我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)政策現(xiàn)狀、問題及建議

陳克亮，吳侃侃,2，黃海萍，姜玉環(huán)

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005; 2.福建省海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，福建 廈門 361005)

海洋生態(tài)修復(fù)是指利用大自然的自我修復(fù)能力，在適當(dāng)?shù)娜斯ご胧┑妮o助作用下，使受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到原來(lái)或與接近原來(lái)的結(jié)構(gòu)和功能狀態(tài)，即通過減少環(huán)境壓力、移除侵入種或重建人工生境，讓海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能不斷恢復(fù)[1-2]。國(guó)內(nèi)對(duì)于海洋生態(tài)修復(fù)的研究集中在典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)技術(shù)層面[3-10]，較少?gòu)膮^(qū)域?qū)用嫜芯縖11]。魏旭(2016)指出關(guān)于生態(tài)修復(fù)制度的基本研究處于缺失狀態(tài)[12]；馬英杰等(2016)從區(qū)域的角度提出建立海洋生態(tài)修復(fù)專用資金、管理機(jī)關(guān)和公眾參與等法律制度[13]；豐愛平等(2019)提出建立健全海洋保護(hù)修復(fù)制度體系[14]；蔣成竹等(2019)提出加快自然資源、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估與修復(fù)的法律制度體系及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與方法體系建設(shè)[15]。

通過管理政策、技術(shù)政策和經(jīng)濟(jì)政策三個(gè)方面來(lái)梳理國(guó)內(nèi)關(guān)于海洋生態(tài)修復(fù)方面相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措等方面的政策進(jìn)展，分析存在的問題，從自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域出發(fā)，探討性地提出解決問題的方案和措施。

1 我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)政策現(xiàn)狀與實(shí)施概況

1.1 國(guó)家海洋生態(tài)修復(fù)政策現(xiàn)狀

1.1.1 管理政策 法律法規(guī)方面，主要有《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》[16]、《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》[17]和《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》[18]等對(duì)開展海洋生態(tài)修復(fù)進(jìn)行原則性的約束。

規(guī)范性文件方面，中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的海洋生態(tài)修復(fù)相關(guān)規(guī)范性文件主要有《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)[2015]12號(hào))[19],《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2015)[20],《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù) 嚴(yán)格管控圍填海的通知》(國(guó)發(fā)[2018]24號(hào))[21]，對(duì)加強(qiáng)海洋生態(tài)修復(fù)提出具體方略；相關(guān)部委也印發(fā)了海洋生態(tài)修復(fù)相關(guān)規(guī)范性文件，原國(guó)家海洋局主要有《關(guān)于開展海域海島海岸帶整治修復(fù)保護(hù)工作的若干意見》(國(guó)海辦字[2010]649號(hào))[22]、《國(guó)家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015—2020年)》[23]、《國(guó)家海洋局關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》(國(guó)海發(fā)[2016]4號(hào))[24]、《全國(guó)科技興海規(guī)劃(2016—2020)》[25]、《圍填海管控辦法》(2017)[26]、貫徹落實(shí)《圍填海管控辦法》的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案(2017)[27-28]、《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》(2017)[29]、貫徹落實(shí)《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案(2017)[30]、《關(guān)于印發(fā)無(wú)居民海島開發(fā)利用具體方案編寫要求的通知》(國(guó)海規(guī)范[2017]4號(hào))[31]等；原國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(2017年修訂)[32]；自然資源部、發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知〉的實(shí)施意見》(自然資規(guī)[2018]5號(hào))[33]；自然資源部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關(guān)要求的通知》(自然資規(guī)[2018]7號(hào))[34]等；自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)了《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2025年)》(自然資發(fā)[2020]135號(hào))[35]等，進(jìn)一步明確了包括海洋生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《關(guān)于進(jìn)一步明確涉漁工程水生生物資源保護(hù)和補(bǔ)償有關(guān)事項(xiàng)的通知》(農(nóng)辦漁[2018]50號(hào))[36]中進(jìn)一步明確水生生物資源保護(hù)和補(bǔ)償有關(guān)事項(xiàng)；原環(huán)境保護(hù)部等部門印發(fā)了《近岸海域污染防治方案》[37]；原國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于開展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》[38]等文件，明確了入海河流治理目標(biāo)，加強(qiáng)入海河流污染防治，提出了改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)海洋生態(tài)安全的目標(biāo)，明確了強(qiáng)化海洋空間資源管控和景觀整治、加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等任務(wù)。

