市場機制，走向何方？

中國船級社 林正錦

國際海運溫室氣體減排市場機制的確立不會一蹴而就，而會是一個非常復雜的過程。

2018年4月，國際海事組織（IMO）通過了船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略，從短、中、長期候選減排措施等多個方面對國際海運業(yè)應對氣候變化做出了總體安排。其中，中期候選措施就包括市場機制。實際上，IMO早 在2000年發(fā)布第一次溫室氣體研究報告中就對市場措施的有效性進行了評估，2006年召開的第56次環(huán)保會（MEPC56）則開始了對市場機制進行實質性深入審議。此后，IMO成員國共提出了10種市場機制，包括丹麥等國提出的海運溫室氣體基金機制（GHG FUND）、挪威、英國、法國、德國提出的排放交易機制（ETS）、日本和國際航運公會提出的能效激勵方案等。但由于市場機制的復雜性和敏感性，加之IMO目前的重點仍放在制定船舶能效等短期措施方面，市場機制的討論于2013年暫停，一直擱置至今。

2020年下半年，歐洲議會和歐盟委員會相繼提出將海運業(yè)納入歐盟排放交易體系的立法計劃。2020年11月，MEPC75會議審議了業(yè)界提出的成立國際海事研發(fā)委員會（IMRB）及配套基金的提案，市場機制的議題再次提上了IMO的議程。2020年12月9日，歐盟委員會發(fā)布了《可持續(xù)和智能交通戰(zhàn)略》，明確提出推進IMO將市場機制作為溫室氣體減排戰(zhàn)略中期措施的談判?？梢灶A見，排放交易機制將成為IMO審議中期措施的一個焦點。

然而，對海運業(yè)而言，碳排放交易相對陌生，但隨著全球碳市場的快速發(fā)展和IMO中期措施的臨近，海運業(yè)被納入其中的可能性越來越大。因此，有必要通過了解歐盟碳交易這一典型的市場機制，預判國際海運溫室氣體排放市場機制的走向，更好地應對航運低碳發(fā)展趨勢帶來的挑戰(zhàn)。

歐盟ETS概況

歐盟排放交易體系（EU ETS）于2005年1月1日試運行，2008年開始正式運行。該體系以《京都議定書》框架下的“碳排放權交易機制”為核心原則，以歐盟2003年87號指令（Directive 2003/87/EC）作為法律框架，是世界上最大的碳排放交易市場，是全球范圍內涉及排放規(guī)模最大、流動性最好、影響力最強的溫室氣體減排機制。目前，歐盟碳排放交易市場覆蓋所有歐盟成員國以及冰島、列支敦士登和挪威。

歐盟將排放交易體系視為其應對氣候變化政策的基石和有效減少溫室氣體排放的一個關鍵工具。2005～2019年，EU ETS所覆蓋行業(yè)的排放量減少了約35%。

EU ETS采用“總量控制與交易(Cap-and-Trade) ”的機制。按照歐盟立法，EU ETS為體系內受管制行業(yè)設置一定的溫室氣體排放上限，以此確定排放配額（EUA），每個EUA相當于一噸二氧化碳當量（tCO2e）。自2013年起，EU ETS的排放上限逐年遞減，相當于每年向企業(yè)分配的EUA數(shù)量減少1.74%。如果EU ETS覆蓋的企業(yè)實際排放量小于分配到的EUA, 可將剩余的EUA放到市場上出售,獲取利潤；反之, 它就必須到市場上購買EUA, 否則將會受到重罰。2013年起，罰款金額設為100歐元/噸CO2e，并基于歐盟通貨膨脹率上調。

EU ETS覆蓋的企業(yè)除了通過自主減排或購買配額的方式完成減排任務之外，還可以使用聯(lián)合國清潔發(fā)展機制（CDM）產(chǎn)生的“核證減排量(CER)”或“聯(lián)合履約(JI)”產(chǎn)生的“減排單位(ERU)”抵減部分的排放。這對形成國際碳交易市場有著重要的促進作用。

發(fā)展歷程

EU ETS發(fā)展至今已經(jīng)歷三個階段，2021年進入第四階段，其覆蓋范圍、配額分配方式、交易規(guī)則等相關制度也發(fā)生了較大變化，碳市場交易機制不斷走向成熟。

