相關研究提供了重要依據，然而，我國碳交易體系中CCER 交易的脫貧攻堅作用目前尚未引起學術界和有關部門足夠重視，后扶貧時代進一步發(fā)揮CCER 的脫貧攻堅作用遇到了明顯的障礙，如何更好地利用CCER交易鞏固拓展脫貧攻堅成果仍有待考察，迫切需要碳交易主管部門盡快牽頭重啟CCER 交易，使其發(fā)展成為全國碳市場的關鍵抵消機制，并鞏固拓展來之不易的脫貧攻堅成果。鑒于此，本文將分析碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的作用機理、碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的宏觀形勢和面臨的主要問題，并提出政策建議。

1 碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的作用機理

中國把積極應對氣候變化作為國家經濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，在碳減排和非化石能源發(fā)展上做出了一系列國際承諾。例如，在2009 年哥本哈根世界氣候大會上，中國提出2020 年碳強度要比2005 年下降40%～45%的碳減排目標[12]。為此，2011 年，中國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7 個省市開展碳交易試點，力求利用市場機制以低成本高效率的方式實現碳減排。此后，七大碳交易試點先后于2013—2014 年正式開展。經過幾年試點探索，2017年國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，標志著全國統(tǒng)一碳市場正式啟動。

實際上，碳市場的交易對象包括碳配額和CCER。七大碳交易試點皆允許CCER 以抵消交易的方式進入碳交易市場，抵消比例為碳配額的5%～10%。碳配額交易和CCER 交易運行模式如圖1 所示，碳交易試點發(fā)放碳配額給控排企業(yè)，控排企業(yè)通過比對自身實際碳排放量與碳配額的差距在碳市場中買賣碳配額，此為碳配額交易。同時，經國家發(fā)展改革委簽發(fā)的CCER 也可在試點中參與交易。超額排放的控排企業(yè)可向CCER 項目供應方購買CCER，用以抵消自身碳排放量，此為CCER 交易。CCER 項目供應方通常在縣域或農村地區(qū)實施國家鼓勵的綠色、低碳、環(huán)保類項目，涵蓋風電、水電、太陽能發(fā)電、戶用沼氣、生物質發(fā)電、廢物處置、余熱與地熱利用、林業(yè)等多種類型。CCER 項目的設立能夠發(fā)揮節(jié)能減排效應，同時，CCER 交易能夠為項目供應方帶來收益，進而為項目所在地帶來脫貧攻堅作用。實際上，CCER 交易的脫貧攻堅作用已在實踐中被證實。據湖北省政府披露，2015—2017 年，湖北省貧困地區(qū)的農林類CCER累計成交71 萬噸，為農民增收1016 萬元，在通過植樹造林吸碳減碳的同時為當地農民帶來收益，使“綠水青山”變成了“金山銀山”[13]。

2 碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的宏觀形勢研判

2.1 加快推進全國碳排放權交易市場建設是實現碳達峰目標和碳中和愿景的重要抓手與迫切需要

圖1 中國碳市場運行模式

當前我國試點碳市場中，控排主體行業(yè)覆蓋面較廣、碳配額線上交易已達到一定規(guī)模，碳減排工作取得了顯著效果。據生態(tài)環(huán)境部數據顯示，截至2020 年8 月，我國試點碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等20多個行業(yè)，接近3000 家企業(yè)，累計配額成交量約4.06億噸二氧化碳當量，成交額約92.8 億元[14]。2020 年9 月22 日，習近平主席在聯(lián)合國大會上宣布中國二氧化碳排放量力爭于2030 年前達到峰值，2060 年前實現碳中和，這為我國綠色低碳發(fā)展指明了方向，也對我國加快推進全國碳排放權交易市場建設提出了迫切要求[15]。