1.1.2 技術(shù)政策 已經(jīng)頒布或出臺(tái)海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件主要有《圍填海工程生態(tài)建設(shè)技術(shù)指南(試行)》(國(guó)海規(guī)范[2017]13號(hào))[39]、《圍填海項(xiàng)目生態(tài)評(píng)估技術(shù)指南(試行)》(2018)、《圍填海項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案編制技術(shù)指南(試行)》(2018)[40]、《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則第1部分：總則》[41]、《紅樹林植被恢復(fù)技術(shù)指南》[42]、《海灘養(yǎng)護(hù)與修復(fù)技術(shù)指南》[43]等。2020年發(fā)布的21項(xiàng)海岸帶保護(hù)修復(fù)工程系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[44]，包括紅樹林、鹽沼、珊瑚礁、海草床、牡蠣礁、砂質(zhì)海岸等海岸帶生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則10項(xiàng)；海堤生態(tài)化、圍填海工程生態(tài)海堤建設(shè)等海岸帶生態(tài)減災(zāi)修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則10項(xiàng)；監(jiān)管監(jiān)測(cè)技術(shù)方法1項(xiàng)；其中，《海堤生態(tài)化建設(shè)技術(shù)指南(試行)》以《海岸帶保護(hù)修復(fù)工程工作方案》的附件形式于2020年2月21日由自然資源部、水利部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布并試行，其余20項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以中國(guó)海洋工程咨詢協(xié)會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布實(shí)施。

1.1.3 經(jīng)濟(jì)政策 財(cái)政部、國(guó)家海洋局印發(fā)了《關(guān)于中央財(cái)政支持實(shí)施藍(lán)色海灣整治行動(dòng)的通知》(財(cái)建[2016]262號(hào))[45]，對(duì)沿海城市開展藍(lán)色海灣整治給予獎(jiǎng)補(bǔ)支持；財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金管理辦法》的通知(財(cái)資環(huán)[2020]24號(hào))提出保護(hù)修復(fù)資金支持范圍[46]；國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知(國(guó)辦發(fā)[2020]19號(hào))[47]，明確了生態(tài)保護(hù)修復(fù)的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出了“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”；2018年10月10習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)工程”和“海岸帶保護(hù)修復(fù)工程”，對(duì)海洋生態(tài)修復(fù)工作提出明確要求。

2018年自然資源部組建以來(lái)，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)作為其核心職責(zé)之一，部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)國(guó)土空間修復(fù)的政策研究和規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償及重要自然資源的生態(tài)修復(fù)工作，對(duì)海洋生態(tài)資源的修復(fù)提出了要求，基于陸海統(tǒng)籌下的海洋生態(tài)修復(fù)工作愈發(fā)急迫。

