流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議分析

馮覺(jué)平

（荊門市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，湖北 荊門 448000）

2001年起，我國(guó)部分地區(qū)開始嘗試建立不同形式的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償補(bǔ)助。2011年，陜西省與甘肅省建立了我國(guó)最早的省際間渭河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，找到了流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享的市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)建設(shè)新思路。2016年，國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了多部生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制文件，同時(shí)明確了中央資金予以優(yōu)先支持。2021年，國(guó)家 4個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》，確定了長(zhǎng)江流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)間表：2022年長(zhǎng)江干流初步建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，2024年主要一級(jí)支流初步建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，2025年長(zhǎng)江全流域建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制體系。頂層框架設(shè)計(jì)基調(diào)已定，中央機(jī)構(gòu)強(qiáng)力推進(jìn)，政策措施不斷完善，今后流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制必將全面實(shí)施。

1 流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的要素

建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)際上就是流域上下游利益雙方政府在相互自主協(xié)商、最終達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下形成一種契約文書，約束簽訂雙方在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)共同遵守生態(tài)保護(hù)協(xié)議。從近年實(shí)踐中遇到的問(wèn)題來(lái)看，在簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，應(yīng)充分考慮以下4個(gè)要素。

1.1 協(xié)議主體

建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的主體是各級(jí)政府，省際間是省政府，市際間是相同層級(jí)的市政府，縣（市）際間是同級(jí)別的縣（市）政府。建立機(jī)制的雙方是非隸屬關(guān)系，這種橫向的關(guān)系對(duì)雙方權(quán)益、責(zé)任是對(duì)等的，雖然不具有法律強(qiáng)制效力，但糾紛仲裁可以申請(qǐng)共同的行政上級(jí)介入調(diào)解。比較常見(jiàn)的是省內(nèi)流域相關(guān)聯(lián)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府作為協(xié)議主體。有隸屬關(guān)系的省、市、縣級(jí)政府是一種縱向關(guān)系，不能建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議機(jī)制[1]。

1.2 協(xié)議保護(hù)對(duì)象

協(xié)議保護(hù)對(duì)象一般是具有保護(hù)、利用價(jià)值的河流，共同的上級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利機(jī)關(guān)已經(jīng)開始和正在開始對(duì)其水環(huán)境或水資源情況進(jìn)行考核。協(xié)議雙方擁有共同的河流，在地理空間上處于上下游關(guān)系，有比較清晰的河流分界斷面或共同認(rèn)可的分界斷面。無(wú)法確定或雙方存在分歧的河流斷面，不宜作為協(xié)議保護(hù)對(duì)象。

1.3 協(xié)議保護(hù)目標(biāo)

協(xié)議雙方可以就河流的水質(zhì)、水量或兩者同時(shí)進(jìn)行目標(biāo)考核約定。一般在下游對(duì)用水量要求不高的情況下，大多數(shù)只對(duì)河流的地表水環(huán)境質(zhì)量設(shè)定考核目標(biāo)。按照國(guó)家水污染治理原則要求，水環(huán)境質(zhì)量只能變好、不能變差，河流水質(zhì)必須以保持、持續(xù)改善、持續(xù)提升為總體目標(biāo)。降低地表水環(huán)境質(zhì)量的協(xié)議，既不符合生態(tài)保護(hù)總體目標(biāo)要求，也會(huì)損害下游利用水資源的權(quán)利。

1.4 協(xié)議補(bǔ)償資金

上游提供良好的水資源，付出了水環(huán)境保護(hù)、治理成本；下游享受上游提供的良好水資源產(chǎn)品，理應(yīng)支付等價(jià)補(bǔ)償。但是，目前對(duì)優(yōu)質(zhì)的水資源準(zhǔn)確賦值還存在較大的困難，補(bǔ)償金并不能真實(shí)反映保護(hù)治理付出和使用收益的準(zhǔn)確價(jià)值。因此，補(bǔ)償資金額度需共同協(xié)商，最后在雙方都可接受的范圍內(nèi)，相互約定一定數(shù)額的補(bǔ)償資金，政府財(cái)政預(yù)算每年籌措約定數(shù)額的資金備用，協(xié)議年度內(nèi)不能轉(zhuǎn)為他用。

2 簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議思路

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是政府間的一種約定，是雙向補(bǔ)償，雙方權(quán)責(zé)相依、關(guān)系平等，實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化的供給關(guān)系體現(xiàn)。原則上，水質(zhì)變差、水量減少，上游地區(qū)水環(huán)境、水資源保護(hù)不力，利用過(guò)度，剝奪了下游利用水資源的權(quán)利，有責(zé)任對(duì)下游進(jìn)行補(bǔ)償；水質(zhì)變好、水量增加，上游付出了保護(hù)的代價(jià)，下游在享用優(yōu)質(zhì)水的同時(shí)，有義務(wù)對(duì)上游的付出予以必要的補(bǔ)償。因此，雙方應(yīng)對(duì)流域水環(huán)境和水資源的保護(hù)及利用行為進(jìn)行規(guī)范，簽署橫向生態(tài)保護(hù)協(xié)議。簽訂協(xié)議前，應(yīng)充分了解斷面設(shè)置、目標(biāo)基準(zhǔn)、補(bǔ)償資金、水質(zhì)考核、協(xié)議履行等方面，深入溝通、多次協(xié)商，最終達(dá)成一致意見(jiàn)，完成協(xié)議簽訂。

