基于土地新政的提升農(nóng)民征遷利益途徑探討
——以Zh市J村征遷改造為例

鄧辰輝

（1.華東師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，上海 200241；2.洛陽理工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 洛陽 471023）

一、問題的提出及文獻(xiàn)回顧

城中村改造是城市更新的重要內(nèi)容，城市物質(zhì)形態(tài)的變化，是政體變遷和各種力量對(duì)比的外在顯現(xiàn)。根據(jù)政府、開發(fā)商和被改造的村莊三方力量的變化，城中村改造模式分為政府主導(dǎo)型、村委會(huì)主導(dǎo)型和開發(fā)商主導(dǎo)型三種類型[1]。政府主導(dǎo)型的改造模式，能夠充分考慮全社會(huì)的綜合利益，但對(duì)政府的財(cái)力、專業(yè)性人才要求較高。在開發(fā)商主導(dǎo)型的改造模式下，由于開發(fā)商經(jīng)驗(yàn)豐富，經(jīng)營管理能力較強(qiáng)，開發(fā)商經(jīng)濟(jì)效益最高，但拆遷安置工作操作難度較大。村委會(huì)主導(dǎo)型的改造模式，能夠使村民獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益，但由于缺乏開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)營能力不足，開發(fā)項(xiàng)目難上層次。研究表明，政府、開發(fā)商和村委會(huì)，在不同的城中村改造模式中所扮演的角色各有側(cè)重。

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，征地拆遷中涉及的土地問題的實(shí)質(zhì)是國家與農(nóng)民的關(guān)系問題[2]。趙燕菁指出，土地財(cái)政是中國城市化啟動(dòng)的關(guān)鍵制度，對(duì)于城市化原始資本積累起到重要的作用[3]。金江峰調(diào)查了南京市L區(qū)征地拆遷實(shí)踐，總結(jié)出地方政府依托“鄉(xiāng)政村治”體制，將征地拆遷中各種復(fù)雜的事務(wù)包干給村“兩委”，“行政包干制”作為一種有效治理機(jī)制被地方政府廣泛采用[4]。郭熙保、王萬珺引用土地發(fā)展權(quán)理論，指出農(nóng)地征用補(bǔ)償除支付傳統(tǒng)的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格之外，還應(yīng)對(duì)土地發(fā)展權(quán)給予補(bǔ)償[5]。王可園在研究農(nóng)民維權(quán)行動(dòng)的邏輯進(jìn)路與分析框架時(shí)，從政治學(xué)的角度提出農(nóng)民維權(quán)的心理基礎(chǔ)、觸發(fā)機(jī)制和規(guī)制網(wǎng)絡(luò)[6]。李聰聰對(duì)鄭州市土地開發(fā)模式進(jìn)行研究，提出存在一、二級(jí)土地市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)影響市場(chǎng)公平[7]。劉志杰基于“國家-社會(huì)”關(guān)系理論，提出“象鼠博弈”框架以分析城市拆遷中政府與民眾的策略性互動(dòng)邏輯[8]。唐斌、吳琛通過描述征地拆遷聚變引發(fā)“群體性脆弱”，導(dǎo)致農(nóng)村公共治理危機(jī)，提出宗族強(qiáng)化“群體韌性”實(shí)現(xiàn)對(duì)村治危機(jī)的救濟(jì)。在土地和房屋征遷過程中，對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利救助的研究，也備受關(guān)注[9]。王俊霞對(duì)被征收人的權(quán)利救濟(jì)途徑進(jìn)行了探析[10]。譚啟平對(duì)房屋征收補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法救濟(jì)進(jìn)行了討論[11]。郭潔對(duì)城中村改造過程中農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)救濟(jì)主體制度如何完善進(jìn)行了研究[12]。

在Zh 市J 村城中村改造過程中，村民對(duì)征遷補(bǔ)償安置方案不滿，發(fā)生了諸如上訪、拒絕搬遷、拒絕簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議、暴力抗拆等抗?fàn)?，抗?fàn)幍暮诵膯栴}在于村民對(duì)征遷利益獲得額度的不滿。結(jié)合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中關(guān)于規(guī)范征地程序、完善土地征收多元保障機(jī)制等內(nèi)容，通過剖析J村征遷過程中影響農(nóng)民征遷利益獲得的諸類問題，提出提升農(nóng)民征遷利益的保障途徑。