1.2 國(guó)家海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施概況

2010—2017年中央已累計(jì)投入財(cái)政專項(xiàng)資金137億元；截至2018年底，累計(jì)修復(fù)岸線約1 000 km，濱海濕地9 600 hm2，海島20個(gè)[48-49]。自然資源部在答復(fù)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議代表《關(guān)于加強(qiáng)海岸線生態(tài)修復(fù)的建議》中指出[50]：2016年起，中央財(cái)政累計(jì)安排海島及海域保護(hù)資金68.9億元，先后支持28個(gè)沿海城市開展“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)。實(shí)施內(nèi)容包括海岸線生態(tài)修復(fù)工程、恢復(fù)海岸線生態(tài)功能、海島保護(hù)利用示范工程等；浙江、秦皇島、青島、連云港、?？谝皇∷氖新氏乳_展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作，探索形成陸海統(tǒng)籌、河海兼顧、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同共治的海洋生態(tài)環(huán)境治理新模式。以青島為例，制定出臺(tái)了《關(guān)于推行灣長(zhǎng)制加強(qiáng)海灣管理保護(hù)的方案》、《青島市灣長(zhǎng)制市級(jí)會(huì)議制度》等一系列市級(jí)灣長(zhǎng)制相關(guān)工作制度[51]。從藍(lán)色海灣整治實(shí)施情況來(lái)看，青島“三灣”整治取得了較大進(jìn)展，膠州灣整治工作已基本完成；靈山灣整治及生態(tài)修復(fù)計(jì)劃于2020年全部建成；鰲山灣部分區(qū)段已完成，剩余區(qū)段正在有序推進(jìn)。從整治效果來(lái)看，通過完善海岸線慢行系統(tǒng)、公共開放空間、配套服務(wù)設(shè)施等，在改善海岸帶生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，提升了區(qū)域生活品質(zhì)，已成為市民及游客新的休閑娛樂目的地，帶來(lái)了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

同時(shí)，林業(yè)部門在全國(guó)范圍內(nèi)容開展了沿海防護(hù)林和紅樹林修復(fù)工程，印發(fā)了《全國(guó)沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程規(guī)劃(2016—2025年)》(林規(guī)發(fā)[2017]38號(hào))[52]。農(nóng)業(yè)部門開展了海洋牧場(chǎng)、人工魚礁等工程，印發(fā)了《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃(2017—2025年)》[53]，對(duì)工程的具體內(nèi)容和效果不在本文綴述。

2 地方海洋生態(tài)修復(fù)政策概況

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已出臺(tái)的沿海各省海洋生態(tài)修復(fù)相關(guān)的法律、法規(guī)、相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)如表1。

在管理政策方面，沿海各省頒布了海洋環(huán)境保護(hù)條例(規(guī)定/辦法)，對(duì)開展海洋生態(tài)修復(fù)工作規(guī)定了原則性的內(nèi)容；一些省域還頒布了海岸帶保護(hù)、利用與管理?xiàng)l例(意見)。

在經(jīng)濟(jì)政策方面，主要有海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法，為海洋生態(tài)修復(fù)提供資金支持。目前頒布的主要有：《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》(2016)[54]、《山東省自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》(2019)[55]、《江蘇省海洋生物資源損失補(bǔ)償管理暫行辦法》(2018)[56]、《廣西壯族自治區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》(2019)[57]、《廈門市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》(2018)[58]、《三亞市潛水活動(dòng)珊瑚礁生態(tài)損失補(bǔ)償辦法》(2020)[59]、《海南省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金管理辦法》(2019)[60]等。

在技術(shù)政策方面，主要出臺(tái)了一些關(guān)于海洋生態(tài)(生物)損害評(píng)估或補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，為海洋生態(tài)修復(fù)或補(bǔ)償資金提供支撐。目前已頒布的主要有：《遼寧省海洋及海岸工程海洋生物損害評(píng)估技術(shù)規(guī)范》[61]、《天津市海洋(岸)工程海洋生態(tài)損害評(píng)估方法》[62]、海南省的《海洋生態(tài)損害賠償與生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估方法》[63]、《廈門市海洋開發(fā)活動(dòng)生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(廈海漁[2018]115號(hào))》[64]等。

表1 沿海省域海洋生態(tài)修復(fù)政策現(xiàn)狀

3 海洋生態(tài)修復(fù)政策存在的問題

目前大多海洋生態(tài)修復(fù)政策分散在岸線保護(hù)、濱海濕地保護(hù)、圍填海管控和修復(fù)方面，從國(guó)家和地方層面對(duì)于系統(tǒng)開展海洋生態(tài)修復(fù)均缺少相應(yīng)的整體規(guī)劃和政策。因此，建議從國(guó)家層面提出建立系統(tǒng)的海洋生態(tài)修復(fù)制度和政策建議，保障海洋生態(tài)修復(fù)工作的順利實(shí)施和可持續(xù)性。

