我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革：歷程、經(jīng)驗(yàn)與展望

郎闖

摘要：農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的奠基石，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域各項(xiàng)改革的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。深入梳理農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革演變的歷史脈絡(luò)，有利于加深對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制發(fā)展歷程的認(rèn)識;全面總結(jié)改革過程中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有利于明確未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的發(fā)展方向。在鄉(xiāng)村振興的背景下，未來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的發(fā)展應(yīng)在堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位的原則上，從順應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型階段農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性變化的發(fā)展形勢、關(guān)注并規(guī)范新型經(jīng)營主體的發(fā)展、健全綜合配套的多元化社會(huì)服務(wù)體系方面推進(jìn)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、加速實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制;新型經(jīng)營體系創(chuàng)新;鄉(xiāng)村振興

我國的改革之路發(fā)軔于農(nóng)村，而農(nóng)村改革的核心是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記在小崗村主持召開的座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“新形勢下深化農(nóng)村改革，最大的政策，就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。這是深化農(nóng)村改革的主線。”因此，唯有緊緊把握這條主線才能加速農(nóng)村繁榮的發(fā)展，確保國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的完整性、全面性與牢固性。黨的十九大報(bào)告中再次對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革作出重要部署，為未來如何進(jìn)一步完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)型，提供了政策方向。

一、我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的歷史進(jìn)程

根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營形態(tài)劃分，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制先后經(jīng)歷了新中國成立初期短暫實(shí)行的農(nóng)民自主經(jīng)營體制、由公社化運(yùn)動(dòng)催生的集體生產(chǎn)、集體經(jīng)營體制、改革開放后“家庭經(jīng)營，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制以及21世紀(jì)以來以新型經(jīng)營主體為首的多元化經(jīng)營體制，四個(gè)發(fā)展階段。

新中國成立初期“土改運(yùn)動(dòng)”的發(fā)起，突破性的摧毀了封建土地制度，正式拉開了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的序幕。農(nóng)民無償分到土地和大批生產(chǎn)資料，真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。為加快集體所有制向全民所有制過渡，1959年我國首次明確了以生產(chǎn)大隊(duì)為主導(dǎo)的三級所有制。但由于人民公社制重構(gòu)了土地所有制關(guān)系和生產(chǎn)經(jīng)營方式，形成了農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)資料由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)向集體所有、生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)業(yè)合作社基本單位的新格局。農(nóng)民生產(chǎn)積極性嚴(yán)重減弱，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率日益低下。因此，以土地集體所有為基礎(chǔ)，以合作經(jīng)濟(jì)組織為依托的家庭承包責(zé)任制便應(yīng)運(yùn)而生，并于1993年通過的《憲法》修正案中被正式確立為農(nóng)村一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局發(fā)生重大變化。面對新的發(fā)展形勢，黨的十八大報(bào)告提出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的概念，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速增長，推動(dòng)了多種形式的規(guī)模經(jīng)營，“完善基本經(jīng)營制度，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”為現(xiàn)階段的主要任務(wù)。

二、我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

縱觀新中國成立以來農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的歷史變遷，既經(jīng)歷過大刀闊斧式的急速變革也經(jīng)歷過靜水流深式的穩(wěn)中求進(jìn)。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了歷史性變化。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革在自身汲取動(dòng)力的同時(shí)，也為部分國家加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了中國經(jīng)驗(yàn)。

（一）把處理農(nóng)民和土地關(guān)系作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的主線

我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的內(nèi)容主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢的變化不斷調(diào)整和完善農(nóng)民與土地的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)土地要素與勞動(dòng)力要素的優(yōu)化配置。習(xí)近平總書記為農(nóng)村改革劃出的四條“紅線”中，第一條就是在實(shí)際工作中，必須把處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系作為主線來抓。制定改革措施，首先要從這一方面去衡量。新中國成立初期，“土改運(yùn)動(dòng)”形成的農(nóng)民家庭經(jīng)營制度暫時(shí)性的緩解了當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的人地沖突。但是為解決后續(xù)出現(xiàn)的個(gè)體農(nóng)業(yè)分散、脆弱等難題，我國進(jìn)行了由農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)催生的集體經(jīng)營體制的實(shí)踐探索。為理順農(nóng)民和集體的關(guān)系、放活農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，我國開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。黨的十九大以來，我國為進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，明確提出落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策。實(shí)踐證明，為滿足不同農(nóng)民群體的利益訴求，使其適應(yīng)市場化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展節(jié)奏。我國農(nóng)村經(jīng)營體制改革始終牢牢把握農(nóng)民與土地關(guān)系這一主線，并從城鄉(xiāng)互補(bǔ)的角度進(jìn)一步推動(dòng) “人、地”要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)、平等交換，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源配置均衡。

