ETS與航運是否“良配”？
——訪國際航運公會（ICS）中國辦事處首席代表、英國希德律師行香港辦公室法務(wù)總監(jiān)劉洋

本刊記者 王思佳

歐盟于2019年底發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal），提出到2050年率先實現(xiàn)“氣候中和”及溫室氣體凈排放量清零。該協(xié)議充分展示了歐盟在溫室氣體減排方面的信心，同時，這也是歐盟所發(fā)出的明確信號，其正在力爭成為應(yīng)對全球氣候變化領(lǐng)導者。2020年9月，歐洲議會投票贊成將國際航運溫室氣體排放納入到歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）。那么，歐盟一系列舉動將對航運業(yè)帶來怎樣的影響？是否會影響后續(xù)全球航運市場機制建設(shè)的走向和架構(gòu)？全球航運業(yè)減排未來又將走向何方？記者帶著這些問題采訪了國際航運公會（ICS）中國辦事處首席代表、英國希德律師行香港辦公室法務(wù)總監(jiān)劉洋。

記者：2020年9月，歐洲議會投票贊成將國際航運的溫室氣體排放納入到歐盟碳排放交易體系（EUETS），這是歐盟推進航運業(yè)減排的重要舉措之一。該舉措一經(jīng)提出，便引發(fā)了全行業(yè)的激烈討論。那么，行業(yè)爭議的焦點是什么？此舉與國際海事組織（IMO）牽頭實施的全球航運業(yè)減排措施有怎樣的關(guān)系？

劉洋：事實上，早在2019年12月，歐盟委員會就公布了《歐洲綠色協(xié)議》，并提議將歐盟排放交易系統(tǒng)擴展至航運領(lǐng)域。實質(zhì)上，這是由歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩提出的一項舉措，這也是她為獲得2019年歐洲議會任命而提出的個人競選宣言。但事實證明，她對這項舉措所帶來的更廣泛國際影響的了解還不夠充分。

雖然歐盟委員會可能要在今年中期后發(fā)布該舉措的具體方案，但根據(jù)現(xiàn)有資料，我們預(yù)計歐盟將使用現(xiàn)有的《歐盟船舶二氧化碳排放監(jiān)測、報告和核查法規(guī)》(MRV)來推進航運領(lǐng)域的碳排放交易。該法規(guī)由歐洲議會環(huán)境委員會提出，并于2020年9月獲表決通過。有鑒于IMO自2018年采用突破性溫室氣體減排戰(zhàn)略以來取得的進展，作為全球最大的非政府間航運組織，國際航運公會(ICS)主要的顧慮在于將歐盟碳排放交易體系應(yīng)用于航運業(yè)，將不利于IMO所作努力的長遠發(fā)展，也不利于進一步減少航運業(yè)的全球排放量。

更為重要的是，歐盟支持該提案的主要目的，似乎是以航運業(yè)碳排放交易作為收入來源，支持其成員國乃至歐盟委員會自身的財政。2020年7月的歐盟成員國領(lǐng)導人峰會證實了這一點。該峰會對相關(guān)購買碳排放配額提案產(chǎn)生每年數(shù)十億歐元的資金表示肯定，認為資金將構(gòu)成現(xiàn)已達成協(xié)議的后疫情時代歐盟復(fù)蘇計劃的重要組成部分。該提案涵蓋非歐盟船旗國的航運公司，而正是這些船舶和船公司在承擔著大部分歐盟國家的外貿(mào)物資運輸。因此，諸多非歐盟國家政府對此單邊提案表示擔憂，認為這是對國際貿(mào)易和海上運輸額外征收的“稅”。

記者：將航運業(yè)納入歐盟碳排放體系將會給全球航運業(yè)帶來怎樣的影響？

劉洋：除非歐盟各國否決或修改提案，否則真正令人擔憂的是，將航運納入歐盟碳排放交易體系將對海上運輸效率及未來IMO的權(quán)威性產(chǎn)生重大影響。這可能會破壞包括歐洲國家在內(nèi)的所有IMO成員國之前為消除航運業(yè)二氧化碳排放而做出的共同努力。

航運業(yè)界反對任何可能破壞減少全球航運二氧化碳排放量的統(tǒng)一進程，以及破壞包括所有歐盟國家在內(nèi)的所有IMO成員國在2018年基于實現(xiàn)IMO設(shè)定的減排降碳目標所達成的全面戰(zhàn)略和規(guī)范成果。IMO目前就現(xiàn)有船隊進一步減少二氧化碳排放所進行的討論表明，主要的非歐盟經(jīng)濟體，包括中國、巴西和印度等，都致力于在IMO框架內(nèi)推進減排進程。歐盟碳排放交易體系擴展至航運業(yè)可能會產(chǎn)生一定影響，卻不一定能減少行業(yè)的碳排放。如果不能在全球范圍內(nèi)采取進一步行動，則存在全球航運業(yè)總排放量背離目前下降態(tài)勢的風險。對此，歐盟委員會很有可能會解釋稱，歐盟排放交易體系可以幫助航運業(yè)實現(xiàn)區(qū)域性排放目標。但是，如果以破壞航運業(yè)減排總量之努力為代價，實現(xiàn)區(qū)域性排放目標真的能被視為成功嗎？