3.1 管理政策方面

從立法、考核和公眾參與方面分析目前在海洋生態(tài)修復(fù)管理政策中存在的問題。

3.1.1 修復(fù)立法尚不完善 我國(guó)涉及海洋生態(tài)修復(fù)方面的法律在一些單行法的個(gè)別條款中有規(guī)定，對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的具體要求也散見于相關(guān)政策性文件中。

已有地方立法雖然在條款中基本將海岸帶保護(hù)作為優(yōu)先目標(biāo)之一，但在具體規(guī)定的內(nèi)容上仍然以利用為主導(dǎo)，對(duì)保護(hù)和修復(fù)的規(guī)定沒有突出源頭治理思路，欠缺保護(hù)修復(fù)的整體性、統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，缺乏詳細(xì)的事后成效評(píng)價(jià)和監(jiān)督指標(biāo)要求，較多方面是以鼓勵(lì)性和彈性要求進(jìn)行規(guī)范，立法層面應(yīng)明確修復(fù)工作中主體責(zé)任與義務(wù)，資金來(lái)源和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等。現(xiàn)有的各省市制定的海岸帶保護(hù)利用相關(guān)法律文件，多從法律救濟(jì)角度規(guī)定相關(guān)主體的修復(fù)和治理責(zé)任，對(duì)于開發(fā)利用中的保護(hù)修復(fù)規(guī)定不夠全面和具體。對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境這個(gè)整體的生態(tài)保護(hù)修復(fù)需要確立一個(gè)更加綜合、合理的法律制度框架來(lái)保駕護(hù)航，使其走向良性的制度化軌道。

3.1.2 缺少有效的績(jī)效評(píng)估和考核機(jī)制 海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的對(duì)象涉及不同生態(tài)系統(tǒng)，不同空間地理分布，在實(shí)施過程中涉及面廣，缺乏統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，不利于海洋主管部門對(duì)任務(wù)目標(biāo)的考核控制和管控驗(yàn)收；目前尚沒有形成一套有效的績(jī)效評(píng)估和考核機(jī)制。

3.1.3 社會(huì)參與度不高 社會(huì)公眾是海岸帶資源環(huán)境的使用者同時(shí)也是保護(hù)者，海岸帶保護(hù)修復(fù)立法和實(shí)施過程中應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳教育和良性互動(dòng)。

海岸帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)的社會(huì)參與包含政府和社會(huì)力量之間的協(xié)作，同時(shí)也需要進(jìn)一步溝通區(qū)域之間的聯(lián)系，解決不同行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)之間的差距和不協(xié)調(diào)等問題，為此，應(yīng)鼓勵(lì)沿海省份和城市間加強(qiáng)海岸帶保護(hù)和修復(fù)的區(qū)域合作。

3.2 技術(shù)政策方面

從規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)與評(píng)估方面分析目前在海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)政策中存在的問題。

3.2.1 缺少系統(tǒng)科學(xué)的修復(fù)規(guī)劃體系 目前，在海洋生態(tài)修復(fù)的具體項(xiàng)目的實(shí)施中，仍然缺乏一個(gè)基于陸海統(tǒng)籌，并具有綜合性、系統(tǒng)性的規(guī)劃體系作為依據(jù)。

① 國(guó)家層面出臺(tái)了《全國(guó)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2013—2020年)》[65]、《國(guó)家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015—2020年)》[23]、《全國(guó)科技興海規(guī)劃(2016—2020)》[25]、《全國(guó)生態(tài)島礁工程“十三五”規(guī)劃》[66]、《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》[48]、《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》[67]、《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2025年)》[35]等。從已編制的涉海修復(fù)規(guī)劃和方案來(lái)看，缺少系統(tǒng)性全國(guó)范圍內(nèi)的科學(xué)規(guī)劃體系開展海洋生態(tài)修復(fù)工作。根據(jù)自然資源部“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，急需出臺(tái)《全國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃》引領(lǐng)，同時(shí)從頂層設(shè)計(jì)海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系和編制規(guī)范。