第一階段（2005～2007年）：屬于實踐摸索和經(jīng)驗積累階段，為《京都議定書》的第一承諾期做準備。該階段所限制的溫室氣體減排許可交易僅涉及CO2，行業(yè)覆蓋能源、石化、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、造紙以及部分具有高耗能生產(chǎn)設備的其他行業(yè)，并設置了被納入體系的企業(yè)門檻。第一階段覆蓋的行業(yè)占歐盟總排放的50%，每年排放上限為22.99億噸CO2當量，免費分配絕大多數(shù)配額，實際拍賣量僅為300萬噸，占比0.13%。由于經(jīng)驗不足，導致配額供大于求，碳價格波動較大。

第二階段（2008～2012年）：與為期五年的《京都議定書》第一承諾期保持一致，排放限制擴大到其他溫室氣體(二氧化硫、氟氯烷等)和其他產(chǎn)業(yè)(交通)。至2012年第二階段截止時，歐盟排放總量相較1980年減少19%，而經(jīng)濟總量增幅達45%，單位GDP能耗降低近50%。每年排放上限為20.98億噸CO2當量，絕大多數(shù)配額仍實行無償分配，但實際拍賣量較第一階段有明顯增長，達到了750萬噸，占比約4%。

按基線法計算的免費配額占比 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020發(fā)電 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%工業(yè)部門 80% 72.90% 65.70% 58.60% 51.40% 44.20% 37.10% 30%存在碳泄露風險的工業(yè)部門 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

第三階段(2013～2020年)：與為期五年的《京都議定書》第二承諾期保持一致，所覆蓋的產(chǎn)業(yè)進一步擴大，其中最引人注目的是航空業(yè)被正式納入EU ETS的覆蓋范圍，并設立了獨立的交易標的（EUAA）。2013年排放上限約為20.84億噸CO2當量,每年遞減1.74%，相當于每年減少3826萬噸CO2當量，到2020年排放量比2005年削減21%。第三階段力推配額拍賣方式，免費配額則根據(jù)溫室氣體績效基準線分配給具有較大碳泄露風險的部門。此外，對碳排放權總額的分配方式進行改革，用國家履行措施(NIM)取代了國家分配方案（NAP），由歐盟委員會制定歐盟整體的排放配額總量，并向各國分配，要求各成員國遵照執(zhí)行。同時，要求各國增加拍賣分配的配額占比，對免費發(fā)放的配額也要求以符合“基線法”的方式來計算并分配。

第四階段（2021～2030年）：為實現(xiàn)歐盟設定的2030年減排目標，履行歐盟對《巴黎協(xié)定》的自主貢獻，歐盟于2018年初修改了第四階段的立法框架，進一步提高了目標，2021年前排放配額每年遞減2.2%，同時強化“市場穩(wěn)定儲備”機制，旨在減少排放配額過剩的同時增強應對未來沖擊的韌性。為保證存在碳泄露風險的工業(yè)部門的國際競爭力，仍繼續(xù)提供免費配額。同時，通過低碳資助機制幫助工業(yè)和電力行業(yè)應對向低碳過渡的創(chuàng)新和投資挑戰(zhàn)。這次修訂并未納入海運業(yè)。

2019年12月，新一屆歐盟委員會發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)議》，提出到2050年在全球范圍內率先實現(xiàn)“氣候中和”，同時提出了2030年溫室氣體的減排目標。為匹配新設定的目標，歐洲議會和歐盟委員會于2020年分別提出了進一步修訂EU ETS指令的建議，以進一步擴大其覆蓋的行業(yè)，尤其是海運業(yè)。

海運業(yè)會否納入EU ETS？

《歐洲綠色協(xié)議》明確提出，歐盟委員會提出將EU ETS擴展至海運業(yè)的建議，但優(yōu)先考慮通過IMO采取全球協(xié)調行動。歐盟《可持續(xù)和智能交通戰(zhàn)略》進一步提出，將推進IMO將市場機制作為溫室氣體減排戰(zhàn)略中期措施的談判。