因此，歐盟需要認真考慮將航運業(yè)納入其排放交易體系將對IMO進一步實現(xiàn)減排目標構(gòu)成何種阻礙。根據(jù)《巴黎氣候變化協(xié)定》，歐盟各國對碳減排的“國家自主決定繳納”配額不需要涵蓋國際航運的排放量。因此，歐盟碳排放交易體系擴展到航運業(yè)的提案，對個別歐盟國家履行碳排放承諾幾乎沒有直接影響。但是，將國際航運納入歐盟碳排放交易體系可能會導致IMO全球減排措施談判推遲甚至脫軌。許多非歐盟國家政府可能會提出合理懷疑，如果歐盟成員國一意孤行追求歐盟單方面措施，那么他們憑什么愿意繼續(xù)花費政治資本以進行下一步全球措施談判呢？

記者：此舉將給船東帶來何種挑戰(zhàn)？

劉洋：一旦航運被納入歐盟碳排放交易體系，自2022年起在該計劃范疇內(nèi)的航次將承擔額外的因二氧化碳排放產(chǎn)生的成本。與歐洲經(jīng)濟區(qū)相關(guān)的航運主體也將面臨超過其被允許排放水平時額外的監(jiān)管風險。如果歐盟碳排放交易體系在很大程度上反映了，通過建立必要的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)而為航運納入歐盟碳交易排放體系奠定基礎(chǔ)的MRV，那么受碳排放限額規(guī)管的航次將包括在歐洲經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部或者外部，或者在歐洲經(jīng)濟區(qū)港口間的航次，涉及在歐洲經(jīng)濟區(qū)裝卸貨物或運輸旅客的超5,000總噸的船舶。

航運鏈中的哪一方主體將負責確保遵守歐盟排放交易體系，哪一方主體的配額將用于單次航程，仍有待說明。然而，歐盟MRV涵蓋了為船舶操作負責的各方主體履行監(jiān)督、報告及核查義務(wù)的范圍。如歐盟碳排放交易體系的要求與歐盟MRV的要求一致，那么可以想見，期租及光船承租人、船東及船舶經(jīng)營人可能需要承擔遵守排放限額的責任，并為涉及歐洲經(jīng)濟區(qū)的航次持有足夠的排放配額。

在航運鏈中有許多可能需要承擔合規(guī)責任的主體，各方主體需審慎地在租船合同中并入哪一方需承擔合規(guī)責任及如何處理因未能遵守規(guī)定而產(chǎn)生的責任的條款。

另一個需要考慮的問題是，航運鏈中的各方如何分擔額外的排放成本，及消費市場能否感知到成本變化。非政府組織“運輸與環(huán)境”(Transport & Environment)進行的研究表明，即使成本直接傳遞給消費者，最終對商品價格的影響也是微不足道的?？紤]到船舶所運輸貨物的經(jīng)濟規(guī)模，每航次的排放成本只會增加每件商品(如消費市場中的香蕉、iPad或1公升柴油)幾美分的價格。

需更進一步考慮的是，歐盟的碳排放成本是否會導致船舶更傾向于在歐洲經(jīng)濟區(qū)外圍附近港口停靠。如果歐盟碳排放交易體系適用于出入歐洲經(jīng)濟區(qū)的航次， 且這些航次的排放成本與燃料消耗量成正比，理論上會刺激航運各方主體通過縮短進出歐洲經(jīng)濟區(qū)的航程、在進入歐洲經(jīng)濟區(qū)前或者在前往或離開歐洲經(jīng)濟區(qū)之前在歐洲經(jīng)濟區(qū)外圍附近港口?？康姆绞剑员M量減少歐盟的碳排放成本。

因額外消耗的燃油、時間損失或者缺少可比擬的市場，在許多情況下考慮進入歐洲經(jīng)濟區(qū)之前或者在歐洲經(jīng)濟區(qū)外停泊，并不會為航運主體帶來凈經(jīng)濟效益，但在某些情況下改變港口輪轉(zhuǎn)的順序是可能帶來經(jīng)濟效益的。例如，一艘集裝箱船舶定期由美國出發(fā)前往歐洲經(jīng)濟區(qū)外圍附近港口及歐洲經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的港口，因需要在兩個港口卸貨，可能會發(fā)現(xiàn)首先經(jīng)停非歐洲經(jīng)濟區(qū)港口是有好處的，可以縮短至歐洲經(jīng)濟區(qū)港口的入境里程，并支付較低的排放配額。