② 地方層面缺少體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌和系統(tǒng)修復(fù)理念的海域、海島和海岸帶整治修復(fù)保護(hù)規(guī)劃或修復(fù)行動(dòng)方案。已實(shí)施的藍(lán)色海灣和生態(tài)島礁整治和修復(fù)項(xiàng)目中，大部分的岸線整治和濕地恢復(fù)等措施，存在分散化和碎片化修復(fù)，而沒有將陸源污染治理和海灣綜合修復(fù)相結(jié)合的模式，缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃；在開展修復(fù)過程中，多部門參與、各部門實(shí)施的項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏有效銜接，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

專業(yè)英語(yǔ)詞匯量大是商務(wù)英語(yǔ)的特點(diǎn)，盡管這些專業(yè)詞匯和普通英語(yǔ)詞匯不一樣，但是這些專業(yè)詞匯來(lái)源于具體使用的工作環(huán)境中，為了讓商務(wù)英語(yǔ)廣泛應(yīng)用在農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易中，與談判相關(guān)的工作人員應(yīng)該積累大量的商務(wù)英語(yǔ)專業(yè)詞匯，使用專業(yè)詞匯表達(dá)貿(mào)易雙方的意思，而且使用的專業(yè)詞匯也要符合世界通用的標(biāo)準(zhǔn)，不然會(huì)造成誤差。

3.2.2 缺乏系統(tǒng)的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系 目前，我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)的研究起步較晚、相對(duì)薄弱，目前出臺(tái)了一系列海洋生態(tài)修復(fù)工作的規(guī)范性技術(shù)指南或標(biāo)準(zhǔn)，但尚未形成系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施無(wú)序，以及生態(tài)修復(fù)成效低。

目前迫切需要基于我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境實(shí)際，構(gòu)建我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，研究并編制具有普適性的海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)文件，以指導(dǎo)我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的開展，提高生態(tài)修復(fù)成效，促進(jìn)我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)。

3.2.3 缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制 缺乏及時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督，導(dǎo)致管理者對(duì)于項(xiàng)目的調(diào)整滯后，保護(hù)修復(fù)效果很難及時(shí)評(píng)判；缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，各地方、各保護(hù)修復(fù)工程監(jiān)測(cè)項(xiàng)目不一，難以達(dá)到目的，也不利于橫向比較。

3.3 經(jīng)濟(jì)政策方面

從資金籌措機(jī)制和海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制這兩個(gè)方面分析目前在海洋生態(tài)修復(fù)經(jīng)濟(jì)政策中存在的不足。

3.3.1 缺少穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制 全國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)涉及項(xiàng)目多，前期資金投入大、周期長(zhǎng)，目前海洋生態(tài)修復(fù)資金投入機(jī)制尚不完善，地方缺乏資金籌措的長(zhǎng)效機(jī)制，存在過度依賴中央財(cái)政資金投入的現(xiàn)象。

國(guó)家和地方政策文件都“鼓勵(lì)建立海岸帶綜合治理、生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目多元化投資機(jī)制”[68-69]，但是在社會(huì)資本參與的激勵(lì)機(jī)制和模式上仍然有很大的提升空間。目前各地結(jié)合實(shí)際情況積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如通過PPP模式引入社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理；通過統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資方式和投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制引導(dǎo)民間資本投資海岸帶生態(tài)修復(fù)工程、沿海防護(hù)林、濕地保護(hù)與恢復(fù)工程、近海修復(fù)等，未來(lái)立法和實(shí)施中需要總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)形成可推廣、可復(fù)制的模式。

3.3.2 國(guó)家海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度尚未建立 我國(guó)尚未制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性法律，環(huán)境保護(hù)法和海洋環(huán)境保護(hù)法雖然原則性規(guī)定開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，但對(duì)于海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作來(lái)講可操作性不強(qiáng)。目前的海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法主要以地方立法探索為主，各沿海省市制定的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的位階較低，適用范圍窄，缺乏高層級(jí)法律的依據(jù)和統(tǒng)一指導(dǎo)，實(shí)踐中面臨合法性的質(zhì)疑。

