區(qū)域發(fā)展時與勢

董雪兵　趙傳羽

俯瞰上海陸家嘴

新中國成立70多年尤其是改革開放40多年來，我國區(qū)域發(fā)展取得了巨大成就：區(qū)域板塊多彩紛呈、城鄉(xiāng)融合成效顯著、脫貧攻堅勝利收官、陸海統(tǒng)籌深入推進、雙向開放全面加速，各區(qū)域呈現(xiàn)出你追我趕、奮勇爭先的發(fā)展勢頭。

與此同時，由于各區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展動能不同，區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象依然比較突出。尤其是近年來，南北分化逐漸成為區(qū)域分化主要表現(xiàn)形式，備受關(guān)注。

對此新現(xiàn)象，我們不僅要充分認(rèn)識我國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略新導(dǎo)向和新態(tài)勢，更要深入思考新階段的新思路和新舉措，以高質(zhì)量推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小南北分化態(tài)勢，為構(gòu)建新發(fā)展格局夯實基礎(chǔ)。

新導(dǎo)向：從“均衡發(fā)展”到“協(xié)調(diào)發(fā)展”

新中國成立后，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷演進。梳理起來，先后經(jīng)歷了區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡發(fā)展、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這四個階段。

1949年至1977年，可謂區(qū)域均衡發(fā)展階段。

新中國成立后，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷演進，先后經(jīng)歷了區(qū)域均衡發(fā)展階段、區(qū)域非均衡發(fā)展階段、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略階段和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

新中國成立之初，在西方封鎖、經(jīng)濟極度落后且生產(chǎn)力布局極不均衡的條件下，為保障國家戰(zhàn)略安全，中央政府實行以“一五”計劃、“三線”建設(shè)等為代表的一系列國民經(jīng)濟布局規(guī)劃，推動生產(chǎn)力逐步向內(nèi)陸均衡布局，形成全國工業(yè)布局相對均衡，各大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)自成體系、相互促進的區(qū)域發(fā)展格局。

在此階段，新中國成立初期沿海與內(nèi)地生產(chǎn)力布局畸重畸輕的局面得到有效改觀，但區(qū)域主體發(fā)展能動性受限，沿海地區(qū)比較優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。

1978年至1999年，是區(qū)域非均衡發(fā)展階段。

改革開放初期，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力、加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，中央政府采取非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，采取設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、開放沿海城市等區(qū)域政策，加之財政包干制等財政政策，極大地激發(fā)了區(qū)域發(fā)展主體競爭活力，形成沿海地區(qū)先走一步、率先發(fā)展，進而帶動內(nèi)地發(fā)展的格局，實現(xiàn)中國經(jīng)濟騰飛。但在此階段，東部地區(qū)與西部地區(qū)發(fā)展差距逐步擴大，地方保護主義、惡性競爭現(xiàn)象頻發(fā)。

第三個階段從2000年至2012年，為區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略階段。

進入21世紀(jì)，區(qū)域發(fā)展差距不斷加劇，區(qū)域間惡性競爭造成的“諸侯經(jīng)濟”嚴(yán)重阻礙市場一體化進程，區(qū)域發(fā)展失衡問題開始制約我國可持續(xù)發(fā)展。由此，黨中央提出區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，相繼做出推進西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展等戰(zhàn)略部署，推動形成東中西相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的區(qū)域格局。

隨著這些重大戰(zhàn)略的實施，區(qū)域差距擴大的趨勢得到有效遏制，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不斷增強。

2013年至今，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

黨的十八大以來，面對我國經(jīng)濟換擋升級的新形勢，黨中央提出新發(fā)展理念。其中，協(xié)調(diào)發(fā)展注重解決發(fā)展不平衡問題，它既是治國理政的基本發(fā)展理念之一，更是推進區(qū)域發(fā)展的基本要求。

黨的十九大作出“中國特色社會主義進入新時代”“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大論斷，并提出“高質(zhì)量發(fā)展”的要求。在此思想指導(dǎo)下，黨中央對地區(qū)、城鄉(xiāng)、陸海等多維度的區(qū)域類型進行統(tǒng)籌規(guī)劃，相繼做出“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加之精準(zhǔn)扶貧、城市群建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略舉措，構(gòu)建了連接?xùn)|中西、貫通南北方的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

在此階段，各區(qū)域比較優(yōu)勢充分發(fā)揮，短板薄弱環(huán)節(jié)不斷補強，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)增速加快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)調(diào)推進的良好態(tài)勢。

站在“兩個一百年”的歷史交匯點，全面建成小康社會已經(jīng)取得偉大歷史性成就，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程已經(jīng)開啟，高質(zhì)量推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國區(qū)域發(fā)展新導(dǎo)向，這為破解各類區(qū)域問題提供思想遵循與行動指南。

新態(tài)勢：政策更加多元

區(qū)域發(fā)展是一個動態(tài)的演進過程，各地發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展動力等存在差異，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展路徑不同、發(fā)展結(jié)果迥異。進入新發(fā)展階段，我國區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出相應(yīng)階段的新態(tài)勢。