二、J村征遷過程概述

J村位于Zh市北部郊區(qū)，有著700余年的歷史，村民5000 余人，耕地2000 余畝，下設(shè)6 個(gè)村民小組。城中村改造之前，大部分村民以種菜賣菜為生，也有村民在周邊企業(yè)打工補(bǔ)貼家用。近年，工業(yè)企業(yè)引進(jìn)、高校占地、基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建等活動(dòng)陸續(xù)征用了J 村部分耕地。J 村全村征地拆遷集中于2015年4月至2015年年底進(jìn)行。

J 村拆遷改造于2015 年4 月從合法宅基地住宅拆遷開始。拆遷指揮部成員對(duì)待拆遷村民“做工作”，大多數(shù)同意拆遷方案的村民都簽訂了協(xié)議，搬離住宅；2015年6月底前，已簽協(xié)議的村民全部騰空住宅、房屋拆遷完畢。此時(shí)，指揮部開始向未簽協(xié)議、不同意拆遷的村民以各種手段施壓，并對(duì)部分拒不拆遷的農(nóng)戶采取拆遷安置方案所賦予的“依法強(qiáng)拆”措施。未簽協(xié)議的村民在房屋被強(qiáng)拆后，進(jìn)行了若干次集體上訪，向上級(jí)政府反映了拆遷補(bǔ)償不合理及強(qiáng)拆等問題。

除合法宅基地住宅外，J 村別墅小區(qū)是集資修建的住房，沒有宅基地使用證，住戶不能獲得正常的安置面積補(bǔ)償。拆遷補(bǔ)償方案是向每戶提供40萬元左右的一次性補(bǔ)償款，這一數(shù)額與村民的期望值相差較大。在別墅小區(qū)的拆遷中爆發(fā)了多次劇烈沖突，指揮部及村“兩委”采取多種手段，在引導(dǎo)動(dòng)員的同時(shí)強(qiáng)硬推進(jìn)拆遷進(jìn)度。小區(qū)抵制拆遷的住戶組織了多次上訪，他們采取報(bào)警、聯(lián)系媒體、聘請(qǐng)律師等手段，阻止強(qiáng)拆、維護(hù)權(quán)益。

在老宅和別墅區(qū)住宅拆遷之后，部分騰空住房并領(lǐng)取了拆遷補(bǔ)償款的村民，出于暫無過渡住房又不愿“白白花錢”去租住房屋的考慮，選擇在自家耕地上修建簡(jiǎn)易臨時(shí)住房進(jìn)行居住。由于私搭亂建存在安全隱患等原因，拆遷指揮部多次與農(nóng)民交涉，督促拆除違建過渡房；村民則拒絕搬離，采取逃避、爭(zhēng)吵、不合作等手段進(jìn)行抵制。直至J村拆遷改造后期，私建過渡房才被強(qiáng)行拆除。至此，按照規(guī)定的進(jìn)度，J村完成了征地拆遷全部工作。

在J村征地拆遷過程中，開發(fā)商前期介入，在與村“兩委”就合作的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容基本達(dá)成一致意見后，由村組織申報(bào)區(qū)政府，經(jīng)批準(zhǔn)后組織征地拆遷。田野調(diào)查表明，J村征遷抗?fàn)幖性诘诙A段，對(duì)征遷補(bǔ)償安置方案不滿的抗?fàn)庁灤┱麄€(gè)征遷過程，特點(diǎn)表現(xiàn)為以核心家庭利益滿足為目的的個(gè)體抗?fàn)?；而拆遷補(bǔ)償安置方案制定之前，決定村組織補(bǔ)償總額度的征遷前期工作，村民們大都是在不知情或者表決權(quán)不被重視的情況下展開的。在J村征遷過程中，政府、開發(fā)商和村民三方地位和知識(shí)經(jīng)驗(yàn)懸殊、信息不對(duì)稱，村民前期征遷利益難以保證。