（二）以包容性發(fā)展作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的理念

我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革秉承包容性發(fā)展的改革理念，在重點(diǎn)培育多元化新型經(jīng)營主體方面體現(xiàn)的尤為顯著。伴隨著雙層經(jīng)營體制的逐步嬗變，我國制定了時(shí)刻契合發(fā)展現(xiàn)狀的有效政策，進(jìn)行更高層面的統(tǒng)一部署。我國從2005年就開始了對新型經(jīng)營主體的關(guān)注，此后陸續(xù)發(fā)布了一系列對培育新型農(nóng)業(yè)合作組織的指導(dǎo)意見。2013年“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”在中央農(nóng)村工作會(huì)議中第一次被正式提出。黨的十九大報(bào)告從全局高度，再次明確了新型經(jīng)營主體在“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系中的功能定位。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不斷壯大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)市場參與主體的多元化，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營提供了基礎(chǔ)條件，正是基于包容性發(fā)展的改革理念及時(shí)回應(yīng)不同群體的制度需求，才呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革在各項(xiàng)變遷中的強(qiáng)大適應(yīng)性以及對各類新型經(jīng)營主體發(fā)展的推動(dòng)性。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體已然由農(nóng)戶主導(dǎo)的家庭經(jīng)營格局轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?jīng)營主體并存的格局。這一演變過程不僅是因?yàn)槭袌龌l(fā)展的不斷深入、農(nóng)民對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的自主選擇，更源于以包容性發(fā)展的改革理念。它豐富了通往農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路中的共同參與者，并深深賦予了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革鮮明的中國特色。

（三）以統(tǒng)分結(jié)合的平衡關(guān)系作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的邏輯

把握“統(tǒng)分結(jié)合”關(guān)系，在“分”與“統(tǒng)”之間尋找最佳平衡點(diǎn)是我國在多年的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革中探索出來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。土地改革后農(nóng)民所有制逐漸暴露出來的生產(chǎn)資料的短缺、具體環(huán)節(jié)農(nóng)民個(gè)體抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力弱等缺陷，使中央意識到制度設(shè)計(jì)上“統(tǒng)”的內(nèi)容過少。因此開展互助組向集體合作經(jīng)營過渡，開始從“統(tǒng)少分多”向“統(tǒng)多分少”方向發(fā)展。但集體經(jīng)營制過于強(qiáng)化“統(tǒng)”的內(nèi)容暫時(shí)造成了“統(tǒng)分”結(jié)合失衡，而雙層經(jīng)營體制的“去統(tǒng)增分”在生產(chǎn)資料和生產(chǎn)經(jīng)營中，實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)”與“分”的適度融合。伴隨著多元主體經(jīng)營制的誕生，賦予了“統(tǒng)”與“分”新的內(nèi)涵。一是過去在雙層經(jīng)營體制中的“分”主要體現(xiàn)為農(nóng)戶的分散經(jīng)營，而多元主體經(jīng)營制中的“分”主要表現(xiàn)為形式的多樣。除農(nóng)戶的分散經(jīng)營外，也包含多元化的農(nóng)業(yè)組織。二是多元主體經(jīng)營制“統(tǒng)”的經(jīng)營主體與功能呈現(xiàn)多元化趨勢。與其他兩種體制最大的不同是，多層經(jīng)營體制“統(tǒng)”的主體從帶有強(qiáng)制性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向多元化、市場化的新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變。這些多元化“統(tǒng)”的主體，既滿足了農(nóng)戶在生產(chǎn)、經(jīng)營等各項(xiàng)環(huán)節(jié)的服務(wù)需要，又豐富了“統(tǒng)”的功能。