4 海洋生態(tài)修復(fù)政策建議

根據(jù)海洋生態(tài)修復(fù)政策現(xiàn)狀、存在的問題與不足，從管理、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)政策三個(gè)方面提出針對(duì)性的建議。

4.1 管理政策方面

4.1.2 制度配套 建立和完善海洋生態(tài)修復(fù)配套制度：制定與海洋生態(tài)修復(fù)相關(guān)的指導(dǎo)性文件，加快建立源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的配套制度，建立陸海一體化修復(fù)制度，推進(jìn)“灣(灘)長(zhǎng)制”建設(shè)，繼續(xù)開展“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)計(jì)劃。

①建立陸海一體化修復(fù)制度。堅(jiān)持海陸統(tǒng)籌，打破陸海界限，推進(jìn)跨區(qū)域、多部門的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理。研究建立國(guó)務(wù)院自然資源主管部門牽頭，相關(guān)主管部門等參加的一體化海洋生態(tài)修復(fù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，建立區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，定期會(huì)商工作，研究和協(xié)調(diào)重大問題，強(qiáng)化制度、規(guī)劃、項(xiàng)目、資金、政策統(tǒng)籌，促進(jìn)區(qū)域利益共享。

②繼續(xù)推進(jìn)“灣(灘)長(zhǎng)制”建設(shè)。在沿海地區(qū)以建設(shè)美麗海灣為目標(biāo)，全面啟動(dòng)實(shí)施“灣(灘)長(zhǎng)制”，圍繞“灣灘一體設(shè)置、海陸一體聯(lián)動(dòng)、灣區(qū)一體發(fā)展”的總體設(shè)想，形成符合地方實(shí)際特點(diǎn)的“灣(灘)長(zhǎng)制”組織體系、目標(biāo)體系、政策體系和工作體系框架，初步形成“以灣統(tǒng)灘、以灘聯(lián)灣”，“灣灘結(jié)合、全域覆蓋”的管理架構(gòu)。

③繼續(xù)開展“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)計(jì)劃。在已開展的“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)施效果好的區(qū)域進(jìn)行示范推廣，在遵循海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)存在問題的重點(diǎn)海灣繼續(xù)開展“藍(lán)色海灣”整治項(xiàng)目的遴選，并建立相應(yīng)的配套制度。

4.1.3 社會(huì)參與 開展多渠道宣傳和提高社會(huì)參與意識(shí)：通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，分階段、有計(jì)劃地宣傳海洋生態(tài)修復(fù)的意義、效果和進(jìn)度，提高社會(huì)公眾對(duì)海洋生態(tài)修復(fù)工作的理解與認(rèn)識(shí)；在項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)，設(shè)置項(xiàng)目實(shí)施前后對(duì)比圖片以及項(xiàng)目概況、建設(shè)任務(wù)、預(yù)期成效、宣傳標(biāo)語(yǔ)等醒目標(biāo)識(shí)，直觀形象的展示工作進(jìn)展情況和工作成效。

進(jìn)一步加強(qiáng)地方信息公開能力建設(shè)，將海洋生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目、修復(fù)成效等信息公開制度化，逐步建立統(tǒng)一的政府和企業(yè)海洋生態(tài)修復(fù)信息公開平臺(tái)；以組織召開新聞發(fā)布會(huì)、通告會(huì)等多種方式，定期通報(bào)海洋生態(tài)修復(fù)的成果及存在問題等工作情況，保障公眾的知情權(quán)，提升群眾參與海洋生態(tài)修復(fù)工作的意識(shí)。

4.1.4 責(zé)任追究 實(shí)施海洋生態(tài)修復(fù)績(jī)效考核和責(zé)任追究：建立海洋生態(tài)修復(fù)績(jī)效考核制度，將海洋生態(tài)修復(fù)成效納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系，將海洋生態(tài)修復(fù)要求作為選擇使用權(quán)人的重要因素；加大監(jiān)督檢查力度，建立有效的資金使用和監(jiān)管制度，不斷完善資金投入的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，提高資金使用效益，對(duì)資金使用中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為實(shí)行責(zé)任追究。