2.2 建立鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制是我國“十四五”時期的重大課題

通過實施精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了顯著成效，即將歷史性地整體消除絕對貧困現象[16]。據國家統(tǒng)計局數據顯示，我國農村貧困人口已從1978 年的7.7 億人降至2019 年的551 萬人，貧困發(fā)生率從97.5%降至0.6%[17,18]。盡管2020 年遭遇了新冠肺炎疫情的挑戰(zhàn)，但在總體上不會改變打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本面[19]。2020 年以后，脫貧攻堅的重心將從消除“絕對貧困”轉向緩解“相對貧困”。鑒于相對貧困將長期存在，“十四五”時期建立鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制、防止返貧或產生新的貧困、推進脫貧地區(qū)發(fā)展將是接續(xù)脫貧攻堅戰(zhàn)的重點工作。

2.3 碳交易體系中的CCER 抵消交易有利于實現脫貧攻堅與生態(tài)文明的“共贏”

CCER 交易能夠克服資源環(huán)境對經濟發(fā)展形成的硬約束，對脫貧攻堅具有重要意義[20]。本研究團隊基于2006—2017 年我國1782 個縣的調研數據研究發(fā)現，相較于未開展CCER 交易的地區(qū)，CCER 交易可以使農民人均純收入平均增長2.5%，約187.5 元。同時，CCER 交易前后，其對農民人均純收入增加的貢獻率達到3.32%。此外，當前我國7 個試點碳市場均對實施CCER 抵消的配額比例設置了上限（5%～10%），均值約為8%。測算結果表明，如果CCER 抵消比例調整為10%和15%，則CCER 交易至少會使農民人均純收入分別增長226 元和339 元，對農民人均純收入增加的貢獻率分別達到4%和6%左右。因此，進一步完善全國碳交易市場制度，優(yōu)化碳交易補償方式是當前鞏固脫貧攻堅成果、實現脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相互促進的重要戰(zhàn)略支撐。

3 我國利用碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的主要問題

3.1 CCER 項目體系的新項目和減排量的備案仍處于暫停狀態(tài)，碳交易推動脫貧攻堅的作用發(fā)揮受到限制

基于碳市場中的抵消交易機制，控排企業(yè)通過向CCER 項目供應方購買減排配額以抵消其碳排放量，從而為項目供應方帶來收益，為農村地區(qū)產生脫貧攻堅作用。然而，我國CCER 項目體系已于2017 年3月暫停了新項目和減排量的備案，盡管這不影響已備案的CCER 參與抵消交易，但是新的CCER 項目一直處于停滯狀態(tài)，不利于碳市場中CCER 抵消交易機制發(fā)揮脫貧攻堅作用。特別是，2020 年3 月，CCER被批準成為國際民航組織航空碳抵消與減排機制（CORSIA）認可的合格減排項目體系。然而，國際民航組織要求，可用于CORSIA 試運行階段的合格碳減排指標必須來自計入期在2016 年1 月1 日至2020 年12 月31 日的減排項目。本研究團隊梳理CCER 項目數據發(fā)現，從年限要求來看，當前我國254 個備案簽發(fā)的CCER 項目中并沒有符合CORSIA 合格碳減排指標的減排量，這使我國錯失了利用國際碳抵消與減排機制獲取國外資金、推動脫貧攻堅的寶貴機會。因此，我國迫切需要重啟CCER 項目，為CCER 交易注入新鮮血液。

