回應(yīng)型法視野下中國統(tǒng)計(jì)法的修訂和完善

楊 軍,張凱鐸

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710061)

一、引 言

現(xiàn)行的中國《統(tǒng)計(jì)法》是2009年修訂的?！?9統(tǒng)計(jì)法”共7章50條,對(duì)1983年的《統(tǒng)計(jì)法》內(nèi)容進(jìn)行了全面修訂,更新了統(tǒng)計(jì)工作的法律制度框架,在嚴(yán)防權(quán)力干預(yù)統(tǒng)計(jì)、切實(shí)規(guī)范統(tǒng)計(jì)行政行為、夯實(shí)各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)責(zé)任等方面進(jìn)行了完善,使中國統(tǒng)計(jì)制度向著法治化方向邁進(jìn)了一大步。不過,近年來統(tǒng)計(jì)法也面臨諸多挑戰(zhàn)。張保羅認(rèn)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代到來,使得政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作為可信信息來源中心的地位開始動(dòng)搖,其權(quán)威性、準(zhǔn)確性以及獨(dú)立性受到質(zhì)疑。國民經(jīng)濟(jì)核算體系、消費(fèi)者價(jià)格籃子、勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)測(cè)等指標(biāo),在衡量數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面顯得力不從心,統(tǒng)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性問題時(shí)有發(fā)生[1];還有統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任的虛化,使其懲戒功能難以有效發(fā)揮。顯然,舊的法律已不能適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境,《統(tǒng)計(jì)法》似乎走到了一個(gè)“十字路口”,探索統(tǒng)計(jì)法新的內(nèi)容方法、修訂《統(tǒng)計(jì)法》呼聲越來越強(qiáng)烈[2]。曾玉平等提出,與日本相比,中國《統(tǒng)計(jì)法》的修訂較為緩慢,應(yīng)盡快將《統(tǒng)計(jì)法》修訂提上議事日程,進(jìn)一步完善中國統(tǒng)計(jì)法律制度[3]。2019年9月國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布關(guān)于公開征求《中華人民共和國統(tǒng)計(jì)法(修正案)》(下文簡(jiǎn)稱“征求意見稿”)意見的公告,標(biāo)志著新一輪《統(tǒng)計(jì)法》修訂工作的全面啟動(dòng)[4]。本次修改的重點(diǎn)主要集中于:《統(tǒng)計(jì)法》如何在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督管理作用和國家各項(xiàng)決策指導(dǎo)作用、如何引入新的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)方法、如何發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。通過修訂中國《統(tǒng)計(jì)法》以達(dá)到上述要求,實(shí)現(xiàn)黨的十九大作出的完善統(tǒng)計(jì)體制的重要部署,全力推進(jìn)依法統(tǒng)計(jì)和依法治統(tǒng),顯然已不是對(duì)法律條文細(xì)枝末節(jié)進(jìn)行小修小補(bǔ)就能解決的,這需要從一個(gè)更寬廣的視野來審視此次《統(tǒng)計(jì)法》修訂?；貞?yīng)型法理論恰好為我們提供了一種合適的分析角度。

回應(yīng)型法理論主要展現(xiàn)于諾內(nèi)特和塞爾茲尼克的著作《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì):邁向回應(yīng)型法》(1)20世紀(jì)60年代,美國國內(nèi)各種矛盾相互交織,社會(huì)處于動(dòng)蕩不安的狀態(tài),國家迫切需要新的方法解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題,尋找適合美國發(fā)展的法治化路徑。以諾內(nèi)特和塞爾茲尼克為代表的伯克利學(xué)派試圖通過法律制度來解決社會(huì)發(fā)展中存在的問題,尋找一種符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法制模型。中。作者以法律與社會(huì)的關(guān)系為參照,把社會(huì)上存在的法律現(xiàn)象分為三種類型:壓制型法(2)壓制型法的特點(diǎn)表現(xiàn)為:一是國家利益至上,法律服從于國家,法律機(jī)構(gòu)不獨(dú)立;二是法律工作的首要任務(wù)是維護(hù)權(quán)威;三是國家強(qiáng)制力具有獨(dú)立性,可以對(duì)抗政治權(quán)威;四是采取“二元法”體制以強(qiáng)化社會(huì)服從的方式獲得合法性;五是法律與道德關(guān)系密切,具有統(tǒng)治地位的道德立場(chǎng)在刑法中占據(jù)主導(dǎo)地位。、自治型法(3)自治型法的特點(diǎn)表現(xiàn)為:一是政治與法律的分離,司法、立法與行政之間存在明顯的界限;二是法律秩序以規(guī)則為中心,它不僅是衡量官員負(fù)責(zé)任的尺度,也限制了法律機(jī)構(gòu)的能動(dòng)性,減少了法律機(jī)構(gòu)對(duì)政治領(lǐng)域的干涉;三是主張法律以程序?yàn)橹行?法律存在的主要目的在于遵循規(guī)則,關(guān)注程序正義而非實(shí)質(zhì)正義;四是要求嚴(yán)格服從現(xiàn)行法律規(guī)則,對(duì)現(xiàn)行法律的批判必須通過既定的政治程序來進(jìn)行。和作為改革方向的回應(yīng)型法(4)回應(yīng)型法的特點(diǎn)表現(xiàn)為:一是加強(qiáng)了法律推理過程中目的的權(quán)威性;二是注重法律目的,降低了法律對(duì)服從的要求,較為靈活而文明的公共秩序概念有了出現(xiàn)并發(fā)展的契機(jī);三是賦予法制以開放性和靈活性,并以此促進(jìn)法制的變革;四是需要在壓力環(huán)境中設(shè)置的法律機(jī)構(gòu)仍能保持其法律目的的權(quán)威和法律秩序的完整。。這三種類型的法與其說是歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),毋寧說是按照理想型的方法建立的用以分析和判斷同一社會(huì)的不同法律現(xiàn)象的工具性框架[5]III-VI。我們僅以該法律現(xiàn)象最突出、最本質(zhì)的特點(diǎn)去認(rèn)定法律現(xiàn)象的類型是壓制型法、自治型法或回應(yīng)型法。但不能否認(rèn)在現(xiàn)實(shí)的立法和法律中,某一基本類型法之外往往還并存著其它類型法的屬性或痕跡。

二、中國統(tǒng)計(jì)法的現(xiàn)狀

現(xiàn)行有效的統(tǒng)計(jì)法律、行政法規(guī)如表1所示。

表1 統(tǒng)計(jì)法律、行政法規(guī)的內(nèi)容

總體而言,中國正在施行的“09統(tǒng)計(jì)法”主要體現(xiàn)為自治型法,并兼具一些“壓制性”與“回應(yīng)性”(5)理想狀態(tài)下壓制型法的全部條文體現(xiàn)為“壓制性”;自治型法的全部條文體現(xiàn)為“自治性”;回應(yīng)型法的全部條文體現(xiàn)為“回應(yīng)性”。。將《統(tǒng)計(jì)法》50個(gè)條文逐一按照三種發(fā)展模型的特征分類后發(fā)現(xiàn),體現(xiàn)為自治型法的條文占到了大多數(shù)。例如中國《統(tǒng)計(jì)法》第13條規(guī)定“統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查項(xiàng)目的必要性、可行性、科學(xué)性進(jìn)行審查,對(duì)符合法定條件的,作出予以批準(zhǔn)的書面決定,并公布;對(duì)不符合法定條件的,作出不予批準(zhǔn)的書面決定,并說明理由”。再如《統(tǒng)計(jì)法》第32條“縣級(jí)以上人民政府及其監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)人民政府、本級(jí)人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門執(zhí)行本法的情況,實(shí)施監(jiān)督”等。這些條文都體現(xiàn)出了濃厚的自治型法色彩。自治型法作為三種法律發(fā)展模型的中間形態(tài),在限制權(quán)力的濫用、維護(hù)程序正義等方面具有一定的先進(jìn)性。同時(shí)這也是1996年、2009年兩次對(duì)統(tǒng)計(jì)法修訂的主要方向與成果。除去此部分以外的其余條文則主要體現(xiàn)為“壓制性”或“回應(yīng)性”,其中體現(xiàn)為“壓制性”的條文較“回應(yīng)性”條文稍多。