三、影響農(nóng)民征遷利益的原因分析

（一）參與方目標(biāo)各異，政府和開發(fā)商捆綁

從政府治理的角度來看，城中村改造的目標(biāo)在于完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市品質(zhì)、構(gòu)建和諧社區(qū)等。具體到征遷過程，政府的目標(biāo)在于保證拆遷進(jìn)度、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在J村拆遷的過程中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)并不直接面對(duì)村民，但由于前期資金需求量大，區(qū)政府財(cái)政不足以補(bǔ)償安置等原因，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)質(zhì)上是征地拆遷補(bǔ)償資金的籌集者和提供者。根據(jù)開發(fā)項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)會(huì)在村民可接受的最低值和自身可以開出的最高值之間進(jìn)行選擇，確定可以接受的補(bǔ)償安置額度是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的重要工作。作為提供土地的一方，村集體組織的目標(biāo)在于征地拆遷補(bǔ)償總額度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，村民的目標(biāo)在于自身核心家庭利益的滿足和遠(yuǎn)期生存保障。J 村征遷前期階段，Zh 市城中村改造采取政府主導(dǎo)模式，政企合作壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，政府和開發(fā)商捆綁，主導(dǎo)拆遷改造計(jì)劃和補(bǔ)償安置方案的制定。作為村代表的村干部受到“代理人”和“當(dāng)家人”雙重身份困境的影響，在拆遷補(bǔ)償安置方案制定和實(shí)施的過程中處于兩難境地，村民的知情度和參與度低，村組織應(yīng)該得到的利益總額度受到影響，在所難免。

（二）時(shí)間緊任務(wù)重，征遷前期工作不到位，矛盾集中下沉

自2003年啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目以來，Zh市周邊的228 個(gè)自然村已經(jīng)全部拆遷完畢。像J 村這樣的自然村落，自形成至今已經(jīng)有700余年的歷史，但在城市化的過程中，整村拆遷只需數(shù)月就要完成。田野調(diào)查時(shí)收集到“Zh市某城中村改造項(xiàng)目征遷聯(lián)系工作實(shí)施方案”及“Zh 市某城中村改造項(xiàng)目指揮部拆遷工作的具體安排”，通過分析，可以看出：時(shí)間緊、任務(wù)重是Zh 市各城中村改造項(xiàng)目的共同特點(diǎn)。區(qū)政府在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)完成多個(gè)村莊的整村拆遷任務(wù)，征遷前期工作不到位，土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征遷補(bǔ)償安置方案的制定、公告、聽證等環(huán)節(jié)工作倉促，與由此所引發(fā)的征遷第二階段矛盾集中爆發(fā)有一定的聯(lián)系。

J 村征遷公告發(fā)布前后，恰逢村“兩委”換屆選舉，有村民們通過散發(fā)傳單、貼大字報(bào)等匿名抗?fàn)幏绞街肛?zé)、攻擊村支書及村委會(huì)主任。拆遷過程中來自政府的種種壓力，以及對(duì)拆遷安置方案的不滿情緒，使得村干部成為矛盾的焦點(diǎn)。區(qū)政府使用拆遷代理人執(zhí)行征地拆遷任務(wù)，使矛盾集中下沉至村“兩委”，尤其是村委會(huì)主任及村黨支部書記身上。作為農(nóng)村社會(huì)的精英，這些村干部掌握著鄉(xiāng)村社會(huì)的管理權(quán)力，在拆遷過程中，安置資格和安置面積的認(rèn)定，具體補(bǔ)償方案的確認(rèn)，都要由他們審定并簽字。村黨支部書記、村委會(huì)主任既是政府“代理人”又是村落“當(dāng)家人”。作為村落當(dāng)家人，他們有管理好村落共同體、代表本村集體利益的義務(wù)。作為政府代理人，他們又受政府行政命令的影響，需保證政府下達(dá)的任務(wù)在村內(nèi)實(shí)現(xiàn)。面對(duì)種種壓力，在征遷工作第二階段，推進(jìn)征遷進(jìn)度，化解征遷抵抗，實(shí)現(xiàn)既有征遷利益在村組織內(nèi)部的再分配，成了村“兩委”工作的重中之重。

（三）村民前期參與度低，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案不滿

村民參與項(xiàng)目決策有其政治學(xué)、法理學(xué)和憲法基礎(chǔ)，在城中村改造過程中，村民前期參與不足是抗?fàn)庮l發(fā)的重要原因。J 村改造前期，村“兩委”與開發(fā)商接觸談判合作條件，到區(qū)政府和市級(jí)政府辦理手續(xù)，公開和透明程度低，村民參與度低，表達(dá)意見的渠道不通暢。J村對(duì)拆遷補(bǔ)償安置方案簽字表決的會(huì)議，遭到村民代表和其他村民的普遍抵制，矛盾具體集中在兩個(gè)方面：對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案表決程序不滿，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案內(nèi)容不滿。