3.2 簽發(fā)項目與試點碳市場的抵消交易規(guī)則脫節(jié)，合格碳減排指標供給不足

目前，我國7 個試點碳市場對CCER 項目的準入時間、準入區(qū)域和準入類型的規(guī)定并不相同，導致已簽發(fā)的CCER 不適用于碳抵消交易規(guī)則、CCER 難以用于履約等現象頻頻出現。例如，大部分試點碳市場排除了水電類型項目，且限制為2013 年1 月1 日以后實際產生的減排量，湖北省碳市場則鼓勵優(yōu)先使用農林類項目。但實際上，在中國自愿減排交易信息平臺公布的254 個已簽發(fā)的CCER 項目中，水電類型項目占比12.6%，實際產生減排量在2013 年之前的項目占比高達32.68%。這意味著此類項目的供應方會通過低價甩賣等方式盡快拋出項目，既不利于項目有效發(fā)揮減排作用，又削弱了項目的減貧效應。此外，在準入區(qū)域上，大多數試點地區(qū)要求優(yōu)先使用其地區(qū)內的CCER 項目。例如，湖北省要求僅使用省內產生的CCER，廣東省要求用于抵消交易的CCER 至少有70%產生于省內的項目，北京市和天津市要求優(yōu)先使用來自北京、天津和湖北的CCER 項目。而我國254 個已簽發(fā)的CCER 項目中，位于7 個試點地區(qū)內的CCER 項目占比僅為17.7%，這不利于試點地區(qū)外的CCER 項目發(fā)揮脫貧攻堅作用。特別是，我國試點地區(qū)的經濟發(fā)展水平普遍較高，而貧困地區(qū)大多位于試點地區(qū)外，它們才是我國有效防止返貧、鞏固脫貧攻堅成果的重點區(qū)域。因此，在全國碳排放權交易市場建設中，迫切需要消除CCER抵消交易的地域限制，為試點地區(qū)之外區(qū)域鞏固脫貧攻堅成果、實現鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造機會。

3.3 碳交易信息公開披露共享不足，項目設立與交易面臨信息不對稱的挑戰(zhàn)

目前，我國7 個試點碳市場各自獨立，信息公開披露共享機制仍需完善優(yōu)化。首先，碳配額公開性不足。盡管各試點碳市場對CCER 抵消比例限制為不得高于其當年碳排放配額的5%～10%，但是它們每年碳排放配額的公開度參差不齊。例如北京和重慶均未明確公開發(fā)布其各年碳配額的官方文件。碳排放配額不公開，導致CCER 項目供應方難以看出可用于抵消交易的CCER數目，不利于優(yōu)化調整項目規(guī)模。其次，CCER 抵消交易信息披露不夠。新的CCER 項目供應方無法從歷史經驗數據中獲取市場偏好度。特別是，不利于貧困地區(qū)的CCER 項目供應方通過調整項目類型和優(yōu)化項目規(guī)模來擴大交易，限制了CCER 有效發(fā)揮脫貧攻堅作用。再次，CCER 抵消交易價格不透明。控排企業(yè)難以從歷史價格數據中研判最優(yōu)減排成本，難以體現CCER 抵消交易價格低的優(yōu)越性，從而限制了CCER 抵消交易的活躍度，也抑制了其脫貧攻堅效應的最大化。

4 完善碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的主要建議

4.1 重啟CCER 項目申請備案，協(xié)調國內國際碳交易，增加碳交易的脫貧攻堅資源

一是盡快重啟有關CCER方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案的申請，通過試點碳市場和全國碳市場的CCER 抵消交易機制，發(fā)揮碳減排效應，釋放脫貧紅利，鞏固拓展脫貧攻堅成果。同時，CCER 項目重啟會向尚未開發(fā)CCER 項目的地區(qū)和行業(yè)釋放利好信號，促進CCER 潛在開發(fā)方投資和實施CCER 項目，有效發(fā)揮產業(yè)扶貧的重要作用，徹底根除貧困。二是調整CCER 項目體系，盡早參與國際航空全球碳抵消和減排機制，引進外資鞏固脫貧攻堅成果。充分利用國內國際兩個市場，兩種資源，大力提升CCER 抵消交易的內需和外需，雙管齊下鞏固脫貧攻堅成果。