中國統(tǒng)計(jì)法中存在壓制型法的遺存(6)此處壓制型法的遺存指在其它兩種類型法中存在的、具有“壓制性”的條文。,并非偶然現(xiàn)象,其與1983年《統(tǒng)計(jì)法》頒布時(shí)法律制定者可利用的社會(huì)資源匱乏有關(guān)系。諾內(nèi)特和塞爾茲尼克認(rèn)為這種資源的匱乏正是壓制型法產(chǎn)生的重要根源。歷史上的兩次修訂并沒有徹底轉(zhuǎn)變《統(tǒng)計(jì)法》中的壓制型法基因。壓制型法的遺存制約著統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的開展,為中國統(tǒng)計(jì)法的發(fā)展埋下了隱患,具體來講,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

其一,中國《統(tǒng)計(jì)法》將對(duì)統(tǒng)計(jì)秩序的價(jià)值追求置于首位并予以優(yōu)先保護(hù),而對(duì)秩序以外其它價(jià)值卻存在著忽視或輕視現(xiàn)象。中國《統(tǒng)計(jì)法》第1條中闡述了制定統(tǒng)計(jì)法的目的,即“為了科學(xué)、有效地組織統(tǒng)計(jì)工作,保障統(tǒng)計(jì)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性,發(fā)揮統(tǒng)計(jì)在了解國情國力、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展,制定本法”。無論是組織統(tǒng)計(jì)工作,保障統(tǒng)計(jì)資料真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性,還是發(fā)揮統(tǒng)計(jì)作用,列舉的幾個(gè)項(xiàng)目中都包含著維護(hù)統(tǒng)計(jì)秩序的價(jià)值追求。而且這種對(duì)秩序價(jià)值的“青睞”,在中國統(tǒng)計(jì)法中不只是體現(xiàn)在個(gè)別法條中,整部《統(tǒng)計(jì)法》從前到后都能看到它的“影子”。形成這種潛移默化影響的根源,在于以往統(tǒng)計(jì)立法者常常是從保證國家安全的角度、維護(hù)國家利益的角度來制定統(tǒng)計(jì)法律。誠然,統(tǒng)計(jì)秩序?qū)τ趪业闹匾耘c積極作用毋庸置疑,是政府統(tǒng)計(jì)活動(dòng)存在和發(fā)展的基本保障。無秩序的權(quán)力將對(duì)社會(huì)造成巨大的危害,這一點(diǎn)已被歷史反復(fù)印證。但是,若過于注重維護(hù)統(tǒng)計(jì)秩序,進(jìn)而輕視、忽視諸如統(tǒng)計(jì)真實(shí)、統(tǒng)計(jì)效率、被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利自由等其它價(jià)值,同時(shí)亦沒有形成有效的途徑傳達(dá)、化解這種危機(jī)感,那么我們就有理由認(rèn)為該統(tǒng)計(jì)法是具有一定壓制型法屬性的。

其二,中國《統(tǒng)計(jì)法》仍然強(qiáng)調(diào)對(duì)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)法律本身的絕對(duì)服從,并沒有形成有效的互動(dòng)渠道。統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、個(gè)體戶、住戶、個(gè)人等統(tǒng)計(jì)法主體很難參與到統(tǒng)計(jì)立法、統(tǒng)計(jì)實(shí)施、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等過程中。這些統(tǒng)計(jì)法主體與政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)相比,在統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的某些階段更有效率。例如在大數(shù)據(jù)收集、運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、人工智能計(jì)算、進(jìn)行個(gè)性化推薦等方面,以政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)為代表的政府部門在很多方面遠(yuǎn)不如一些民營企業(yè)嫻熟。與以騰訊為代表的社交媒體應(yīng)用程序、以百度為代表的搜索引擎和以阿里巴巴為代表的電商平臺(tái)相比,政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)既耗時(shí)費(fèi)力又代價(jià)不菲。優(yōu)步及其它交通服務(wù)提供商為當(dāng)?shù)卣峁?shí)時(shí)交通模式數(shù)據(jù)庫,通過城市交通流量數(shù)據(jù)收集狀況開展城市交通管理服務(wù),就為我們提供了很好的政企合作范例?！督y(tǒng)計(jì)法》第49條規(guī)定:“民間統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的管理辦法,由國務(wù)院制定”。但是,迄今為止國務(wù)院也沒有頒布相關(guān)的管理辦法,民間統(tǒng)計(jì)活動(dòng)仍處于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范、多部門分散管理的狀態(tài)。非常好的是立法者已經(jīng)注意到了“民間統(tǒng)計(jì)”和新興科技對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的重要性,將“政府購買服務(wù)的方式組織實(shí)施統(tǒng)計(jì)調(diào)查”寫入了“征求意見稿”的第21條,將“推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在統(tǒng)計(jì)中的應(yīng)用”寫入了“征求意見稿”的第6條。第6條和第21條的“健全科學(xué)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系”“加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)信息化建設(shè)”“政府購買服務(wù)”等規(guī)定適用的主體只是政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)自身,其它統(tǒng)計(jì)主體仍處于被動(dòng)的地位,很少有機(jī)會(huì)參與其中。統(tǒng)計(jì)法對(duì)它們而言依舊是義務(wù)本位的,帶有強(qiáng)制性的。

其三,中國《統(tǒng)計(jì)法》對(duì)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的限制仍較弱。由于現(xiàn)代政府統(tǒng)計(jì)工作日益復(fù)雜化,加之法律自身的局限性,都決定了統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)必需擁有自由裁量權(quán)。中國《統(tǒng)計(jì)法》自然也賦予了統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán),最明顯的是《統(tǒng)計(jì)法》第2章關(guān)于“統(tǒng)計(jì)調(diào)查管理”的規(guī)定。從有關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的種類確定、審批、備案,到統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控和評(píng)估等,統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)都被賦予了很大的自由裁量權(quán)。但對(duì)于這些自由裁量權(quán),中國統(tǒng)計(jì)法既沒有引入權(quán)力清單和負(fù)面清單制度,也沒有像日本、德國等國家建立統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目準(zhǔn)備遴選制度、第三方評(píng)估制度等;既沒有用自治型法那種完善的法律程序予以限制,也沒有像回應(yīng)型法那樣采取其他有效的手段進(jìn)行代替,致使對(duì)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力缺少相應(yīng)的限制性規(guī)定。這意味著,一方面,擁有較大自由裁量權(quán)的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)存在著權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用的隱患,這種不受約束的強(qiáng)制力是壓制型法的重要根源之一;另一方面,不受限制的自由裁量權(quán)也為統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威蒙上一層神秘的面紗——由于沒有明確的針對(duì)權(quán)力限制的標(biāo)準(zhǔn)作為參考,對(duì)于統(tǒng)計(jì)行政相對(duì)人來說,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)做出的具體行政行為有可能是不可名狀的。這種缺乏限制的自由裁量權(quán)會(huì)使那些利益受到侵害或者自認(rèn)為利益受到侵害的統(tǒng)計(jì)行政相對(duì)人覺得他們受到了來自統(tǒng)計(jì)法的壓制。