首先，發(fā)展格局不斷完善。

我國總體上已構(gòu)建起以“西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展”三大經(jīng)濟社會區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以“長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”兩大流域區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為重點的多層次、多領(lǐng)域、全方位的區(qū)域發(fā)展格局。隨著區(qū)域發(fā)展格局的不斷完善，各區(qū)域比較優(yōu)勢充分發(fā)揮、東西南北中聯(lián)動協(xié)調(diào)的發(fā)展勢能正進一步顯現(xiàn)。

第二，新老現(xiàn)象交織并存。

盡管我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成效，區(qū)域發(fā)展差距擴大勢頭逐漸減緩，但區(qū)域分化新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，且與老現(xiàn)象交織并存，成為當(dāng)前推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點與堵點。

這些難點與堵點包括：東西差距并未實質(zhì)改善，“東富西窮”的發(fā)展面貌并未根本改觀;南北分化現(xiàn)象愈加明顯，呈現(xiàn)出經(jīng)濟增速“南快北慢”、經(jīng)濟份額“南升北降”的發(fā)展態(tài)勢;板塊內(nèi)部各省份、各地區(qū)分化加速，尤其是西南、西北分化現(xiàn)象引起廣泛關(guān)注;老少邊窮等問題區(qū)域發(fā)展仍舊困難，收縮型城市成為區(qū)域發(fā)展新問題，城市綜合承載力有待提升等等。

黨的十八大以來，面對我國經(jīng)濟換擋升級的新形勢，黨中央提出新發(fā)展理念。其中，協(xié)調(diào)發(fā)展注重解決發(fā)展不平衡問題，這既是治國理政的基本發(fā)展理念之一，更是推進區(qū)域發(fā)展的基本要求。

第三，政策措施更加多元。

區(qū)域差距是各地地理環(huán)境、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展動力等多種因素作用的結(jié)果，是經(jīng)濟發(fā)展的自然現(xiàn)象與必然結(jié)果。隨著對區(qū)域發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的不斷深化、發(fā)展理念的不斷升華，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策已改變傳統(tǒng)財政補貼、用地傾斜等做法，著重細(xì)化政策單元，立足區(qū)域發(fā)展實際，分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，更注重“有的放矢”而非“大水漫灌”;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也擺脫單純追求經(jīng)濟增長的局限，轉(zhuǎn)向“基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)”等多維目標(biāo)。

2020年3月24日，湖北省武漢市某車企工人在流水線上生產(chǎn)作業(yè)（肖藝九/攝）

新現(xiàn)象：南北分化加劇

雖然區(qū)域分化是區(qū)域發(fā)展的必經(jīng)過程，但區(qū)域分化在不同階段表現(xiàn)形式并不相同。在第三階段，也就是區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略階段，東西差距是區(qū)域分化主要表現(xiàn)形式，但近年來，南北分化逐漸成為區(qū)域分化主要表現(xiàn)形式和熱點現(xiàn)象。

從經(jīng)濟層面看，1978年南北經(jīng)濟總量份額分別為53.7%、46.3%，2019年該指標(biāo)分別為64.6%、35.4%，南北差距不斷拉大。

從城市層面看，隨著南方的深圳、蘇州、佛山、東莞等城市陸續(xù)崛起，北方傳統(tǒng)經(jīng)濟強市如長春、鞍山、哈爾濱、石家莊等陸續(xù)掉隊，1978年至2020年經(jīng)濟排名前20的城市中，北方城市從11個降至5個，其中前10的城市從6個降至僅剩北京1個。

從城市群層面看，長三角城市群和珠三角城市群發(fā)育比較成熟，上海、廣州、深圳與周邊地區(qū)經(jīng)濟融合度較高，成為區(qū)域發(fā)展重要增長極，呈現(xiàn)“眾星拱月”的繁榮景象。相比之下，北方僅有京津冀城市群在發(fā)展能級上與之相當(dāng)，但京津冀各城市處于相對孤立狀態(tài)，對區(qū)域發(fā)展輻射帶動作用有待提升。

此外，還有多種指標(biāo)表明南北分化正加速演進，若不防微杜漸、及時調(diào)整，南北差距將會繼續(xù)拉大。

從區(qū)位條件看，南方各省份港口眾多、海運便利、發(fā)展承載力高、經(jīng)濟腹地廣闊，利于產(chǎn)業(yè)、人口集聚。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，南方地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級起步早、成效好，形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性循環(huán)，北方地區(qū)因?qū)χ鼗I(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)等的路徑依賴導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級艱難。

從創(chuàng)新要素看，南北各地對科技創(chuàng)新和高端人才等的重視程度不同，導(dǎo)致創(chuàng)新要素向南方不斷集聚。

從開放程度看，基于良好的自然條件、人文優(yōu)勢、歷史機遇和開放政策，南方地區(qū)經(jīng)濟對外開放程度明顯領(lǐng)先于北方，使其深度融入全球分工格局。

從制度環(huán)境來看，南方各省份市場化改革進程起步早、發(fā)展快，營商環(huán)境優(yōu)越、市場經(jīng)濟發(fā)達，北方各省份發(fā)展觀念保守、市場化改革滯后、營商環(huán)境有待改善。