2.1 斷面設(shè)置

協(xié)議中設(shè)置的斷面最好是市、省、國(guó)家發(fā)布的水質(zhì)考核斷面，這些斷面基本上都有清晰的河流跨界，由于長(zhǎng)期考核縣、市、省地表水環(huán)境質(zhì)量，具備較為連續(xù)完整的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，即使一方未完全掌握監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，也可以通過(guò)共同上級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)關(guān)獲悉斷面水質(zhì)狀況。涉及跨省的縣、市，也可以通過(guò)省級(jí)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)。確定好考核斷面后，雙方還有必要委托各自相關(guān)部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘調(diào)查，熟悉周邊的地形地貌，深入了解河道水文異常狀況出現(xiàn)頻次，全面考慮各種特殊因素的影響。只有雙方都熟悉了解該斷面的功能性狀、水質(zhì)狀況，才能平等協(xié)商。對(duì)無(wú)歷史監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的斷面，雙方均不要主張?jiān)O(shè)置，否則會(huì)出現(xiàn)一方獲利、一方受損的不公平局面，造成糾紛。

2.2 水質(zhì)目標(biāo)基準(zhǔn)設(shè)定

水質(zhì)目標(biāo)是流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議最核心的內(nèi)容，水質(zhì)目標(biāo)基準(zhǔn)設(shè)置過(guò)高，水質(zhì)保護(hù)成本增加，對(duì)上游不利，下游獲利；水質(zhì)目標(biāo)基準(zhǔn)設(shè)置過(guò)低，水質(zhì)保護(hù)成本下降，用水成本增加，對(duì)下游不利，上游獲利。因此，雙方都希望水質(zhì)目標(biāo)對(duì)自己有利，并會(huì)極力爭(zhēng)取、采用對(duì)己方有利的水質(zhì)目標(biāo)基準(zhǔn)。雙方應(yīng)將國(guó)家、省、市設(shè)定的水質(zhì)考核目標(biāo)作為補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)，并允許水質(zhì)目標(biāo)基準(zhǔn)在一定范圍內(nèi)波動(dòng)。當(dāng)然，以上級(jí)確定水質(zhì)考核目標(biāo)為基準(zhǔn)，會(huì)出現(xiàn)3種狀況：（1）水質(zhì)好于目標(biāo)基準(zhǔn)一定程度或類別，下游補(bǔ)償上游；（2）水質(zhì)優(yōu)于一定程度或類別，上游補(bǔ)償下游；（3）水質(zhì)介于前兩者之間基準(zhǔn)時(shí)，互不補(bǔ)償。上游要充分考慮水質(zhì)提升的成本，下游要考慮用水需求及成本，雙方協(xié)商后往往會(huì)采用第三種互不補(bǔ)償?shù)姆绞剑罱K簽訂協(xié)議。

2.2.1 水質(zhì)考核監(jiān)測(cè)因子選擇

河流地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)因子較多，雙方應(yīng)選用國(guó)家常規(guī)考核指標(biāo)因子，還要考慮河流的特殊功能用途及特征因子。大多數(shù)情況下，優(yōu)先選擇高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷作為基礎(chǔ)指標(biāo)因子，有特別需求或特殊類型的流域還可以增加或替換1～2個(gè)特征指標(biāo)因子。核算數(shù)據(jù)時(shí)，選擇平均濃度最差指標(biāo)因子（最小降低率、最大超標(biāo)率），實(shí)行單因子考核。

2.2.2 水質(zhì)目標(biāo)基準(zhǔn)確定

以河流地表水Ⅲ類水質(zhì)目標(biāo)為例。

第一種情況，水質(zhì)變好，下游補(bǔ)償上游。下游必定主張以河流水質(zhì)好于Ⅲ類為補(bǔ)償基準(zhǔn)，以保證己方利益的最大化，好到什么程度是協(xié)商的重點(diǎn)。一般情況下，河流是Ⅲ類的，提升到Ⅱ類或以上的難度非常大，上游的治理成本難以估算，下游也沒(méi)有等量的資金補(bǔ)償，除非下游對(duì)水質(zhì)有特別需求或作為飲用水水源地，可以不計(jì)成本，需要水質(zhì)改善到Ⅱ類或以上。推薦兩種基準(zhǔn)選擇：（1）穩(wěn)定保持Ⅲ類水質(zhì)且年度有改善提升，但是水質(zhì)難以達(dá)到Ⅱ類或以上的，雙方可以約定以其中最小下降率超過(guò)30%的，下游補(bǔ)償上游。 （2）穩(wěn)定保持Ⅲ類水質(zhì)且年度有改善提升的，以下降率最小指標(biāo)因子濃度值小于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)值70%以上的，下游補(bǔ)償上游。雙方可以各自對(duì)上年水質(zhì)和當(dāng)年趨勢(shì)進(jìn)行研判，選擇對(duì)自己有利的基準(zhǔn)。