三、中國統(tǒng)計(jì)法未來發(fā)展路徑的選擇

中國統(tǒng)計(jì)法的發(fā)展仍然在繼續(xù)。對(duì)事物的評(píng)價(jià)要具有歷史的眼光,對(duì)法律的評(píng)價(jià)亦然如此。1983年中國統(tǒng)計(jì)環(huán)境相對(duì)惡劣,統(tǒng)計(jì)法制剛剛從各項(xiàng)規(guī)定得不到遵循、失去權(quán)威的狀態(tài)中慢慢恢復(fù)過來。當(dāng)時(shí)急需一部完整、規(guī)范的法律為統(tǒng)計(jì)活動(dòng)提供法律依據(jù),樹立統(tǒng)計(jì)法律制度的權(quán)威。在那一特殊時(shí)期,建立與維護(hù)統(tǒng)計(jì)秩序是政府或立法者追求的首要目標(biāo),制定帶有一定“壓制性”的法律不失為一種快捷而有效的途徑。壓制型法作為諾內(nèi)特和塞爾茲尼克提出的三種法律發(fā)展模型中最低級(jí)的一種,固然存在著許多弊端,但這并不代表壓制型法本身一定是一種錯(cuò)誤的存在。恰恰相反,在某些情形下只有壓制型法才是最適宜社會(huì)發(fā)展的選擇,況且在這種情形下其往往也是通往更高級(jí)法律類型的必由之路。在《統(tǒng)計(jì)法》正式頒布的三十多年里,通過持續(xù)開展統(tǒng)計(jì)普法宣傳以及統(tǒng)計(jì)執(zhí)法,政府統(tǒng)計(jì)權(quán)威得到了基本樹立,統(tǒng)計(jì)法治可以有序發(fā)展,1983年適宜壓制型法存在的“正當(dāng)性”前提正逐步消失。相應(yīng)地,中國《統(tǒng)計(jì)法》緊隨社會(huì)變革分別在1996年和2009年進(jìn)行了兩次修訂。如同前文所述,這兩次修訂使中國《統(tǒng)計(jì)法》有了長足的進(jìn)步。又一個(gè)10年過去了,是維持當(dāng)前自治型法現(xiàn)狀對(duì)具有“壓制性”的統(tǒng)計(jì)法條文進(jìn)行“小修小補(bǔ)”,還是重新塑造統(tǒng)計(jì)法體系大踏步地跨入回應(yīng)型法的行列?這值得我們當(dāng)下認(rèn)真思考。

(一)擺脫壓制型法遺存走向自治型法

自治型法是比壓制型法更先進(jìn)一級(jí)的法律發(fā)展模型?，F(xiàn)階段中國《統(tǒng)計(jì)法》擺脫壓制型法遺存向著自治型法繼續(xù)完善具有一定的合理性。首先,中國《統(tǒng)計(jì)法》中表現(xiàn)為自治型法的條文已占多數(shù),自治型法的框架體系基本形成,包括統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的審批、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控和評(píng)估、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)監(jiān)督檢查或者核查、統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的多層監(jiān)督體系等。雖有一些具體制度存在缺陷與不足,可在自治型法的范圍內(nèi)對(duì)其修訂并不會(huì)給整體統(tǒng)計(jì)法框架體系帶來過大的改變沖擊。其次,自治型法是當(dāng)今世界主流的法律發(fā)展模型,可以為中國統(tǒng)計(jì)法的發(fā)展提供借鑒。其追求的價(jià)值與西方“法律即程序”“無程序即無救濟(jì)”等法律理念不謀而合,而這一概念又被大多數(shù)歐美發(fā)達(dá)國家所接受,尤其是以英國和北美國家為主的英美法系國家,如《加拿大統(tǒng)計(jì)法》中對(duì)程序性事項(xiàng)用相當(dāng)?shù)钠鞒隽舜罅恳?guī)定[6]614。大陸法系的德國除制定了《德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)法》外,還另有100多個(gè)單項(xiàng)統(tǒng)計(jì)法律,幾乎涵蓋了所有重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域[6]534-555。這些國外統(tǒng)計(jì)立法的有益經(jīng)驗(yàn)可以成為中國統(tǒng)計(jì)法修訂完善的借鑒,取其精華去其糟粕,加快中國統(tǒng)計(jì)法完善進(jìn)程。

不過自治型法也不是完美無缺的。自治型法通過程序遏制住了壓制型法的產(chǎn)生,但也限制了其自身發(fā)展。如果統(tǒng)計(jì)法的立法者、司法者以及執(zhí)法者將過多的精力放到追求統(tǒng)計(jì)制度表面的巧妙、統(tǒng)計(jì)行為規(guī)則的完善等程序事項(xiàng)上時(shí),那么他們也必將忽視許多其他值得統(tǒng)計(jì)法保護(hù)的價(jià)值,尤其是對(duì)實(shí)體正義的保護(hù)。美國法學(xué)教授弗里德曼說:“只要判決是依法作出的,就是對(duì)的,即使你們對(duì)結(jié)果感到遺憾,也不能說它是錯(cuò)誤的[7]。”當(dāng)表現(xiàn)為自治型法屬性的統(tǒng)計(jì)法陷入這種追求極致程序公正的誤區(qū)中時(shí),那么它之前所具有的正當(dāng)性也將被撼動(dòng)。此外,自治型統(tǒng)計(jì)法究其根源,法律“壓制性”的問題并沒有從根本上得到解決。自治型法的本質(zhì)仍然是約束,只是這種約束由原來統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)統(tǒng)計(jì)被管理者、統(tǒng)計(jì)被調(diào)查人等單方面的約束擴(kuò)大到了對(duì)所有統(tǒng)計(jì)法主體的約束。

針對(duì)“09統(tǒng)計(jì)法”存在的問題,近年來有學(xué)者為完善中國統(tǒng)計(jì)法律制度提出了一些建議,例如完善中國統(tǒng)計(jì)管理體制、準(zhǔn)確定義統(tǒng)計(jì)違法行為、強(qiáng)化懲戒措施等,基本是以行政控權(quán)為理論基礎(chǔ),力圖建立一整套合理的、精密的統(tǒng)計(jì)法律程序體系,以此限制統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)力的濫用,保障統(tǒng)計(jì)活動(dòng)在法律軌道內(nèi)運(yùn)行[8]。從學(xué)者們的意見和建議看,始終沒有跳出行政法、自治型法的范疇。照此發(fā)展下去,修改《統(tǒng)計(jì)法》的方法,主要就是用自治型法條文將壓制型法的條文逐一取代,使得中國《統(tǒng)計(jì)法》的自治型法屬性體現(xiàn)得更加純粹。

在當(dāng)前中國社會(huì)背景下按照這樣的路徑,統(tǒng)計(jì)法繼續(xù)向著自治型統(tǒng)計(jì)法發(fā)展,不失為一種安全、平穩(wěn)的選擇。此路徑絕不是中國統(tǒng)計(jì)法未來發(fā)展的唯一方向,在發(fā)展自治型法的基礎(chǔ)上再向前邁進(jìn)一步,直接構(gòu)建主要表現(xiàn)為回應(yīng)型法屬性的統(tǒng)計(jì)法也并非不可實(shí)現(xiàn)。

(二)邁向回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法

龐德的社會(huì)利益理論認(rèn)為,好的法律應(yīng)該提供的不只是程序正義。它應(yīng)該既強(qiáng)有力又公平,應(yīng)該有助于界定公眾利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義?；貞?yīng)型法的基本構(gòu)想是使實(shí)質(zhì)正義與形式正義結(jié)合在一定的制度之內(nèi),通過縮減中間環(huán)節(jié)和擴(kuò)大參與機(jī)會(huì)的方式,在維護(hù)普遍性規(guī)范和公共秩序的同時(shí),按照法的固有邏輯去實(shí)現(xiàn)人的可變的價(jià)值期望[5]VI-X。要想達(dá)到以上效果,統(tǒng)計(jì)法必須要擺脫法律條文的束縛,隨之統(tǒng)計(jì)執(zhí)法者、司法者的自由裁量權(quán)也勢(shì)必增大。這種追求開放性或靈活性、打破之前經(jīng)過充分考驗(yàn)的制度性防御措施的做法貌似有倒退回壓制型法的危險(xiǎn)。但也存在這樣一種可能,即法律秩序可以通過更有效地開發(fā)社會(huì)秩序的資源去彌補(bǔ)那種損失。簡(jiǎn)言之,回應(yīng)型法并非是放任統(tǒng)計(jì)自由裁量權(quán)的蔓延,而是采取法律程序以外的替代方式進(jìn)行限制。