4.2 統(tǒng)籌項目簽發(fā)與碳抵消規(guī)則，調整項目類型和地域限制，提高碳交易的脫貧攻堅效率

一是統(tǒng)籌CCER 項目簽發(fā)與碳抵消規(guī)則。建議生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合七大碳交易試點地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃CCER 簽發(fā)與碳抵消規(guī)則、CCER 簽發(fā)與國際航空全球碳抵消規(guī)則，避免簽發(fā)減排量無法參與碳抵消或者由于簽發(fā)暫緩以及碳抵消規(guī)則過嚴，致使合格碳減排指標在抵消交易市場中供給不足。二是適當減少對水電項目的簽發(fā)，有針對性地向農林類CCER 項目傾斜。水電項目的缺陷是容易為生態(tài)環(huán)境帶來負面影響，且面臨已簽發(fā)CCER 項目占比高，試點碳市場對其交易限制多的現狀。因此，在重啟CCER 項目申請備案后，應適當減少對水電類型CCER 項目的簽發(fā)。而農林類CCER 項目具備扶貧和生態(tài)系統(tǒng)修復功能，當前湖北省碳市場已鼓勵優(yōu)先使用農林類項目，并且我國在巴黎協(xié)定中也設定了“至2030 年，森林蓄積量比2005年增加45 億立方米左右”的自主貢獻目標。然而，在當前已簽發(fā)CCER 項目中農林類項目占比極低，僅為1.2%，迫切需要鼓勵我國農林類CCER 項目發(fā)展。三是放寬CCER 項目的地域限制。在全國碳排放權交易市場中取消對碳抵消的地域限制，并優(yōu)先使用非試點地區(qū)的CCER 項目；在試點碳市場中適當放寬對碳抵消的地域限制，擴大碳抵消交易的脫貧攻堅作用范圍。

4.3 建立低碳交易數據共享平臺，提升項目交易活躍度，保障碳交易的脫貧攻堅質量

一是利用區(qū)塊鏈、物聯(lián)網等新一代信息技術，建立“從試點到全國、從局部到整體”的全國互聯(lián)互通的低碳交易數據共享平臺。通過碳市場數據的公開化、透明化、共享化，減少CCER 抵消交易的信息不對稱現象，強化碳市場監(jiān)督管理，保障碳交易脫貧攻堅效應的“質”。二是加強碳配額和碳抵消交易的信息披露。例如，碳配額總量詳情、控排企業(yè)的配額分配詳情、參與抵消交易的CCER 項目詳情、CCER 抵消交易價格等。建立健全碳抵消交易信息披露制度，為CCER 項目供應方在項目類型、項目規(guī)模、項目位置選擇上提供參考，同時為控排企業(yè)參與交易以及制定履約策略提供指導，促進CCER 在全國及地方碳市場交易的活躍度，保障碳交易脫貧攻堅效應的“量”。

5 主要結論

2020 年我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，堅決守住脫貧攻堅成果、做好鞏固拓展攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為“十四五”期間的主要任務。2021 年1 月《碳排放權交易管理辦法（試行）》公布，意味著全國統(tǒng)一碳市場進入了新的發(fā)展階段。實際上，碳交易體系中的CCER 抵消交易有助于農村地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果，利用CCER 抵消交易鞏固拓展脫貧攻堅對于后扶貧時代實現脫貧攻堅與生態(tài)文明的“共贏”具有重要意義。然而，當前我國利用碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果仍存在CCER 項目體系的新項目和減排量備案的暫停、簽發(fā)項目與試點碳市場的抵消交易規(guī)則脫節(jié)，以及碳交易信息公開披露共享不足等問題。為了加大對貧困地區(qū)的支持力度，堅決守住脫貧攻堅成果，需要進一步完善我國碳市場體系的CCER 交易制度，重啟CCER 項目申請備案，協(xié)調國內國際碳交易，增加碳交易的脫貧攻堅資源；統(tǒng)籌項目簽發(fā)與碳抵消規(guī)則，調整項目類型和地域限制，提高碳交易的脫貧攻堅效率；建立低碳交易數據共享平臺，提升項目交易活躍度，保障碳交易的脫貧攻堅質量。