三、未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的發(fā)展方向

鄉(xiāng)村振興作為事關(guān)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，在向農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展釋放制度紅利的同時(shí)，也對新時(shí)代的“三農(nóng)”工作提出新要求。因此，我國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的發(fā)展應(yīng)順應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型過程中各項(xiàng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性變化的發(fā)展形勢，堅(jiān)持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的發(fā)展原則，同時(shí)關(guān)注新型經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的深化改革，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)。

（一）順應(yīng)“城鄉(xiāng)中國”階段農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性變化的發(fā)展形勢

當(dāng)前，我國已經(jīng)從鄉(xiāng)土中國進(jìn)入到城鄉(xiāng)中國階段。在此階段下，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性變化主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，土地功能的結(jié)構(gòu)性變化。當(dāng)前農(nóng)民就業(yè)和收入來源日趨多元化，土地承載的就業(yè)和生計(jì)功能在逐漸減退，社會(huì)保障功能日益凸顯。對大多數(shù)的兼業(yè)農(nóng)民而言，繼續(xù)持有承包地更多的是作為一種社會(huì)保障，以滿足內(nèi)心的安全感。第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)的結(jié)構(gòu)性變化。集中體現(xiàn)在農(nóng)機(jī)作業(yè)環(huán)節(jié)，機(jī)械加速替代人力等方面。外包環(huán)節(jié)的增多、土地股份合作制、農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，使家庭承擔(dān)的生產(chǎn)經(jīng)營職能下降。第三，務(wù)農(nóng)人員代際差異的結(jié)構(gòu)性變化。農(nóng)二代作為向城市遷移的絕對主力，他們與土地、與鄉(xiāng)村的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大變化。在就業(yè)發(fā)展取向、經(jīng)濟(jì)行為選擇以及對鄉(xiāng)土生活的留戀程度與農(nóng)一代的差異已經(jīng)十分鮮明。第四，農(nóng)業(yè)自身功能的結(jié)構(gòu)性變化。進(jìn)入城鄉(xiāng)中國階段后，我國的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始從過去功能定位單一的糧食農(nóng)業(yè)拓展到集健康、生態(tài)、文化旅游為一體的多功能、復(fù)合型農(nóng)業(yè)。

未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的發(fā)展，應(yīng)在順應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)中國階段農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性變化的發(fā)展形勢下，從強(qiáng)化土地的財(cái)產(chǎn)性功能、推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)等方面發(fā)力。在傳統(tǒng)農(nóng)村向城鎮(zhèn)化邁進(jìn)的過程中，既需要為繼續(xù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)一代提供社會(huì)化服務(wù)也要為退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的非農(nóng)人員建立土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)份額權(quán)等市場化退出通道。只有契合城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度、適應(yīng)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和生產(chǎn)方式的改進(jìn)過程，才能構(gòu)建起復(fù)合型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

（二）關(guān)注并規(guī)范新型經(jīng)營主體的發(fā)展

新型經(jīng)營主體作為我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量，在引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展中具備適度規(guī)模經(jīng)營的帶動(dòng)效應(yīng)，符合提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求。但在其蓬勃發(fā)展的同時(shí)，仍然存在多方面的發(fā)展約束及部分經(jīng)營主體異質(zhì)化等問題。第一，融資渠道不通暢是限制新型經(jīng)營主體發(fā)展的一大因素，主要體現(xiàn)在授信擔(dān)保困難、申請手續(xù)繁瑣、交易費(fèi)用高等方面。第二，雖然國家允許農(nóng)業(yè)設(shè)施用地可以使用耕地，但配套設(shè)施用地審批困難卻長期存在。諸如農(nóng)機(jī)具存放用地、農(nóng)產(chǎn)品加工和倉儲(chǔ)用地等，依舊難以獲得。第三，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的嚴(yán)重缺位問題。中央多次強(qiáng)調(diào)抓好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的落實(shí)工作，督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做到及時(shí)、足額理賠。但當(dāng)前所獲成效尚不明顯。根據(jù)各類經(jīng)營主體的投保需求，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)設(shè)置健全的保險(xiǎn)服務(wù)將有助于降低新型經(jīng)營主體在生產(chǎn)經(jīng)營中的未知風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在拓寬農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)覆蓋面、減少理賠手續(xù)、提高理賠服務(wù)水平等方面還需加大力度。