與這兩個戰(zhàn)略文件提出的總體方向相呼應，歐洲議會和歐盟委員會分別采取了相關的立法行動。2020年9月16日，歐洲議會投票通過了關于修訂歐盟海運二氧化碳排放監(jiān)控、報告和驗證（MRV）條例的草案。MRV條例修訂草案由歐盟委員會提出，歐洲議會在一讀過程中進一步提出了修訂意見，包括在修訂MRV條例的同時修訂EU ETS指令，以期于2022年1月1日起將海運業(yè)納入EU ETS。該修訂適用于歐盟內、進出歐盟的5000GT及以上船舶，排放配額全部通過拍賣獲得，并計劃建立海洋基金，由ETS配額拍賣收入的至少50%提供資金，用于支持脫碳創(chuàng)新技術和基礎設施的投資。需要注意的是，歐洲議會的此次投票并非最終結果，預計2021年年初將與歐盟委員會和歐盟理事會就此開展三方磋商。

實際上，歐洲議會的做法并不符合常規(guī)的立法程序，保守派議員和歐盟委員會氣候變化總司（DG CLIMA）認為應按正常流程修訂EU ETS指令。為此，歐盟委員會制定了立法時間表，于2020年11月開始開展初始影響評估，目前正在進行公開磋商，預計將于2021年6月提出立法建議，隨后與歐洲議會和歐盟理事會商議。值得一提的是，歐盟委員會在初始影響評估中明確提出，應至少將歐盟區(qū)域內的海運部門排放納入ETS。

總體來看，歐洲議會和歐盟委員會在大方向和目標上持一致意見，只是在如何納入海運業(yè)、納入范圍、具體方案等方面存在分歧?？紤]到日本、韓國、利比里亞等國家、BIMCO等國際組織和相關國家行業(yè)協(xié)會的強烈反對，以及歐盟委員會自己提出優(yōu)先考慮全球解決方案，預計最終很可能會采取類似航空業(yè)的做法，先納入往返歐盟港口的海運，同時強力推進IMO將市場機制作為溫室氣體減排戰(zhàn)略中期措施的談判。

國際海運溫室氣體減排市場機制展望

目前，全球已有28個國家和地區(qū)確立了在本世紀中葉前后達成碳中和的目標，歐中日韓等的碳中和承諾和綠色刺激方案尤為引人注目。在此大背景下，碳定價已成為全球溫室氣體減排的關鍵政策機制。截至2019年底，已有40多個國家和25個地區(qū)政府通過排放交易系統(tǒng)和稅收對碳排放進行定價，覆蓋了全球超過22%的溫室氣體排放。2021年1月5日，我國生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權交易管理辦法（試行）》，將于2021年2月1日起施行，全國碳市場第一個履約周期已經(jīng)啟動，“十四五”期間碳排放權交易額有望超千億，預計將取代歐盟成為全球最大的碳排放交易市場。

碳排放交易市場的快速推進和歐盟的新立法舉措無疑會加快IMO溫室氣體減排中期措施的審議進程，也會更加凸顯碳排放交易在市場機制中的位置。然而，正如市場機制并非溫室氣體減排的唯一手段，碳排放交易也并非唯一的市場機制。有學者認為，在減排政策推行的初始階段，碳稅機制因其低廉的實施成本更容易被推廣，但隨著減排政策逐步為大眾和排放主體所接受，碳交易機制會因其易于明確總體減排目標及其在跨國減排治理上的巨大潛力而更宜于被采用。

鑒于海運業(yè)的國際化特點，需要在全球統(tǒng)一的法律框架下施行市場機制，存在諸多弊端的區(qū)域性立法并不能有效減少全球船舶溫室氣體排放，也不利于國際海運業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。然而，通過IMO制定國際海運溫室氣體減排市場機制還存在很多挑戰(zhàn)，包括全球統(tǒng)一的排放交易市場尚未形成、不同國家之間的碳定價差異巨大、“共同但有區(qū)別的責任”原則較難體現(xiàn)、排放邊界界定復雜等難題。因此，預計國際海運溫室氣體減排市場機制的確立不會一蹴而就，而會是一個非常復雜的過程，需要IMO各成員國攜手合作，積極貢獻智慧和力量。筆者認為，從長遠看，比較可行的方案可能會以碳排放交易為主，以碳稅、基金、能效激勵等多種措施為輔，從而形成相互融合、相輔相成的復合型國際海運溫室氣體減排市場機制。