1.對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案表決程序不滿

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，村民代表會(huì)議是實(shí)現(xiàn)村務(wù)民主決策的有效形式。在對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案進(jìn)行表決的同時(shí)召開的村民代表會(huì)議和黨員會(huì)議，是村組織讓黨員起帶頭作用的策略行動(dòng)。村民的不滿集中在發(fā)放較高的誤工費(fèi)這一環(huán)節(jié)，這一行為引發(fā)了村民對(duì)于代表“被買通”的質(zhì)疑。從之后發(fā)生的抗?fàn)幙梢钥闯?，征地拆遷補(bǔ)償安置方案表決的過程始終被村民詬病，成為質(zhì)疑村組織拆遷工作的主要原由。反對(duì)拆遷的村民在爭(zhēng)取其他村民的支持及集體上訪的過程中，經(jīng)常以村民代表收取簽字費(fèi)的事實(shí)為依據(jù)，質(zhì)疑征地拆遷補(bǔ)償安置方案的合法性，以證明村組織是“花錢買來的簽字”。同時(shí)，由于拆遷安置補(bǔ)償方案與村民的期望偏差較大，多數(shù)村民認(rèn)為村民代表收取簽字費(fèi)的行為直接決定了拆遷安置補(bǔ)償方案獲得通過，代表們由于“拿人家的手短”，無法在征遷第一階段，就征遷方案中有關(guān)村民利益的內(nèi)容討價(jià)還價(jià)。

2.對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案內(nèi)容不滿

首先，是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。根據(jù)征地拆遷補(bǔ)償安置方案，村民可以選擇房屋置換安置或貨幣補(bǔ)償安置。鑒于當(dāng)前市場(chǎng)房產(chǎn)保值增值的趨勢(shì)，村民們多數(shù)選擇房屋置換安置。根據(jù)補(bǔ)償安置方案，J 村的正常安置標(biāo)準(zhǔn)是130m2/人，這130m2安置房中包含基本居住用房70m2、集體分配居住用房20m2、平價(jià)購買居住用房20m2、商業(yè)用房20m2；不具備正常安置資格的村民只能獲得70m2/人的基本住房。除了房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，方案還規(guī)定了拆遷獎(jiǎng)勵(lì)和拆遷過渡辦法，在短時(shí)間內(nèi)主動(dòng)簽訂協(xié)議的村民可獲額外的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)；簽訂協(xié)議并搬離后，被拆遷村民可按不同標(biāo)準(zhǔn)享受拆遷過渡費(fèi)用。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)公布后，有村民用本村的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與周邊村莊以往進(jìn)行拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，還有村民將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與自家房屋的建造成本進(jìn)行對(duì)比，“相對(duì)剝奪”的感受使得多數(shù)村民對(duì)補(bǔ)償額度感到不滿。村民在談及本村與外村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍表達(dá)出羨慕外村拆遷改造的補(bǔ)償力度，不能接受本村拆遷方案賠償標(biāo)準(zhǔn)。

其次，是安置資格的認(rèn)定。根據(jù)拆遷補(bǔ)償安置方案，正常安置對(duì)象為有合法宅基地、戶口在本村且履行村民義務(wù)的人員。除了正常安置人員，方案還對(duì)具有本村戶口的出嫁姑娘、國企和事業(yè)單位（退休）職工、退伍軍人、回遷戶口人員等可獲取安置補(bǔ)償利益的群體進(jìn)行了限制，這些特殊情況的村民只能獲得基本住房安置。由于出嫁姑娘的安置涉及男女平等，在同為本村戶口的情況下，出嫁女僅能享受一半的安置面積，這使得許多村民感到不滿；對(duì)于國企和事業(yè)單位（退休）職工、軍人、回遷人員來說，他們的戶口雖然在本村，但卻因“未履行村民義務(wù)”而不能獲得正常安置房面積，這些村民也對(duì)安置方案相關(guān)限定提出了質(zhì)疑。

