對新時期市級國土空間 規(guī)劃的思考

劉瑩

市級國土空間規(guī)劃作為我國國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，起著承上啟下的作用，既要對上級國土空間規(guī)劃提出的管控要求進行細化落實，又要對本行政區(qū)域的開發(fā)保護作出具體安排。本文梳理了市級國土空間規(guī)劃的編制要點，總結(jié)了規(guī)劃編制需要銜接的幾點問題，為市級國土空間規(guī)劃的編制提供參考借鑒。

中央發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，將我國的規(guī)劃體系確定為“五級三類”，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五級”和總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃“三類”。至此，我國的空間規(guī)劃體系得以最終確定。

一、市級國土空間規(guī)劃的地位作用

1.承上啟下的規(guī)劃傳導(dǎo)

市級國土空間規(guī)劃是對城市國土空間開發(fā)保護做出的總體安排和綜合部署，是從戰(zhàn)略性規(guī)劃到實施性規(guī)劃的重要節(jié)點，對上要細化落實上級國土空間規(guī)劃提出的管控要求，對下要提出市級的約束性指標(biāo)和剛性管控要求，也是編制詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)，在空間規(guī)劃體系中起著承上啟下的重要作用。

2.多規(guī)合一，實現(xiàn)規(guī)劃“一張圖”

我國現(xiàn)行的各類空間規(guī)劃自成體系，規(guī)劃期限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、坐標(biāo)體系、成果形式各有不同。在城市管理中，同一空間的用地性質(zhì)、開發(fā)模式存在矛盾，導(dǎo)致規(guī)劃銜接存在沖突，在一定程度上影響了城市的發(fā)展。通過市級國土空間規(guī)劃的編制，建立一個標(biāo)準(zhǔn)、一個體系、一個接口的規(guī)劃“一張圖”，解決城市各類空間規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)中的矛盾。

二、市級國土空間規(guī)劃的編制要點

市級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)結(jié)合本市實際要求，落實國家和省級規(guī)劃的重大戰(zhàn)略目標(biāo)要求，發(fā)揮空間引導(dǎo)功能，確定市域空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系，落實山水林田湖草等各類自然資源保護和修復(fù)要求，安排公共服務(wù)設(shè)施、交通體系、市政設(shè)施等布局和控制要求，統(tǒng)籌能源、水利、交通、重大資源等關(guān)鍵性空間要素，建立健全的從市到鄉(xiāng)、從總體規(guī)劃到專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃、從全域到地塊的規(guī)劃傳到機制，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

1.以“三調(diào)”為抓手，摸清市域各類自然資源底數(shù)

編制國土空間規(guī)劃，首先要掌握自然資源的本底基數(shù)，這是最重要的基礎(chǔ)。規(guī)劃以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，結(jié)合地理國情普查、年度變更調(diào)查等各類自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，理清土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、海洋等自然資源的總量及空間分布情況，全面掌握家底，為規(guī)劃編制提供精準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.堅持問題導(dǎo)向，做好“評估評價”

開展城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類現(xiàn)行空間規(guī)劃的實施評估，重點分析城市在發(fā)展定位、空間布局、土地利用等方面的問題和矛盾，為國土空間規(guī)劃的編制提供借鑒和參考。

開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，即“雙評價”。統(tǒng)籌考慮城市土地、礦產(chǎn)、水、生態(tài)等資源條件，發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展短板，找準(zhǔn)資源調(diào)控方向，充分把握自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，通過全面評價資源環(huán)境本底狀況，摸清空間發(fā)展?jié)摿σ?guī)模和分布范圍。開展綜合分析，識別資源環(huán)境限制性因素及其對國土空間開發(fā)利用的影響程度，確定不同開發(fā)保護利用方式的適宜程度，根據(jù)評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)當(dāng)前發(fā)展存在的問題和未來可能的風(fēng)險，明確各類開發(fā)空間剩余潛力和規(guī)模上限。

3.堅持底線思維，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”

“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，“三線”是指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線三條控制線。以“雙評價”成果為基礎(chǔ)的“三區(qū)三線”劃定，是市級國土空間規(guī)劃編制的重點，也是實現(xiàn)全域、全要素空間管制的重要手段。部分批復(fù)仍在規(guī)劃期內(nèi)的空間規(guī)劃中已經(jīng)劃定了一些空間管制界限和空間管制分區(qū)，“三區(qū)三線”的劃定并不是否定既有成果重新劃定，而是要充分利用、科學(xué)評估已有的規(guī)劃成果，對現(xiàn)行控制線存在沖突的區(qū)域進行校正，對合理的空間區(qū)域進行落實，用途尚不明確的空間結(jié)合“雙評價”成果來劃定空間管制界限與空間管制分區(qū)?！叭齾^(qū)三線”的劃定順序，應(yīng)從維護生態(tài)安全的角度出發(fā)，優(yōu)先劃定生態(tài)空間。城鎮(zhèn)空間是以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國土空間，農(nóng)業(yè)空間是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活為主體功能的國土空間，兩者相輔相成，因此城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間應(yīng)是協(xié)調(diào)劃定關(guān)系。