記者：隨著歐盟排放交易體系（ETS）第四交易階段的啟動，歐盟碳排放配額價格一度突破34歐元/噸，屢次創(chuàng)造歷史新高。這是否會為歐盟將航運納入碳排放交易體系帶來更大信心？

劉洋：這確實是有可能的，尤其是將航運納入碳排放交易的目的已經(jīng)背離保護環(huán)境的初衷，而是借此籌措資金在后疫情時期復(fù)蘇歐盟經(jīng)濟。歐盟現(xiàn)有的提案顯示，航運產(chǎn)生的所有碳排放許可配額均需付費購買，沒有免費碳排放配額。如果按照2018年每噸二氧化碳排放25歐元的價格計算，歐盟碳排放交易每年將從航運業(yè)征收約34.5億歐元，相當于2018年歐盟碳排放交易總收入的25%。

按理說，碳排放交易的資金理應(yīng)取之于航運而用之于航運，幫助提升航運效能，保護海洋環(huán)境。但歐盟此舉并非以減少全球航運碳排放為最終目的，而是將其作為一項財政收入來源，變相地向國際貿(mào)易和航運征收區(qū)域性稅款。

記者：隨著全球碳排放市場的快速發(fā)展，航運業(yè)被納入其中的可能性不斷提升。那么，歐盟將航運業(yè)納入碳排放交易體系的舉措是否會成為行業(yè)一個標桿，促使并帶動其他國家或地區(qū)主動或被動“效仿”歐盟的舉措，進而影響后續(xù)全球航運市場機制建設(shè)的走向和架構(gòu)？

劉洋：如果歐盟最終成功推行對航運碳排放征稅，考慮到巨額收益，其他國家或地區(qū)確實很有可能效仿采取類似的對等措施。在這種情況下，重疊的航段可能被收取多倍費用，這無疑會進一步增加國際貿(mào)易成本，從而導致各個貿(mào)易主體間就碳排放費用的豁免再次進行多輪雙邊或多邊談判。如果不同國家推出不同的航運碳排放制度，將對航運業(yè)的發(fā)展造成巨大阻礙。站在ICS的角度，歐盟這種單邊制度完全違背了長期以來的國際共識，即國際海上貨物運輸不受多種稅收制度的限制，也不受所有貿(mào)易國自由出入的限制。

記者：假設(shè)全球各國或地區(qū)在未來都將航運業(yè)納入碳排放交易體系，將會給全球航運業(yè)帶來何種變化與挑戰(zhàn)？

劉洋：這可謂是牽一發(fā)而動全身。全球90%以上的跨國貿(mào)易運輸都是通過國際航運，而歐盟航運碳排放新政的實施范圍覆蓋了所有起止點在歐盟港口的航線，幾乎所有從事遠洋運輸?shù)拇瑬|和經(jīng)營人、外貿(mào)商及進出口業(yè)務(wù)公司都將受到影響?？紤]到歐盟的貿(mào)易量和海上貨運水平，這一舉措對國際航運業(yè)的沖擊將會相當深遠，而地理范圍也絕不限于歐盟境內(nèi)?？梢灶A(yù)見的是，這不僅會影響大型集裝箱班輪公司，也會影響到從事糧食、礦石進出口的干散貨船、油輪等各個航運板塊，涉及歐洲的全球航線都將受到波及。

同時，航運業(yè)競爭激烈，利潤相對較低，額外的碳排放費用能否轉(zhuǎn)嫁給貨主，與市場行情完全掛鉤尚未可知?？梢灶A(yù)見，在航運市場處于低谷時，市場競爭激烈，額外的碳排放成本無疑將進一步壓縮航運公司利潤。

記者：針對此變化，船東應(yīng)提前作何準備？

劉洋：目前談及準備為時尚早，畢竟歐盟成員國仍可以拒絕該提案?，F(xiàn)在需要做的，就是航運公司應(yīng)一同向各自國家的政府表達對該提案的關(guān)注，從而有機會推動歐盟在巨大國際輿論壓力下撤回或大幅修改提案。

當然，因碳排放措施細則尚未出臺，對船東和船舶經(jīng)營人來說，需要時刻關(guān)注歐盟相關(guān)政策和措施，以備萬一。

記者：對于全球航運減排的前景，您怎么看？

劉洋：盡管受新冠疫情影響取消了2020年聯(lián)合國氣候變化大會，航運業(yè)仍致力于實現(xiàn)國際海上運輸?shù)耐耆撎?，并實現(xiàn)IMO成員國一致同意的二氧化碳減排目標。