天津港

突圍需要新思路新舉措

南北分化既有其發(fā)展客觀性，也有其歷史必然性。在新時代，為縮小南北分化態(tài)勢、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，亟需以南北聯(lián)動發(fā)展為目標(biāo)，謀劃新思路、采取新舉措。

首先，需要理性分析、辯證看待。

區(qū)域分化是區(qū)域發(fā)展規(guī)律的必然過程。改革開放初期，南方地區(qū)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，積極融入全球分工網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了經(jīng)濟起飛。之后，通過深化市場化改革、優(yōu)化營商環(huán)境等措施，不斷激發(fā)市場活力，在循環(huán)累積效應(yīng)下，產(chǎn)業(yè)、人口向南方地區(qū)集聚成為必然結(jié)果。

基于此，要辯證看待南北分化現(xiàn)象：一方面，各地自然條件、資源稟賦、發(fā)展動能等存在較大差異，區(qū)域分化是發(fā)展過程的必然現(xiàn)象;另一方面，區(qū)域發(fā)展承受范圍內(nèi)的分化可以增加發(fā)展回旋空間，形成區(qū)域發(fā)展梯度推進和持續(xù)增長動力。

第二，要解放思想、深化改革。

思想是行動的先導(dǎo)和動力。北方地區(qū)要徹底摒棄“等靠要”等發(fā)展思想，營造想干事、能干事、干成事的良好環(huán)境，充分激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力;南方地區(qū)要牢牢樹立大局意識，為實現(xiàn)共同富裕主動擔(dān)當(dāng)、積極作為。毋庸置疑的是，深化改革是縮小南北分化態(tài)勢的唯一路徑，北方地區(qū)要加快補齊營商環(huán)境這一最大短板，大力轉(zhuǎn)變政府職能，充分激發(fā)市場活力;南方地區(qū)要充分發(fā)揮動態(tài)比較優(yōu)勢，勇立潮頭、再謀新篇，以自身高質(zhì)量發(fā)展帶動全國高質(zhì)量發(fā)展。

沈陽北方重工集團有限公司盾構(gòu)機（楊青/攝）

第三，要“三鏈”協(xié)同、優(yōu)化布局。

后疫情時代，全球經(jīng)濟深度衰退、逆全球化暗流洶涌，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈從“經(jīng)濟效率”主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟安全”主導(dǎo)，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈集群化、供應(yīng)鏈本土化、創(chuàng)新鏈自主化演進趨勢。南北各地應(yīng)以此為契機，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，圍繞“三鏈”協(xié)同，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和承接，形成合理分工、競爭有力的生產(chǎn)力一體化布局，并以生產(chǎn)力一體化帶動南北聯(lián)動發(fā)展。中央政府應(yīng)著力構(gòu)建暢通有效的南北聯(lián)動發(fā)展新機制，將區(qū)域發(fā)展位勢差轉(zhuǎn)化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)生動力。

在推進南北聯(lián)動發(fā)展過程中，要將壯大城市與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，發(fā)揮中心城市、都市圈、城市群對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，變“大樹底下不長草”為“大樹底下好乘涼”，并借此推動跨行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、類型區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，要借力數(shù)字賦能、縮小鴻溝。

數(shù)字技術(shù)正在重塑區(qū)域競爭格局，“數(shù)字鴻溝”正成為影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

在南北聯(lián)動發(fā)展過程中，應(yīng)從廣度和深度上強化數(shù)字賦能，縮小地區(qū)間“數(shù)字鴻溝”，讓南北各地均能共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇，推動發(fā)展機會均等化;應(yīng)加大新基建推進力度，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，著力培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式;提高政府?dāng)?shù)字治理能力，并通過數(shù)字技術(shù)強化南北各地經(jīng)濟、技術(shù)聯(lián)系，為南北聯(lián)動發(fā)展提供有力支撐。

第五，要壯大城市、提高能級。

城市是經(jīng)濟發(fā)展的空間載體，城市效能決定著區(qū)域經(jīng)濟能級。我國城鎮(zhèn)化已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)村生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)集聚、經(jīng)濟和人口向大城市及城市群轉(zhuǎn)移集聚已成必然趨勢，城市群、都市圈、中心城市正成為區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的動力系統(tǒng)。

在推進南北聯(lián)動發(fā)展過程中，要將壯大城市與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，發(fā)揮中心城市、都市圈、城市群對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，變“大樹底下不長草”為“大樹底下好乘涼”，并借此推動跨行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、類型區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上所述，經(jīng)過70多年的砥礪奮進，我國區(qū)域發(fā)展在取得偉大成就的同時也面臨區(qū)域分化問題，這是我國區(qū)域發(fā)展從一般均衡向高質(zhì)量均衡邁進的必經(jīng)階段，也是我國在社會主義初級階段的基本國情。

對此，我們要牢牢把握高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，圍繞“基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)”的主要目標(biāo)，不斷謀新篇、開新局、立新功，開啟新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新篇章。