4.立足全域，構(gòu)建國土空間新格局

國土空間開發(fā)和保護以市級國土空間規(guī)劃為藍圖，以國家、省級空間規(guī)劃戰(zhàn)略要求為導(dǎo)向，提出本區(qū)域的空間發(fā)展格局。在全域范圍內(nèi)優(yōu)先劃定主體功能區(qū)，對外要建立開發(fā)開放格局，謀求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，謀劃道路互聯(lián)互通、開展生態(tài)協(xié)同保護。對內(nèi)要謀劃城鎮(zhèn)空間格局、產(chǎn)業(yè)體系布局、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、山水林田湖草保護利用、國土空間生態(tài)修復(fù)、公共服務(wù)設(shè)施、綜合交通體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系、地下空間利用、綜合防災(zāi)減災(zāi)、城市文化風(fēng)貌等重大空間布局，構(gòu)建全域國土空間新格局，提升空間品質(zhì)。

5.完善國土空間發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)體系

規(guī)劃指標(biāo)體系是對規(guī)劃內(nèi)容框架和核心目標(biāo)的概況性描述，構(gòu)建科學(xué)、合理、可操作性強的國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系，有助于加強空間規(guī)劃對城市開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)和管控能力，使規(guī)劃具有更強的可實施性。從城市總體定位出發(fā)，提出國土空間發(fā)展戰(zhàn)略，建立規(guī)劃指標(biāo)體系，使國土利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土空間發(fā)展目標(biāo)可統(tǒng)計、可考核、可監(jiān)督。指標(biāo)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)兩類，國土空間開發(fā)、環(huán)境保護、市政環(huán)衛(wèi)等要求為約束性指標(biāo)，社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、國土生態(tài)修復(fù)目標(biāo)等可作為預(yù)期性指標(biāo)。編制過程中可根據(jù)各地市城市特征和地方實際，增加補充相關(guān)空間性指標(biāo)。

三、市級國土空間規(guī)劃的幾點思考

1.健全政策法規(guī)體系

要實現(xiàn)規(guī)劃的真正落地，僅僅把各類內(nèi)容“畫出來”是不夠的，還需要相應(yīng)政策法規(guī)的配套完善。自然資源部分二批次廢止了12 部規(guī)章，修改了18 部，但立法相對滯后。根據(jù)自然資源部2019 年和2020 年的立法工作計劃，只是將《國土空間開發(fā)保護法》納入論證儲備類項目，并積極配合立法機關(guān)推進《國土空間規(guī)劃法》的立法。在新法施行前，需要做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。

2.統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)

國土空間規(guī)劃涉及各專業(yè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一致，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑有矛盾。土地利用分類和城鄉(xiāng)規(guī)劃分類整體的定義基本一致，但是在實際工作中兩套分類體系并不是完全對等關(guān)系，例如，土地利用分類中的公共管理與公共服務(wù)用地，和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、公用設(shè)施用地以及綠地與廣場用地均存在對應(yīng)關(guān)系。再如土地利用分類和林業(yè)用地分類中，林地的定義不同。因此需建立一個覆蓋全域、統(tǒng)一體系、內(nèi)容全面的國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，為國土空間規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)。

3.原有規(guī)劃成果的應(yīng)用

現(xiàn)行的各類空間規(guī)劃成果各成一家，采用的坐標(biāo)系也不同。以淄博市為例，城鄉(xiāng)規(guī)劃各類成果采用北京54 坐標(biāo)系或淄博市城建坐標(biāo)系，土地規(guī)劃成果采用西安80 坐標(biāo)系。編制國土空間規(guī)劃采用2000 國家大地坐標(biāo)系，原有規(guī)劃成果需要通過坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換并在滿足轉(zhuǎn)換精度要求下落到一張圖上，從而做好國土空間規(guī)劃和已批規(guī)劃成果的銜接。

4.探索規(guī)劃留白機制

規(guī)劃留白不僅僅是空間上的落地布局，更是對國土空間規(guī)劃的政策機制設(shè)計。今年的新冠肺炎疫情讓我們意識到，城市在應(yīng)對巨大的不確定性時要提前準(zhǔn)備，這樣可以隨時轉(zhuǎn)換城市功能。2003 年SARS 時期，北京修建了小湯山醫(yī)療基地，后來上海在青山區(qū)也建了一個公共衛(wèi)生應(yīng)急中心，并且預(yù)留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，這些預(yù)留點也被及時啟用。由此可見，規(guī)劃留白大大增加了城市對未來的彈性適應(yīng)。通過“定空間、不定用途”的留白、“定空間、不定時序”的留白、“定指標(biāo)、不定空間”的留白，為城市未來發(fā)展留出空間，引導(dǎo)城市“韌性”發(fā)展。

四、結(jié)語

市級國土空間規(guī)劃是空間規(guī)劃體系中從戰(zhàn)略性到實施性的關(guān)鍵一步，通過建立規(guī)劃“一張圖”解決了現(xiàn)有各類空間規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)的矛盾?？茖W(xué)合理編制市級國土空間規(guī)劃，完善配套政策法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做好規(guī)劃留白，有助于形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。