IMO在2020年8月發(fā)布的航運溫室氣體排放最新研究中有一個讓人振奮的好消息：雖然在2008年至2018年十年間航運貿(mào)易增長了40%，但2018年航運二氧化碳排放量比2008年降低了7%。這說明自2008年以來，全球船隊的碳效率平均提高了約30%。這是一項重大成就，表明航運業(yè)溫室氣體排放水平的變化與海上貿(mào)易增長的關(guān)系進一步脫鉤，為經(jīng)濟發(fā)展帶來了積極效應(yīng)。

根據(jù)IMO通過的長期溫室氣體減排目標要求，到2050年，無論航運貿(mào)易增長如何，該行業(yè)的溫室氣體絕對總排放量都必須減少至少50%，并在不久之后實現(xiàn)完全脫碳。IMO設(shè)定的2050年需實現(xiàn)的目標任重道遠，可能需要將碳效率提高90%才得以實現(xiàn)，因此商用船舶目前廣泛使用的化石燃料并不適應(yīng)，應(yīng)盡快找到實現(xiàn)零碳技術(shù)的最佳方法，從而實現(xiàn)2050年前后完全脫碳的目標。

2019年12月，由ICS牽頭的全球航運業(yè)主要機構(gòu)一起向IMO提交了一份綜合性報告，提議創(chuàng)建世界上第一個協(xié)作性航運研究與開放項目，以幫助徹底消除國際航運所產(chǎn)生的二氧化碳排放。該提議的重點內(nèi)容包括：(1)成立一個新的非政府研發(fā)組織，即國際海事研究與開發(fā)委員會，為航運加速脫碳鋪平道路；(2)十年內(nèi)從全球航運公司獲得核心資金約50億美元；(3)加速零碳排放船舶的研發(fā)，到2030年初具備商業(yè)可行性。

在ICS看來，要達到IMO減少溫室氣體排放的目標，就要部署新的零碳技術(shù)和推進系統(tǒng)，例如環(huán)保氫和氨、燃料電池、蓄電池和可再生能源生產(chǎn)的合成燃料。目前這些技術(shù)在形式和規(guī)模上都不能適用于大型商業(yè)船舶，特別是從事跨洋航行且依賴化石燃料的商船。

ICS及其他行業(yè)的共同提案人明白，許多IMO成員國政府會認為上述提案太過激進，因為此前航運業(yè)從未有過涉及數(shù)十億美元資金的科研項目。盡管隨著IMO溫室氣體戰(zhàn)略進一步發(fā)展及更多的法規(guī)的出臺，一些市場導向型措施也將占據(jù)一席之地，但這些措施本身還是杯水車薪。

令全球海運業(yè)過渡到零碳推進系統(tǒng)面臨重重技術(shù)挑戰(zhàn)，該任務(wù)之艱巨可想而知。因此，業(yè)界相信，如果要在IMO成員國同意的時限內(nèi)實現(xiàn)IMO二氧化碳減排目標，各國政府就必須認真考慮該減排提議。ICS相信，在IMO成員國的協(xié)助下，建立國際海事研究與開發(fā)計劃所需的監(jiān)管框架，由強制性征款實現(xiàn)航運業(yè)自身供資，隨著研發(fā)速度加快，在上述時限內(nèi)實施并完成行業(yè)的完全脫碳是完全可以期待的。

記 者：2020年11月，ICS中 國辦事處成立一周年。作為中國辦事處首席代表，請您介紹一下這一年來的工作亮點，以及未來的計劃。

劉洋：2019年11月，ICS在香港特別行政區(qū)正式開設(shè)了中國辦事處，這反映了ICS董事會和秘書處非常重視同中國政府和中國航運業(yè)主要利益相關(guān)方建立良好且長遠的合作關(guān)系。

就控制的船舶噸位、造船能力及在IMO等全球監(jiān)管機構(gòu)中的影響力而言，中國已經(jīng)成為世界領(lǐng)先的航運國家。就航運進出口而言，受其對全球航運貿(mào)易需求量的影響，中國的重要性舉世無雙。

就ICS的核心目標而言，保有中國對全球航運治理體系強有力的支持，是最關(guān)鍵的議題之一。雖然受到新冠肺炎疫情影響，但ICS中國辦事處在過去一年多的時間里，就全球范圍內(nèi)正在討論的重要長期監(jiān)管問題，不斷加強中國政府及業(yè)界與ICS間的互信并促成合作。尤其是在IMO全球航運減排戰(zhàn)略，及維護海上自由貿(mào)易原則等方面，ICS期待在新的一年里與中國開展更加廣泛而深入的合作。