第二種情況，水質(zhì)變差，上游補(bǔ)償下游。上游必定主張以河流水質(zhì)變差到歷史最低類別為基準(zhǔn)，以確保己方不補(bǔ)償下游。差到什么程度，須雙方共同認(rèn)可。推薦3種基準(zhǔn)選擇：（1）上游非常有把握確保協(xié)議年度水質(zhì)穩(wěn)定，不超過(guò) Ⅲ類的，以水質(zhì)下降到Ⅳ類為基準(zhǔn)，上游補(bǔ)償下游。（2）以河流前3～5年平均值作為基準(zhǔn)，以其中最大降幅超過(guò)30%的，上游補(bǔ)償下游。（3）上游通過(guò)預(yù)測(cè)分析，考慮協(xié)議年存在干涸、突發(fā)洪水等不可控因素導(dǎo)致某月或幾個(gè)月中個(gè)別考核因子發(fā)生突變，進(jìn)而可能影響全年，導(dǎo)致平均水質(zhì)變差，但不會(huì)過(guò)度影響下游水資源利用，不給下游造成損害的，可以與下游進(jìn)行溝通協(xié)商，將補(bǔ)償最低基準(zhǔn)設(shè)定為Ⅴ類，水質(zhì)變差到劣Ⅴ類的，上游補(bǔ)償下游。

第三種情況，上下游互不補(bǔ)償，是介于第一種和第二種之間的基準(zhǔn)。水質(zhì)基準(zhǔn)低，有利于上游；水質(zhì)基準(zhǔn)高，有利于下游，上下游對(duì)考核基準(zhǔn)的認(rèn)定都傾向于對(duì)己方有利的方式，可能為此反復(fù)協(xié)商直到雙方妥協(xié)、達(dá)到互不補(bǔ)償。

以上相互補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)基準(zhǔn)，不能違背流域的水功能總體要求，雙方均應(yīng)綜合考慮實(shí)際情況再確定。

2.3 補(bǔ)償資金

一般情況下，應(yīng)根據(jù)河流生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、上游保護(hù)治理成本投入、下游水質(zhì)改善的收益、雙方支付能力等因素，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償資金數(shù)額不宜太高、也不宜太低。補(bǔ)償資金數(shù)額太高，雙方的財(cái)政壓力、支付違約風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大；補(bǔ)償資金數(shù)額太低，激勵(lì)約束力不夠。應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，縣、市際間補(bǔ)償資金確定在300～1 000萬(wàn)元為宜，雙方均可接受。

2.4 水質(zhì)考核

協(xié)議年結(jié)束后，河流斷面水質(zhì)考核應(yīng)以國(guó)家、省、市發(fā)布的年度監(jiān)測(cè)地表水考核數(shù)據(jù)、水質(zhì)類別為準(zhǔn)，也可以以雙方共同認(rèn)可的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站年均值數(shù)據(jù)、水質(zhì)類別為準(zhǔn)，經(jīng)雙方生態(tài)環(huán)境主管部門共同確定認(rèn)可，并對(duì)補(bǔ)償結(jié)果予以明確，對(duì)數(shù)據(jù)及結(jié)果有爭(zhēng)議的可以向共同上級(jí)主管部門申請(qǐng)，出具考核結(jié)果報(bào)告。

2.5 協(xié)議履行

在簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，一般都約定協(xié)議期為一年，到期后可以根據(jù)實(shí)施情況，進(jìn)一步完善后簽訂下一年度協(xié)議，也有協(xié)議期為一年以上的。協(xié)議中要約定清楚到期后的結(jié)算時(shí)間、方式等，同時(shí)要約定不履行的補(bǔ)救方式，請(qǐng)共同的上級(jí)財(cái)政主管部門進(jìn)行體制結(jié)算劃轉(zhuǎn)[2]。

3 結(jié)語(yǔ)

建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域市場(chǎng)化的體現(xiàn)。簽訂橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，可以對(duì)流域上下游進(jìn)行有效約束，規(guī)范了上下游責(zé)任和義務(wù)，能有效促進(jìn)流域生態(tài)產(chǎn)品的合理利用和保護(hù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)利用及保護(hù)者的利益最大化。