從現(xiàn)階段來看,回應(yīng)型法與其它兩種已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中存在的法律模式不同,其更像是一種模糊的理想中的法律形態(tài)。因?yàn)楸日栈貞?yīng)型法的理論,很難在當(dāng)今找到某個(gè)國家的統(tǒng)計(jì)法完全符合其特征。但這也不代表我們對(duì)回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法的呼喚是一種不切實(shí)際的幻想。在具體的某些法律條文中還是能發(fā)現(xiàn)一些回應(yīng)型法的影子,例如在中國、日本等國家現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)法總則部分中,都有統(tǒng)計(jì)法立法目的的規(guī)定。向著回應(yīng)型法方向的改革,可以通過目的指導(dǎo)功能緩解法律完整性與開放性之間的緊張關(guān)系,找到規(guī)則與自由裁量權(quán)的平衡點(diǎn)。

此次中國修訂《統(tǒng)計(jì)法》為向回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法轉(zhuǎn)變提供了條件和契機(jī)。中國統(tǒng)計(jì)立法者逐步意識(shí)到在強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有法律秩序和規(guī)則遵守的同時(shí),應(yīng)當(dāng)允許公民參與討論法律,對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行批判。實(shí)踐中,人們不斷地批判法律和現(xiàn)有權(quán)威,也為法律秩序注入了新的動(dòng)力,產(chǎn)生了對(duì)法律靈活回應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的期待,也造就了自治型法逐漸轉(zhuǎn)變成為回應(yīng)型法的契機(jī)[5]131。筆者認(rèn)為,中國統(tǒng)計(jì)法在自治型法發(fā)展的過程中再向前跨一步,進(jìn)而構(gòu)建主要體現(xiàn)為回應(yīng)型法屬性的統(tǒng)計(jì)法會(huì)是更好的選擇。首先,回應(yīng)型法是更先進(jìn)的一種法律發(fā)展模型。正如上文提到,壓制型法和自治型法都有著自身的缺陷。回應(yīng)型法是法律發(fā)展的自然延續(xù),是法律發(fā)展的理想形態(tài),它的出現(xiàn)有一定的歷史必然性。無論是壓制型法還是自治型法最終都將被回應(yīng)型法所取代。其次,發(fā)展回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法符合中國發(fā)展需要。統(tǒng)計(jì)法隨著政府統(tǒng)計(jì)而產(chǎn)生。政府統(tǒng)計(jì)涉及到生活的方方面面,要想在中國這個(gè)幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、各地風(fēng)土習(xí)俗、生活習(xí)慣差異較大的國家充分發(fā)揮統(tǒng)計(jì)法應(yīng)有的作用,就必須盡可能地考慮與法律相關(guān)因素,避免教條主義。建構(gòu)回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法,不僅可以使中國的統(tǒng)計(jì)法律制度更加先進(jìn),而且可以更好地回應(yīng)不同地區(qū)、不同統(tǒng)計(jì)法主體的新訴求、新需要。再次,中國有產(chǎn)生回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法的先天優(yōu)勢(shì)。與英美法系國家注重程序不同,中國法律觀念有著重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)。在回應(yīng)型法中實(shí)體正義恰恰是其重要表現(xiàn)之一。如果中國統(tǒng)計(jì)法先完全轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅爻绦虻淖灾涡头?然后再過渡到回應(yīng)型法,這樣多少有些矯枉過正、南轅北轍的意味。最后,一個(gè)國家的政策能否起到支撐作用也對(duì)中國統(tǒng)計(jì)法發(fā)展路徑的選擇產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響。黨的十八大以來,黨中央提出以人民為中心的法治理念,強(qiáng)調(diào)努力讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義,并在建構(gòu)程序正義和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)任務(wù)中安排了一系列確保實(shí)質(zhì)正義普遍化的制度,與回應(yīng)型法的理想不謀而合,為構(gòu)建回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法提供了良好的法律生態(tài)環(huán)境。

四、中國回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法的構(gòu)建

(一)重新審視中國統(tǒng)計(jì)法的定位

構(gòu)建一部法律必須要先從明確定位開始。法律的定位不僅關(guān)系到該法律的分類歸屬,而且關(guān)系到法律的價(jià)值追求、立法目的以及實(shí)現(xiàn)方式等等。距1983年統(tǒng)計(jì)法頒布已過去30多年,距離最后一次統(tǒng)計(jì)法修訂也足有10年,對(duì)中國統(tǒng)計(jì)法有必要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展重新審視其定位,否則在不準(zhǔn)確的定位下,再完美的法律條文也只是徒有其表。

按照納伯蘭統(tǒng)計(jì)法,即《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè)(第三版):統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和組織》中向各國推薦的“國家統(tǒng)計(jì)法的注釋范本”,該法分為三個(gè)主要部分:總則,統(tǒng)計(jì)體系的主要參與方及其作用、職責(zé)以及相互作用;統(tǒng)計(jì)運(yùn)作和數(shù)據(jù)收集;數(shù)據(jù)保密[9]。從框架結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看,主要規(guī)定了統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的一套法律程序,屬于行政法范疇。《美國普查法》《加拿大統(tǒng)計(jì)法》《意大利統(tǒng)計(jì)法》《德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)法》《新加坡統(tǒng)計(jì)法》等普遍采取納伯蘭統(tǒng)計(jì)法模式。雖然中國《統(tǒng)計(jì)法》的篇章布局、表述方式與納伯蘭統(tǒng)計(jì)法差別較大,但在傳統(tǒng)的法律劃分中,仍常常被定位于行政法的一部分。政府對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況等數(shù)據(jù)的需要產(chǎn)生政府統(tǒng)計(jì),為了規(guī)范該統(tǒng)計(jì)行為隨之制定出統(tǒng)計(jì)法。正是統(tǒng)計(jì)法這種天然的管理性——因其規(guī)定了行政主體的行政管理權(quán)和相對(duì)人的服從義務(wù),讓人們長期將統(tǒng)計(jì)法定位于行政法[10]。中國《統(tǒng)計(jì)法》中,統(tǒng)計(jì)活動(dòng)服務(wù)于政府工作、統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目重“政府統(tǒng)計(jì)”輕“民間統(tǒng)計(jì)”、對(duì)拒絕或妨礙統(tǒng)計(jì)調(diào)查的個(gè)人重“教育”輕“罰款”都是行政法中“服務(wù)行政”這一基本價(jià)值理念的體現(xiàn)。統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任以行政法律責(zé)任為主,以刑事責(zé)任和民事責(zé)任為輔,同樣體現(xiàn)著中國統(tǒng)計(jì)法的行政法定位。