現(xiàn)階段，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在地方政府指標(biāo)壓力下虛化異化的問題日益凸顯。當(dāng)前的工作重心不能僅聚焦于政策扶持，日常的指導(dǎo)和監(jiān)管更不容忽視。根據(jù)不同經(jīng)營主體的特征，實(shí)施個(gè)性化政策優(yōu)惠的同時(shí)加強(qiáng)特定監(jiān)管，對扶持清單中的新型經(jīng)營主體開展定期“體檢”。以家庭農(nóng)場的監(jiān)管為例，應(yīng)重點(diǎn)從農(nóng)民經(jīng)濟(jì)視角下的收入因素衡量農(nóng)場的最佳規(guī)模。對過度規(guī)?；霓r(nóng)場，應(yīng)為其設(shè)置具體的經(jīng)營規(guī)模區(qū)間，完善經(jīng)營規(guī)模的上限設(shè)定，為新型經(jīng)營主體創(chuàng)造健康的發(fā)展環(huán)境。

（三）健全綜合配套的多元化社會(huì)服務(wù)體系

黨的十七屆三中全會(huì)為新時(shí)期農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)指明了方向。建立綜合配套的多元化社會(huì)服務(wù)體系，有助于進(jìn)一步強(qiáng)化雙層經(jīng)營中“統(tǒng)”的功能，為小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營提供便捷高效的服務(wù)，但當(dāng)前仍然存在以下問題。一是多元化的服務(wù)需求尚且無法滿足。從需求方看，農(nóng)戶對服務(wù)主體提供的單項(xiàng)社會(huì)化服務(wù)與綜合性社會(huì)化服務(wù)的要求不同。從供給方看，服務(wù)主體因技術(shù)水平、資金來源、管理體制等問題無法滿足各類經(jīng)營主體的個(gè)性化需求。因此，服務(wù)的供給與需求就自然不能得到有效的匹配。二是在主體建設(shè)方面。就政府而言，農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)能力特別是在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、提高人員素質(zhì)等方面還有待提高。尤其在提供資金、技術(shù)、政策支持以及維護(hù)良好市場秩序等方面政府部門的組織協(xié)調(diào)不能中斷。三是在市場建設(shè)方面，要繼續(xù)開拓農(nóng)村市場，推進(jìn)農(nóng)村流通現(xiàn)代化。加強(qiáng)健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系，完善農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布制度，從而降低流通過程中的成本、提高農(nóng)產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效率。

歸納起來，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與健全新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。前者的發(fā)展會(huì)促進(jìn)后者服務(wù)的配套，而后者的配套會(huì)提高前者的建設(shè)水平。因此，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育，健全以服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為根本的多元化社會(huì)服務(wù)體系，將有助于適度規(guī)模經(jīng)營的順利實(shí)現(xiàn)。在小農(nóng)戶同享由多元化社會(huì)化服務(wù)體系帶來的現(xiàn)代化發(fā)展成果的同時(shí)，也在一定程度上為各類經(jīng)營主體的發(fā)展拓寬了成長空間。

四、結(jié)語

農(nóng)村經(jīng)營體制作為與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民切身利益相關(guān)的重要制度，是在農(nóng)民群眾的偉大實(shí)踐探索和國家理性的政策設(shè)計(jì)下制定并完善的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革在延續(xù)傳統(tǒng)改革路徑的同時(shí)，也致力于對過去改革經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)與升華。這種極具鮮明中國特色的改革思路，向世界農(nóng)業(yè)發(fā)展傳遞正向的思想力量。未來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的發(fā)展在增強(qiáng)創(chuàng)新動(dòng)力、厚植發(fā)展優(yōu)勢的同時(shí)，還要順應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民群眾的期盼，這樣才能為鄉(xiāng)村振興打開城鄉(xiāng)通道，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村真正成為大有為的廣闊天地。

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（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）