以上的兩種不滿，集中發(fā)生在征遷第二階段——既有征遷利益在村組織內(nèi)部再分配上，對(duì)征遷第一階段村集體組織應(yīng)獲得的利益總額的爭(zhēng)取權(quán)利，村民們則表現(xiàn)得無能為力，聽之任之了。

（四）參與各方知識(shí)經(jīng)驗(yàn)水平懸殊，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位

城中村改造項(xiàng)目政策性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)，參與改造的各方包括各級(jí)政府主管部門、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和村集體組織。政府主管部門包括市規(guī)劃、國土資源、建設(shè)、市政、房產(chǎn)、公安、發(fā)展改革、財(cái)政、城市管理行政執(zhí)法、人防、土地儲(chǔ)備、文物、電力、通信等諸多部門，各部門按照法定程序辦理城中村項(xiàng)目改造的各種手續(xù)，委托編制各階段的技術(shù)文件，擁有政策制定權(quán)力和技術(shù)文件編制審核權(quán)力。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)擁有大量的專業(yè)技術(shù)人員，相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)豐富。相比較而言，作為被拆遷改造主體的村組織和村民對(duì)改造項(xiàng)目尤其是項(xiàng)目前期的參與度極低，在知識(shí)經(jīng)驗(yàn)方面欠缺，信息掌握量少，屬于相對(duì)弱勢(shì)群體。

某房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)城中村改造項(xiàng)目流程顯示，城中村改造項(xiàng)目包括11個(gè)類別共75項(xiàng)工作。11個(gè)類別的工作具體是：基礎(chǔ)工作、前期工作、協(xié)議簽訂、村民代表表決形成決議、上報(bào)市城中村改造指揮部納入計(jì)劃、土地確權(quán)、用地控規(guī)、項(xiàng)目可行性研究、集體土地變?yōu)閲型恋?、土地掛牌、拆遷。城中村改造項(xiàng)目流程各類別工作頻次圖，如圖1所示；城中村改造項(xiàng)目參與各方參與事項(xiàng)比例圖，如圖2 所示。從圖2中可以看出，村委會(huì)、村民代表和村民在城中村項(xiàng)目改造中參與度低，參與能力不足，這種情況直接影響村民征遷利益的表達(dá)。

圖1 城中村改造項(xiàng)目流程各類別工作頻次圖

圖2 城中村改造項(xiàng)目參與各方參與事項(xiàng)比例圖

四、基于土地新政的提升農(nóng)民征遷利益途徑探討

（一）政府主導(dǎo)土地一級(jí)市場(chǎng)，開發(fā)商退出前期介入

城中村改造征地拆遷安置環(huán)節(jié)需要大量的資金，J 村在改造期間，由于政府財(cái)政能力不足，資金壓力成為影響土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)的最大障礙。J村的改造過程中開發(fā)商提前介入，參與土地一級(jí)開發(fā)整理，與被拆遷人就拆遷安置補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見之后，政府再介入，將土地收儲(chǔ)，通過招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓的方式，讓前期參與的開發(fā)商競(jìng)標(biāo)得到該宗土地，提交土地使用權(quán)出讓金后，政府再返還安置成本。這種模式的缺點(diǎn)在于存在土地一、二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，融資難、資金籌措方式單一，政府財(cái)政收益流失，開發(fā)商運(yùn)作不規(guī)范，城市整體規(guī)劃難以全面實(shí)施，開發(fā)進(jìn)度無法掌控，難以建立退出機(jī)制等弊端[7]。

結(jié)合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，2020 年4 月Zh 市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化儲(chǔ)備制度改革加強(qiáng)儲(chǔ)備土地綜合開發(fā)的意見》，完善土地儲(chǔ)備管理機(jī)制，強(qiáng)化土地資源統(tǒng)一調(diào)配和整體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。成立市級(jí)土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)管理平臺(tái)，以市級(jí)土地儲(chǔ)備中心為主體，全面負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)工作。這樣的制度設(shè)計(jì)，使開發(fā)商徹底退出前期介入，政府壟斷土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)，土地開發(fā)利用圍繞城市發(fā)展布局和規(guī)劃目標(biāo)，土地儲(chǔ)備與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)施建設(shè)有機(jī)銜接，完善城市功能。這樣做能有效控制區(qū)域土地開發(fā)利用的時(shí)序和節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡、資金平衡，建立更加有效的利益共享土地收益分配方式，保障村集體組織征收利益總的額度。