中國統(tǒng)計(jì)法這種行政法定位有討論甚至改變的余地嗎?筆者認(rèn)為在構(gòu)建回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法的過程中是有必要的。在之前的壓制型法或維持至今的自治型法現(xiàn)狀的前提下,中國統(tǒng)計(jì)法行政法的定位足以滿足現(xiàn)階段立法目的。但是,如果以回應(yīng)型法的要求視之,則大為不同?；貞?yīng)型法要求統(tǒng)計(jì)法應(yīng)更多地回應(yīng)社會(huì)的需要,不斷滿足統(tǒng)計(jì)活動(dòng)(政府統(tǒng)計(jì)作為其中的一部分)逐漸社會(huì)化的要求。統(tǒng)計(jì)法應(yīng)當(dāng)為滿足人民不斷增長的美好生活需要、為政府宏觀調(diào)控提供法律支撐。放眼當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)已成為生產(chǎn)要素,GDP(國民生產(chǎn)總值)、CPI(消費(fèi)者價(jià)格指數(shù))等指數(shù)已經(jīng)成為普通人茶余飯后的談資,但是市場(chǎng)上部分主體為一己之私,通過數(shù)據(jù)造假牟利依然猖獗。傳統(tǒng)政府統(tǒng)計(jì)方法有些已經(jīng)過時(shí),加之過多的選擇性影響了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的完整性和及時(shí)性,“市場(chǎng)之手”和“政府之手”在數(shù)據(jù)資源配置方面出現(xiàn)低效和無效現(xiàn)象,“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”問題在統(tǒng)計(jì)活動(dòng)中已經(jīng)顯現(xiàn)。如何樹立正確的、積極的大數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值觀,防范數(shù)據(jù)造假、保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)、透明?政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)如何加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能和國家各項(xiàng)決策指導(dǎo)作用?這些都對(duì)中國統(tǒng)計(jì)立法提出了更高要求。要解決上述“雙失靈”問題,就要有不同于以往法律制度的宏觀調(diào)控手段和市場(chǎng)規(guī)制手段。這要求統(tǒng)計(jì)法在平衡國家利益、個(gè)人利益、社會(huì)公共利益的同時(shí),不斷強(qiáng)化其宏觀性、靈活性。這已經(jīng)超出了行政法學(xué)科的范疇,一味堅(jiān)持行政法的定位將會(huì)使中國統(tǒng)計(jì)法固步自封。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法面對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的成因,充分發(fā)揮現(xiàn)代國家宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制兩大經(jīng)濟(jì)職能,超越傳統(tǒng)法學(xué)界定中的基本邏輯和部門法界限,以結(jié)果公正、實(shí)質(zhì)公正和代際公正為目的,以社會(huì)公共利益為目標(biāo),體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、規(guī)制性和現(xiàn)代性特點(diǎn),全面、充分地保護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系[11]。顯然,回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法定位于經(jīng)濟(jì)法,劃入宏觀調(diào)控法的范疇,更符合其當(dāng)前以及未來的發(fā)展趨勢(shì)?！罢髑笠庖姼濉钡?條提出,“發(fā)揮統(tǒng)計(jì)在了解國情國力、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展”。第2條提出“統(tǒng)計(jì)的基本任務(wù)是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析,開展國民經(jīng)濟(jì)核算,提供統(tǒng)計(jì)資料和統(tǒng)計(jì)咨詢意見,實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督”。第9條提出“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)利用統(tǒng)計(jì)資料,系統(tǒng)監(jiān)測(cè)重大決策執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行、重要改革措施落實(shí)等情況”。這些條文明顯帶有經(jīng)濟(jì)法——宏觀調(diào)控法的學(xué)科思路,為我們今天修改《統(tǒng)計(jì)法》提供了新的思路和方法。

(二)著重構(gòu)建中國統(tǒng)計(jì)法的目的體系

在回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法中,法律目的起著至關(guān)重要的作用,它為批判當(dāng)前的具體規(guī)則提供了權(quán)威,使統(tǒng)計(jì)法既擁有靈活性和開放性,又增強(qiáng)了統(tǒng)計(jì)法的合理性和權(quán)威性。在《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè):國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)組織和有關(guān)管理問題研究》(1980)中,統(tǒng)計(jì)立法的目的主要有兩個(gè),一是規(guī)定政府通過統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)收集數(shù)據(jù)的權(quán)力,二是維護(hù)從個(gè)體調(diào)查對(duì)象收集數(shù)據(jù)的私密性。中國現(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》總則第1條也對(duì)統(tǒng)計(jì)法的目的做出描述(7)條文內(nèi)容詳見本文第一部分“我國統(tǒng)計(jì)法的壓制型法遺存”。。該條體現(xiàn)了中國統(tǒng)計(jì)法的超前性,是邁向回應(yīng)型法的優(yōu)勢(shì)所在,但也要認(rèn)清目前的規(guī)定尚不能滿足回應(yīng)型法的要求。在此基礎(chǔ)上統(tǒng)計(jì)法目的應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)充其內(nèi)容,將更多反映社會(huì)需要的目的囊括其中,例如為國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展以及國民生活提高、維護(hù)調(diào)查對(duì)象合法權(quán)益等。

總結(jié)或者列出目的只是構(gòu)建目標(biāo)體系的第一步,要想使目的真正具有實(shí)踐意義就必須要賦予其肯定性和批判性的權(quán)威。解決這個(gè)問題的關(guān)鍵在于對(duì)統(tǒng)計(jì)法目的進(jìn)行普遍化。普遍化就是要求統(tǒng)計(jì)立法,包括統(tǒng)計(jì)法自身以及統(tǒng)計(jì)行政法規(guī)、地方性統(tǒng)計(jì)法規(guī)和統(tǒng)計(jì)行政規(guī)章,按照統(tǒng)計(jì)法的目的盡可能細(xì)化闡述成統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員的任務(wù)、職權(quán)以及行為準(zhǔn)則,就是要“界定使命”,將概括的目的轉(zhuǎn)化為具體的目標(biāo)[5]93。例如科學(xué)、有效組織統(tǒng)計(jì)工作是中國統(tǒng)計(jì)法所秉持的概括目的之一,國家建立高效的統(tǒng)計(jì)管理體制、制定符合實(shí)際的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行有效的管理等就是對(duì)其普遍化后形成的具體目標(biāo)。

在此需要注意,目的體系中的“目的”并不簡(jiǎn)單等同于立法目的,這樣的理解顯然過于狹隘。那么還有哪些方法或制度可以納入到統(tǒng)計(jì)法目的體系的建設(shè)中來呢?“征求意見稿”為我們提供了一種中國方案——在統(tǒng)計(jì)法中引入“黨政同責(zé)”制度。黨政同責(zé)指的是對(duì)于統(tǒng)計(jì)違法行為,同級(jí)黨委與政府部門都要承擔(dān)統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任?？v觀世界各國統(tǒng)計(jì)法,將“黨政同責(zé)”寫入《統(tǒng)計(jì)法》尚屬首例。強(qiáng)調(diào)黨對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,是開展統(tǒng)計(jì)工作的基本前提和根本保證,與統(tǒng)計(jì)法目的在統(tǒng)計(jì)法中的作用有著異曲同工之妙,都從宏觀方面指引著具體統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的開展。與統(tǒng)計(jì)法目的相比,黨的領(lǐng)導(dǎo)也有其自身的獨(dú)特性,黨內(nèi)有黨的紀(jì)律和法規(guī),黨紀(jì)、黨內(nèi)法規(guī)可以彌補(bǔ)法律的局限性,與法律一起對(duì)統(tǒng)計(jì)主體、統(tǒng)計(jì)行為起到評(píng)價(jià)、限制作用。統(tǒng)計(jì)法中引入“黨政同責(zé)”制度,從外到內(nèi)體現(xiàn)了回應(yīng)型法的精神。我們有理由相信,“黨政同責(zé)”將會(huì)在構(gòu)建統(tǒng)計(jì)法目的體系中發(fā)揮重要作用,并成為不可或缺的一環(huán)。

(三)中國統(tǒng)計(jì)法的立法完善

黨的十九大作出完善統(tǒng)計(jì)體制的重要部署,全力推進(jìn)依法統(tǒng)計(jì)和“依法治統(tǒng)”。黨的十九屆四中全會(huì)明確要求發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用,確保以真實(shí)準(zhǔn)確、公開透明的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。因此,修訂和完善統(tǒng)計(jì)法,建議按照經(jīng)濟(jì)法——宏觀調(diào)控法的思路,以完善政府統(tǒng)計(jì)(宏觀調(diào)控)體制為目標(biāo),健全統(tǒng)計(jì)法主體制度,明確統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán),賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)更充分的調(diào)控權(quán)力;建立健全統(tǒng)計(jì)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度,落實(shí)各類主體法律責(zé)任;嚴(yán)格政府統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的程序制度;加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施制度,健全全民行動(dòng)體系,以此提高統(tǒng)計(jì)的真實(shí)性以及政府統(tǒng)計(jì)的權(quán)威性,為服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力的制度保障。

1.明確統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)