4.2 技術(shù)政策方面

4.2.1 規(guī)劃引導(dǎo) 編制海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃：加快推進(jìn)國(guó)家和地方海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的編制工作，設(shè)計(jì)我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系，編制全國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、項(xiàng)目庫(kù)以及規(guī)劃編制規(guī)范。

4.2.2 標(biāo)準(zhǔn)支撐 加快海洋生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)：加強(qiáng)海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建監(jiān)測(cè)-修復(fù)-評(píng)估一體化的海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定海洋生態(tài)受損分析、問題診斷、修復(fù)實(shí)施、成效評(píng)估等關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，支撐我國(guó)國(guó)土空間綜合整治業(yè)務(wù)能力建設(shè)，為我國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)提供技術(shù)保障和依據(jù)；提升我國(guó)海洋生態(tài)管理能力和健康水平，落實(shí)我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

4.2.3 監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià) 建立統(tǒng)一的海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度：建立全國(guó)海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)體系；建立統(tǒng)一的海洋生態(tài)評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系；建立海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；構(gòu)建統(tǒng)一的海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)；建立海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估信息發(fā)布和成果共享制度。

4.3 經(jīng)濟(jì)政策方面

4.3.1 資金保障 拓寬資金渠道，建立多元投入機(jī)制：將海洋保護(hù)修復(fù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把海洋保護(hù)修復(fù)工程的相關(guān)任務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，將海域使用金、海島使用金收入用于專項(xiàng)開展海洋保護(hù)修復(fù)工作，逐年增加工程建設(shè)項(xiàng)目的支出，確保海洋保護(hù)修復(fù)工程順利開展；對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境受損區(qū)域，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，由政府資金開展示范引導(dǎo)工程，積極鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)資金參與；創(chuàng)新投資形式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，拓展資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)積極參與，多渠道籌措資金，建立較穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道；研究完善全民所有海洋自然資源資產(chǎn)收益管理制度，建立穩(wěn)定、連續(xù)、有序的生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金集中投入制度，建立差異化海洋生態(tài)修復(fù)資金使用制度，制定利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)海洋生態(tài)修復(fù)的政策措施，建立海洋生態(tài)修復(fù)基金制度，探索海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策等。

4.3.2 補(bǔ)償銜接 建立多元化、市場(chǎng)化海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度：建立與海洋主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施相銜接的縱向海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，通過沿海區(qū)域性補(bǔ)償機(jī)制的建立，為基于區(qū)域整體性的海洋生態(tài)修復(fù)提供支撐；建立與自然資源資產(chǎn)有償使用相銜接的縱向海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，通過建立海洋自然資源資產(chǎn)有償使用的補(bǔ)償機(jī)制，為海洋開發(fā)利用活動(dòng)的生態(tài)修復(fù)提供保障；探索建立基于生態(tài)保護(hù)責(zé)任的流域-海域、海域-海域的多元化和市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等，為進(jìn)一步加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)下的海洋生態(tài)修復(fù)工作提供支撐；進(jìn)一步加大對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的支持力度，為海洋生態(tài)修復(fù)工作提供資金保障。

5 結(jié)論

(1)在海洋生態(tài)修復(fù)的管理政策中，亟待建立自然資源領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域有效銜接的管理制度，特別是“灣長(zhǎng)(灘)制”和“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合，遵循從陸地到海洋，基于生態(tài)系統(tǒng)整體的生態(tài)修復(fù)規(guī)律建立海洋生態(tài)修復(fù)政策和配套制度。

(2)在海洋生態(tài)修復(fù)的技術(shù)政策中，強(qiáng)調(diào)從頂層設(shè)計(jì)上編制海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，建立海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，系統(tǒng)建立典型海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

(3)在海洋生態(tài)修復(fù)的經(jīng)濟(jì)政策中，突出拓寬資金籌措渠道，建立海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。