（二）規(guī)范土地征收前期工作程序，保障農(nóng)民的參與權(quán)和聽證權(quán)

在J村改造過程中，矛盾集中在拆遷期，究其原因在于征地拆遷前置工作不到位，事前控制措施欠缺。關(guān)秀獻(xiàn)認(rèn)為立法不完善是土地征收行為難以得到有效規(guī)制的原因，建議制定獨(dú)立的《土地征收法》，規(guī)范征收目的、征收程序和補(bǔ)償機(jī)制[13]。但在目前《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》框架體系下，制定新法時(shí)機(jī)尚不成熟。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條，規(guī)范了土地征收前置工作的內(nèi)容、程序和時(shí)間要求，使得“兩公告一登記”①工作更加深入、細(xì)致和翔實(shí)。

城中村改造項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，投融資巨大，其行政決策既要具備科學(xué)根據(jù)，也要體現(xiàn)民主價(jià)值。在土地征收前期工作中，農(nóng)民也是重要的參與主體，目前政府已經(jīng)開始重視信息發(fā)布、信息公開、信息質(zhì)疑、行政復(fù)議、行政訴訟等制度的建設(shè)，但由于農(nóng)民受教育程度低，對(duì)于信息的現(xiàn)代化披露方法掌握有限，其參與權(quán)、聽證權(quán)應(yīng)得到充分重視。日本2001 年《土地征收法》已設(shè)立了“當(dāng)事人代表制度”。劉京等在城市更新風(fēng)險(xiǎn)治理的中國范式中，結(jié)合城市更新過程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特征，提出聚焦于“制度-人”的互動(dòng)關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)貫徹“參與性決策、平等性溝通”等構(gòu)建理念[14]。結(jié)合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)范土地征收前期工作程序，從而規(guī)范土地征收行為，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益[15]。落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息公開和聽證制度，引入事前控制等手段，將村民作為征地拆遷主體平等對(duì)待，有助于提升村民的參與度，在保障村民征遷利益的同時(shí)，提前化解可能產(chǎn)生的矛盾。

（三）按照征地片區(qū)綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從前文的敘述可以看出，J 村村民抵制征遷最重要的原因是對(duì)征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿，補(bǔ)償額度與目前農(nóng)民的生活水平和今后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障相差甚遠(yuǎn)。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十八條提出，“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。在征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，實(shí)行按照征地片區(qū)綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，綜合考慮區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。H 省在2009 年11 月首次以省政府名義發(fā)布征地片區(qū)綜合地價(jià)，由于城市化進(jìn)程加速和房地產(chǎn)市場(chǎng)影響，按有關(guān)政策分別于2013 年和2016 年進(jìn)行了兩次調(diào)整，征地片區(qū)綜合地價(jià)基本呈上漲態(tài)勢(shì)。根據(jù)《H省征地片區(qū)綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，征地片區(qū)綜合地價(jià)由征地補(bǔ)償安置費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)組成，其中：土地補(bǔ)償費(fèi)占40%，安置補(bǔ)助費(fèi)占60%；社會(huì)保障費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由省人力資源和社會(huì)保障廳會(huì)同有關(guān)部門，按規(guī)定制定公布[16]。地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)由省轄市政府按照規(guī)定調(diào)整公布，原來執(zhí)行的是Zh 政文〔2014〕142號(hào)，2020年根據(jù)新修訂的《中華人民共和國土地管理法》和該市物價(jià)變動(dòng)情況進(jìn)行調(diào)整，以Zh 政文〔2020〕25 號(hào)頒布執(zhí)行。這些規(guī)定從法律制度的源頭上完善征收與補(bǔ)償機(jī)制，改革土地利益分配制度，保障征遷前期農(nóng)民的征遷利益總額，將改革成果歸由人民共享，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中公共利益與個(gè)人利益之間理性的平衡。城市化進(jìn)程是一個(gè)參與各方不斷互動(dòng)、逐漸完善的過程，在此過程中，國家和政府層面不斷修改法律法規(guī)，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民基本生存權(quán)利和核心利益。