回應(yīng)型法的目的在于授權(quán)和促進(jìn),限制性的負(fù)責(zé)任則是一項(xiàng)次要功能。在經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論上,法律賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)權(quán)(我們認(rèn)為不能稱為“數(shù)據(jù)權(quán)”)是一種宏觀調(diào)控權(quán),分為宏觀調(diào)控立法權(quán)和宏觀調(diào)控執(zhí)行權(quán)?！罢髑笠庖姼濉钡?條概括了統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán),即“統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員依照本法規(guī)定獨(dú)立行使統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的職權(quán)”,此外在其他條文中還分散規(guī)定了國家統(tǒng)計(jì)局以及地方政府統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的具體職權(quán)。這點(diǎn)與《日本國統(tǒng)計(jì)法》近似,都未將相關(guān)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的具體職能專條列明,而分散在多個(gè)條款中加以規(guī)定?！都幽么蠼y(tǒng)計(jì)法》體現(xiàn)為另一種立法例,專條明確規(guī)定了加拿大統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)職責(zé):第一,收集、編制、分析、摘錄和出版相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息;第二,進(jìn)行人口普查和農(nóng)業(yè)普查;第三,避免各部門信息重復(fù);第四,促進(jìn)和發(fā)展與加拿大各省有關(guān)的綜合的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。比較而言,統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)通過總分模式設(shè)計(jì)是可行的[6]614-620?？偡帜Ｊ较轮袊督y(tǒng)計(jì)法》的修訂,應(yīng)明確中央和地方各級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)具體權(quán)限的配置,包括統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目審查批準(zhǔn)權(quán)、統(tǒng)計(jì)信息收集處分權(quán)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督處罰權(quán)等,做到分工明確、相互銜接、互不沖突。審視《統(tǒng)計(jì)法》有關(guān)規(guī)定,國家統(tǒng)計(jì)局的職權(quán)多為指令性調(diào)控權(quán),如審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等;部門和地方統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)中,指令性和指導(dǎo)性調(diào)控權(quán)基本是平分秋色。在修訂《統(tǒng)計(jì)法》時(shí),筆者建議,針對(duì)收集大量數(shù)據(jù)的私人實(shí)體(民間統(tǒng)計(jì)調(diào)查的主體),通過行使指導(dǎo)性調(diào)控權(quán),加強(qiáng)管理和服務(wù)。首先,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在依法得到授權(quán)情況下,可以要求公司、獨(dú)立專業(yè)人員和私人機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)集。其次,在不違反隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)法律規(guī)定的前提下,統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)可以為民間統(tǒng)計(jì)調(diào)查的主體提供元數(shù)據(jù)格式方面的指導(dǎo),包括數(shù)據(jù)訪問和共享、數(shù)據(jù)鏈接與互操作性、數(shù)據(jù)質(zhì)量與修訂、數(shù)據(jù)所有權(quán)和控制權(quán)等內(nèi)容。

2.賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)更充分的調(diào)控權(quán)力

如果說存在著回應(yīng)型法的一種典型功能的話,那么它就是調(diào)整而非裁判(8)A.蔡斯在分析出現(xiàn)于聯(lián)邦初審法院的那種“公眾訴訟”的“新模式”時(shí)提出了完全相同的觀點(diǎn),具體內(nèi)容參見Abram Chayes的論文The Role of the Judge in Public Law Litigation(1976)。。在自治型法中,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政府中其它部門間是涇渭分明的。中國統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)長久以來一直被視為純粹的執(zhí)行者,尤其是在統(tǒng)計(jì)資料的收集方面,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)常常通過自身調(diào)查收集數(shù)據(jù),而極少整合來自政府行政管理部門、私營企業(yè)等其他來源的數(shù)據(jù)。原因主要有兩點(diǎn),一是統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)主觀上認(rèn)為這些數(shù)據(jù)來源“不可信”,沒有予以正視,二是客觀上并沒有足夠的跨部門間的協(xié)調(diào)權(quán)力作為支撐?？萍伎焖龠M(jìn)步,已經(jīng)很大程度上改變了人們對(duì)統(tǒng)計(jì)活動(dòng)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。在當(dāng)今這個(gè)數(shù)據(jù)爆炸、數(shù)據(jù)集隨處可見的時(shí)代,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)需要發(fā)揮更大的作用、產(chǎn)生更大的影響力。統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)需要扮演的角色不僅僅是數(shù)據(jù)收集者、發(fā)布者,而應(yīng)成為國家數(shù)據(jù)政策的“設(shè)計(jì)師”。這也是社會(huì)大眾對(duì)未來統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、政府統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的期望。如果調(diào)控(組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)統(tǒng)計(jì)工作)職能薄弱,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)將喪失對(duì)周圍環(huán)境的敏感性,統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)也有可能因有心無力而難以運(yùn)行下去。近年來,北歐一些國家已經(jīng)以政府綜合數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)建立起行之有效的國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng);美國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)目前主要依靠普查與調(diào)查,但敦促其充分利用行政管理數(shù)據(jù)的呼聲此起彼伏。中國統(tǒng)計(jì)法要跟上世界的發(fā)展潮流,就需要在法律層面賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)更充分的調(diào)控權(quán)力,為完成統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的現(xiàn)代化提供法律依據(jù)。張保羅建議,通過修訂統(tǒng)計(jì)立法,加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)管理職能;國家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)轉(zhuǎn)變成國家數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu);制定國家數(shù)據(jù)政策和路線圖,以有效管理數(shù)據(jù)流動(dòng)[1]。中國這次修改《統(tǒng)計(jì)法》就在這些方面做了有益的嘗試。“征求意見稿”第8條規(guī)定,“國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)體工商戶、住戶和個(gè)人等統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象,必須依照本法和國家有關(guān)規(guī)定,真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地提供統(tǒng)計(jì)調(diào)查所需的資料”。第29條規(guī)定,“國家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理全國統(tǒng)計(jì)信息共享工作,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理本地區(qū)的統(tǒng)計(jì)信息共享工作”。從中我們看到,本次修改統(tǒng)計(jì)法,旨在強(qiáng)化中國統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)管理職能,建立由統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)[12]。國家統(tǒng)計(jì)局轉(zhuǎn)變?yōu)閲覕?shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)想已躍然紙上,這也是本次修改《統(tǒng)計(jì)法》最主要的亮點(diǎn)?！罢髑笠庖姼濉钡?4條規(guī)定,“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門,可以對(duì)能夠識(shí)別或者推斷單個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象身份的資料進(jìn)行匿名化處理,用于統(tǒng)計(jì)資料開發(fā)、利用”,可以認(rèn)為是對(duì)有效管理數(shù)據(jù)流動(dòng)作出的原則性規(guī)定。

3.建立健全統(tǒng)計(jì)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體制

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度是建設(shè)民主政治和責(zé)任政府的重要內(nèi)容,更是全面推進(jìn)依法治國的現(xiàn)實(shí)需要[13]。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任最主要的特點(diǎn)是他們并沒有直接參與到統(tǒng)計(jì)違法行為中,而是由于沒有盡到應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的義務(wù)所需要承擔(dān)的責(zé)任。由此可見,在某種程度上領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任可以看做是對(duì)民商法中連帶責(zé)任的一種借鑒與變形——它們都能激勵(lì)責(zé)任人之間相互監(jiān)督,積極履行自身義務(wù)。在民商法中連帶責(zé)任對(duì)債權(quán)人有利,但對(duì)債務(wù)人無疑是一種加重責(zé)任。在統(tǒng)計(jì)法中引入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任將產(chǎn)生同樣的效果:一方面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任加重了統(tǒng)計(jì)違法行為人的違法成本,緩解了長期以來統(tǒng)計(jì)法飽受詬病的統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任畸輕的問題;另一方面人民群眾扮演著統(tǒng)計(jì)法中“債權(quán)人”的角色,建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任將對(duì)人民群眾更有利,體現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)法對(duì)多元價(jià)值的考量與保護(hù)。

按照“征求意見稿”,統(tǒng)計(jì)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是要堅(jiān)持黨對(duì)統(tǒng)計(jì)事業(yè)發(fā)展的全面領(lǐng)導(dǎo),不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化和制度化,完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,把黨對(duì)統(tǒng)計(jì)事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)自覺納入依法治國、依法統(tǒng)計(jì)、依法治統(tǒng)大格局中。二是國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府、各有關(guān)部門負(fù)有對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、保證機(jī)構(gòu)和人員穩(wěn)定、提供保障的責(zé)任。三是國家統(tǒng)計(jì)局和地方各級(jí)統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理全國和地方統(tǒng)計(jì)信息共享工作。四是國家統(tǒng)計(jì)局組織管理全國統(tǒng)計(jì)工作的監(jiān)督檢查,查處重大統(tǒng)計(jì)違法行為,縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)依法查處本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的統(tǒng)計(jì)違法行為。五是統(tǒng)計(jì)工作堅(jiān)持黨政同責(zé)、失職追責(zé),對(duì)統(tǒng)計(jì)弄虛作假的地方、部門和單位,應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任?？傮w而言,“征求意見稿”對(duì)中國統(tǒng)計(jì)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體制規(guī)定比較全面和到位,應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化黨對(duì)統(tǒng)計(jì)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)政府組織保障責(zé)任、全國和地方統(tǒng)計(jì)信息共享平臺(tái)建設(shè)、“黨政同責(zé)”具體規(guī)定,將統(tǒng)計(jì)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落到實(shí)處。

4.完善統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任

統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任是統(tǒng)計(jì)法——宏觀調(diào)控法主體違反宏觀調(diào)控法律義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利的法律后果,是關(guān)系到統(tǒng)計(jì)法守法、執(zhí)法和司法的重要制度。違反統(tǒng)計(jì)法律義務(wù)的主體之所以要承擔(dān)法律責(zé)任,是由于其違法行為所具有的社會(huì)危害性,主要表現(xiàn)為“統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假”。規(guī)定違反統(tǒng)計(jì)(宏觀調(diào)控)義務(wù)的責(zé)任,有利于統(tǒng)計(jì)法的實(shí)施和統(tǒng)計(jì)目標(biāo)(宏觀調(diào)控)的實(shí)現(xiàn)。修訂完善《統(tǒng)計(jì)法》,要建立完善防范和懲治統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假長效機(jī)制,建立健全責(zé)任制、問責(zé)制和督察機(jī)制,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)計(jì)工作考核,暢通統(tǒng)計(jì)違法舉報(bào)渠道,加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)法制建設(shè)和執(zhí)法檢查,強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)違紀(jì)違法責(zé)任追究,完善統(tǒng)計(jì)信用體系建設(shè)等。

違反統(tǒng)計(jì)法的法律責(zé)任形式,可分為財(cái)產(chǎn)性責(zé)任和非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任。財(cái)產(chǎn)性責(zé)任如財(cái)產(chǎn)罰;非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任如政治罰、聲譽(yù)罰、資格罰、自由罰。多樣的法律責(zé)任形式是確保法律責(zé)任落到實(shí)處的重要保障之一。在這方面,由于中國《統(tǒng)計(jì)法》長期被定位于行政法的緣故,致使其中統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任形式的規(guī)定略顯單調(diào),因此建議借鑒《德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)法》,明確規(guī)定統(tǒng)計(jì)犯罪刑事責(zé)任。例如,違法使用國家的單項(xiàng)數(shù)據(jù)的應(yīng)被處以罰金或最長不超過一年的有期徒刑。違反法律規(guī)定,故意或因?yàn)槭韬龆鴽]有提供信息,或未正確、完整、及時(shí)地提供信息的,沒有按照要求的格式填寫報(bào)表的行為,可處以一定金額的罰款。借鑒《美國普查法》,專設(shè)“違法和處罰”一章,具體包括官員和雇員的法律責(zé)任、其他人員的法律責(zé)任、指控證據(jù)等內(nèi)容[14]。其中“官員和雇員”的違法行為主要包括:因任用雇員而收受或索取酬金;雇員拒絕或玩忽職守;虛假陳述、證明;違法泄露數(shù)據(jù),其責(zé)任承擔(dān)形式主要包括罰金和監(jiān)禁。其他人員的違法行為主要包括:拒絕或忽視回答問題;提出建議或提供信息蓄意導(dǎo)致人口點(diǎn)查失實(shí);擁有人、業(yè)主等人拒絕幫助普查雇員;未答復(fù)或虛假答復(fù)等。責(zé)任承擔(dān)方式多為罰款,但也存在少量監(jiān)禁刑。

5.規(guī)范統(tǒng)計(jì)活動(dòng)程序

“程序是法律的中心”這一觀念在自治型法的精神氣質(zhì)中占有主要部分。在一種以規(guī)則為中心的法律秩序中,為了減少對(duì)條文解釋的恣意,或者制止官員超過授權(quán)范圍行事,推論必須經(jīng)常要求脫離規(guī)則而求助于目的。回應(yīng)型法就是建立在這種經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上[5]89。由此可見,即使是在注重目的作用的回應(yīng)型法中,也不能疏于對(duì)活動(dòng)程序的規(guī)范。作為宏觀調(diào)控的程序制度——統(tǒng)計(jì)活動(dòng)程序制度是統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的程序化、法治化。統(tǒng)計(jì)活動(dòng)是由一系列有先后次序的具體行為構(gòu)成,形成統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的決策和實(shí)施過程,又可分為統(tǒng)計(jì)調(diào)查的準(zhǔn)備、統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的擬議評(píng)估、統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的審定、公告通知、實(shí)施督促和統(tǒng)計(jì)資料的運(yùn)用等諸多環(huán)節(jié)。針對(duì)中國統(tǒng)計(jì)活動(dòng)程序的薄弱環(huán)節(jié),提出以下建議:

(1)在統(tǒng)計(jì)調(diào)查的準(zhǔn)備環(huán)節(jié),建議借鑒《日本國統(tǒng)計(jì)法》,政府應(yīng)制定有關(guān)完善公共統(tǒng)計(jì)的基本計(jì)劃。國家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)在聽取統(tǒng)計(jì)委員會(huì)的意見后,提出基本計(jì)劃方案,由國務(wù)院作出決定。政府機(jī)關(guān)因業(yè)務(wù)需要向民間舉辦統(tǒng)計(jì)調(diào)查時(shí),應(yīng)將調(diào)查辦法及調(diào)查表先送其主管統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)核定。

(2)統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的擬議評(píng)估環(huán)節(jié),建議設(shè)立高層次的統(tǒng)計(jì)專家咨詢機(jī)構(gòu),建立相應(yīng)工作機(jī)制,對(duì)重大國情國力普查和調(diào)查項(xiàng)目須經(jīng)咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估,作為項(xiàng)目審批的必經(jīng)程序,以確保咨詢機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮作用。

(3)在統(tǒng)計(jì)資料的運(yùn)用環(huán)節(jié),建議借鑒《日本國統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定,相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料可以進(jìn)行跨部門共享。此外,還可將現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果,運(yùn)用到該項(xiàng)目既定目標(biāo)之外,其目的是控制重復(fù)調(diào)查,減輕被調(diào)查者負(fù)擔(dān),同時(shí)更有效地發(fā)揮統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果為公眾服務(wù)的作用。借鑒《加拿大統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定,(統(tǒng)計(jì))部長可根據(jù)特殊需要授權(quán)在自愿的基礎(chǔ)上取得人口普查和農(nóng)業(yè)普查外的統(tǒng)計(jì)資料[6]487-500。