（四）提供專業(yè)救濟(jì)，改善農(nóng)民群體弱勢(shì)地位

底層抗?fàn)幚碚搶⑥r(nóng)民視為弱勢(shì)群體。在城中村改造項(xiàng)目中，對(duì)農(nóng)民層級(jí)的確定，不應(yīng)簡(jiǎn)單理解為“底層”。城市基礎(chǔ)設(shè)施一次性投資的缺口是制約城市發(fā)展的主要障礙，土地財(cái)政是中國城市化啟動(dòng)的關(guān)鍵。在這個(gè)視角下，農(nóng)民可被視作城中村改造項(xiàng)目融資的“原始股東”，理應(yīng)共享由土地發(fā)展權(quán)帶來的紅利[3]。

新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條強(qiáng)調(diào)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“聽取被征地的農(nóng)村集體組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見”“組織召開聽證會(huì)”“并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會(huì)情況修改方案”等，為被征遷的農(nóng)民賦權(quán)，保證征拆各方地位平等。第四十九條提出：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！苯ㄗh在城中村改造項(xiàng)目中引入專業(yè)救濟(jì)機(jī)制，提升農(nóng)民參與意愿，保障農(nóng)民在拆遷改造過程中的全過程參與權(quán)。結(jié)合拆遷過程中各項(xiàng)具體事務(wù)和專業(yè)需求，專業(yè)救濟(jì)人員的行業(yè)背景應(yīng)包括工程管理專業(yè)人員、法律專業(yè)人士、社會(huì)工作者及鄉(xiāng)村精英等。具體實(shí)施中應(yīng)由政府出臺(tái)相關(guān)政策，規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)方法及程序，建構(gòu)平等真實(shí)的救濟(jì)體系。

1.提高早期參與度，使農(nóng)民“隱性”利益得到保障

在土地征用前期階段，確保村民參與征地拆遷及安置方案的討論權(quán)、修改權(quán)、聽證權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為村民爭(zhēng)取土地和房屋征遷補(bǔ)償總額度的合理值，確保村民共享土地發(fā)展紅利。專業(yè)救濟(jì)人員在選擇房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)時(shí)，應(yīng)與村基層組織負(fù)責(zé)人一起，參與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的篩選環(huán)節(jié)，對(duì)其資金實(shí)力、資格經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)信譽(yù)進(jìn)行審定。在制定專業(yè)性強(qiáng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃階段，建議工程項(xiàng)目管理人員參與其中，對(duì)安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配備，教育、醫(yī)療公共服務(wù)設(shè)施配備，安置住房的位置、可供選擇的戶型、建筑密度、綠化率、停車位等技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行審查，使得農(nóng)民“隱性”利益得到保障。

2.跟進(jìn)監(jiān)督，保障農(nóng)民“全過程參與權(quán)”實(shí)現(xiàn)

征地拆遷過程中專業(yè)救濟(jì)應(yīng)做到：在征遷改造前期，重點(diǎn)在于第一階段征地拆遷補(bǔ)償方案和拆遷協(xié)議擬定工作環(huán)節(jié)，增加農(nóng)民參與機(jī)會(huì)；在征地拆遷中，應(yīng)做好全過程監(jiān)督管理工作，保證征地拆遷補(bǔ)償方案和拆遷協(xié)議條款的逐條實(shí)現(xiàn)；在拆遷改造后，需要監(jiān)督過渡房建設(shè)，保障村民過渡安置利益的實(shí)現(xiàn)。在拆遷過程中出現(xiàn)村民抗?fàn)幓顒?dòng)時(shí)，應(yīng)對(duì)拆遷村民實(shí)行事中救濟(jì)、賦予現(xiàn)場(chǎng)救濟(jì)權(quán)，監(jiān)督拆遷方的拆遷行為，避免斷水?dāng)嚯娂氨┝Σ疬w等危害村民權(quán)益的行為發(fā)生；在村民與政府出現(xiàn)糾紛時(shí)，還需提供法律援助，對(duì)村民進(jìn)行事后救濟(jì)?？傊瑢?duì)被拆遷村民的專業(yè)救濟(jì)既要考慮拆遷過程中的短期利益，也應(yīng)從安置社區(qū)建造、未來生產(chǎn)生活方式改變等方面做長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算。

注釋：

①兩公告一登記：征用土地公告，征地補(bǔ)償安置方案公告，征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>