6.建立健全統(tǒng)計(jì)法全民行動(dòng)體系

回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法強(qiáng)調(diào)充分利用社會(huì)資源,這使得調(diào)查對(duì)象與統(tǒng)計(jì)法的關(guān)系不再是單純的被動(dòng)與服從。中國是一個(gè)人口大國,全民行動(dòng)體系并不能讓每一名群眾或者統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象都參與到統(tǒng)計(jì)法的制定、實(shí)施等運(yùn)行過程中。這不僅滿足不了統(tǒng)計(jì)活動(dòng)對(duì)效率的要求,又增加了民粹主義的風(fēng)險(xiǎn)。因此,該體系的建立一是必須依法開展,建議盡快出臺(tái)中國民間統(tǒng)計(jì)管理辦法;二是有賴于委托社會(huì)中介組織,既能代表社會(huì)群眾以及調(diào)查對(duì)象的統(tǒng)計(jì)權(quán)益,又具有一定的專業(yè)能力,例如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)以及國際專業(yè)組織等。統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)可以將一部分統(tǒng)計(jì)權(quán)力分享給這些中介機(jī)構(gòu),以減少統(tǒng)計(jì)活動(dòng)對(duì)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的依賴,形成一種介于行政關(guān)系和契約關(guān)系之間的社會(huì)組織形態(tài),既有從屬性,又有自主性。這種新的統(tǒng)計(jì)組織形態(tài)的建立有利于將前沿的科學(xué)技術(shù)與傳統(tǒng)國家統(tǒng)計(jì)活動(dòng)相融合,也是國家統(tǒng)計(jì)組織形態(tài)、活動(dòng)形式順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然變革。具體有以下兩點(diǎn)值得關(guān)注:

(1)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集個(gè)體化傾向明顯。以國民經(jīng)濟(jì)核算為例,依據(jù)傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)方法,統(tǒng)計(jì)部門會(huì)明確區(qū)分家庭和工作場(chǎng)所。通常家庭的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)因其并不以市場(chǎng)消費(fèi)為目的而不會(huì)被統(tǒng)計(jì)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,使得辦公場(chǎng)所擺脫了地域限制,傳統(tǒng)家庭與工作場(chǎng)所之間的界限變得模糊。許多國家都經(jīng)歷了“個(gè)體經(jīng)營”或“自營職業(yè)者”的興起,家庭往往是他們的運(yùn)營場(chǎng)所[15]。2020年突如其來的新冠肺炎疫情刺激了地?cái)偨?jīng)濟(jì)、直播帶貨的發(fā)展,如何將這些新興經(jīng)濟(jì)納入到國民經(jīng)濟(jì)核算是一個(gè)不小的難題。為此,有些國家的統(tǒng)計(jì)部門已經(jīng)關(guān)注到這一點(diǎn),安排了人力物力來追蹤這樣的工作群體及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng),并已更新他們的核算制度(如西方國家采用的國民賬戶體系(9)國民賬戶體系是西方國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行綜合考察和統(tǒng)一核算的制度,亦稱國民核算體系或國民經(jīng)濟(jì)核算制度,其縮略語為SNA。)。

(2)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集全球化傾向明顯。電子商務(wù)和立足于互聯(lián)網(wǎng)的交易迅猛發(fā)展,使得跨國交易不再是少數(shù)大公司的特權(quán)。目前從物流到商品銷售的各個(gè)環(huán)節(jié),商業(yè)運(yùn)營已經(jīng)做到了無縫跨越國界,消費(fèi)者隨之而動(dòng)成為無國界互聯(lián)網(wǎng)購物者。穿梭于各種跨國交易平臺(tái)的購物者則會(huì)對(duì)CPI(消費(fèi)者價(jià)格指數(shù))的數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計(jì)造成較大的影響。此外,聯(lián)合國全球工作組(GWG)(10)官方統(tǒng)計(jì)使用大數(shù)據(jù)全球工作組(the Global Working Group on Big Data for Official Statistics,簡(jiǎn)稱the Global Working Group和GWG,中文譯為全球工作組)隸屬于聯(lián)合國,根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會(huì)第45/110號(hào)決定,官方統(tǒng)計(jì)使用大數(shù)據(jù)問題全球工作組于2014年5月創(chuàng)建,于2014年10月31日在北京召開首次會(huì)議。全球工作組主要致力于清點(diǎn)當(dāng)前有關(guān)大數(shù)據(jù)使用的活動(dòng)和實(shí)例,解決與方法、人力資源、質(zhì)量和保密性有關(guān)的問題,并擬訂不同類型大數(shù)據(jù)源的分類準(zhǔn)則。目前該工作組有28個(gè)國家和16個(gè)國際組織成員。也致力于建立一個(gè)全新的值得信賴的平臺(tái)(UN Global Platform)(11)2016年8月29日,聯(lián)合國全球平臺(tái)(UN Global Platform)在都柏林舉行的全球工作組會(huì)議上作出決定后,全球工作組(GWG)提議為數(shù)據(jù)、服務(wù)和應(yīng)用程序創(chuàng)建一個(gè)全球平臺(tái),即聯(lián)合國全球平臺(tái)。中國作為全球工作組(GWG)的創(chuàng)始成員,在大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域以及平臺(tái)建設(shè)方面發(fā)揮著引領(lǐng)作用。聯(lián)合國經(jīng)社部與中國國家統(tǒng)計(jì)局共同建設(shè)了杭州大數(shù)據(jù)應(yīng)用中心,并將此作為聯(lián)合國全球平臺(tái)的分中心。。通過這個(gè)平臺(tái),各個(gè)成員國可以共享發(fā)現(xiàn)的新數(shù)據(jù)、交流現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)與分析方法、建立項(xiàng)目的協(xié)作等等。目前中國已是該平臺(tái)的重要參與國,相信在不久的將來,國際間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)交流將變得更加頻繁。

無論統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集的個(gè)體化還是全球化,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一國統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的能力范圍,對(duì)統(tǒng)計(jì)全民行動(dòng)體系的需求正變得日益迫切。與行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)以及國際專業(yè)組織的合作不同以往統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的單獨(dú)行動(dòng),其中將涉及到數(shù)據(jù)集的所有權(quán)、訪問權(quán)、數(shù)據(jù)與算法的公開、保密,還有軟件、服務(wù)和工具的獨(dú)立使用等一系列法律問題。統(tǒng)計(jì)法應(yīng)當(dāng)在這些方面做出原則或具體的規(guī)定及限制,為該體系提供法律依據(jù)和法律保障。

五、結(jié) 語

回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法揚(yáng)棄、綜合了壓制型與自治型統(tǒng)計(jì)法,由目的引導(dǎo)制度,設(shè)立批判既存的規(guī)章制度的基準(zhǔn),賦予國家統(tǒng)計(jì)制度以自我修正的精神。因此,回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法既是一種社會(huì)變革的法律模式,又是一種法制變革的政策模式。在這里“變化的源泉得以從法律秩序之內(nèi)出來”,而且只有這樣“才能使法的變革容易進(jìn)行的同時(shí)維持法的連續(xù)性”。可以說,回應(yīng)型統(tǒng)計(jì)法的存續(xù)與否,將取決于國家有序化機(jī)制和民間有序化機(jī)制的交涉性平衡[5]VI。中國現(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》存在問題與不足,急需修訂是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。如何修訂統(tǒng)計(jì)法是一個(gè)需要嚴(yán)肅面對(duì)的學(xué)術(shù)話題,是要下一番功夫的,但是更為重要的、更難的是通過修改完善統(tǒng)計(jì)法,真正實(shí)現(xiàn)依法統(tǒng)計(jì),樹立統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威,確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性,提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。本文從回應(yīng)型法的視野對(duì)統(tǒng)計(jì)法修訂與發(fā)展的探討僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的探討,限于篇幅,涉及的許多理論問題和實(shí)踐問題都還停留在問題的表面,有待繼續(xù)深入。無論如何,希望通過本文引起更多學(xué)界對(duì)于政府統(tǒng)計(jì)活動(dòng)、統(tǒng)計(jì)法、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的關(guān)注與研究,打開新思路為中國《統(tǒng)計(jì)法》的修訂提供更多、更好的方案。