完善新時代民生財政保障制度

龐慶明

習(xí)近平總書記強調(diào)：“我們的目標(biāo)很宏偉，但也很樸素，歸根到底就是讓全體中國人都過上更好的日子?！薄耙プ∪嗣褡铌P(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，扭住突出民生難題，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，爭取早見成效，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。”完善民生財政保障制度則是扭住突出民生難題的重要一環(huán)。新時代民生財政堅持民生普惠的目標(biāo)導(dǎo)向、綠色生產(chǎn)的問題導(dǎo)向和全面脫貧的結(jié)果導(dǎo)向。進(jìn)一步完善民生財政保障制度，既要“頂天”和“立地”，也要優(yōu)化中觀布局，還要做好“加”“減”“乘”“除”相關(guān)制度建設(shè)。

完善民生財政保障制度具有顯著的戰(zhàn)略意義

習(xí)近平總書記講到：“面對復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，要把保障和改善民生緊緊抓在手上，切實托住這個底。”以現(xiàn)代化的民生財政保障制度為支撐的再分配政策，致力于經(jīng)濟效率與社會公平相統(tǒng)一，并將這種統(tǒng)一寓于社會主義國家經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、新的社會主要矛盾解決、“兩個一百年”奮斗目標(biāo)實現(xiàn)的具體歷史進(jìn)程中，因而有著顯著的戰(zhàn)略意義。

完善民生財政保障制度是國家經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。民生財政保障制度涉及民生財政支出比例和公共權(quán)力使用宗旨，背后折射的是國家經(jīng)濟治理體系的完善程度和建設(shè)水平。如果民生財政保障制度設(shè)計及執(zhí)行錯位、越位、缺位，極易使既得利益集團掌控大部分社會財富和資源，而處于社會底層的弱勢群體則日漸龐大，進(jìn)而引起社會群體之間的嚴(yán)重對立乃至社會有機體的驟然斷裂，并使財富和收入分配不公的經(jīng)濟現(xiàn)狀不僅難以有效治理，反而將會進(jìn)一步惡化，最終影響中國特色社會主義事業(yè)的興旺發(fā)達(dá)以及國家的長治久安。

完善民生財政保障制度是解決當(dāng)前社會主要矛盾的必要途徑。新時代人民群眾對更公平的教育、更穩(wěn)定的就業(yè)、更豐厚的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件和更優(yōu)美的生活環(huán)境充滿期待，而整個社會對民眾多樣化生活需求的滿足又不平衡、不充分。人民日益增長的美好生活需要同不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾構(gòu)成新的社會主要矛盾?！耙郧拔覀円鉀Q‘有沒有的問題，現(xiàn)在則要解決‘好不好的問題?！被膺@一矛盾既離不開市場機制又不能完全依靠市場機制。而國家對民生財政保障制度的鞏固和完善，則是平衡、充分滿足人民日益增長的美好生活需要的必要途徑。

完善民生財政保障制度是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要保障。民生財政保障制度不僅加速貧困人口脫貧步伐、使之同全國人民一道邁入小康社會，而且是全體人民基本實現(xiàn)共同富裕的重要支撐。將我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，全體人民基本實現(xiàn)共同富裕，不僅要求消除絕對貧困，更要解決相對貧困，即大幅提高低收入群體收入，擴大中等收入群體規(guī)模，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域居民基本社會福利享有的平等化。這顯然離不開民生財政保障制度的鞏固和完善。

黨和國家在完善民生財政保障制度方面積累了豐富經(jīng)驗

習(xí)近平總書記指出，要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民滿意的事情抓起，推進(jìn)民生保障精準(zhǔn)化精細(xì)化。“聽言不如觀事，觀事不如觀行。”自黨的十八大以來，黨和政府不斷完善民生財政保障制度，并在優(yōu)化城鄉(xiāng)、區(qū)域布局中滿足調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、補短板、惠民生等重點領(lǐng)域的支出需要，促進(jìn)社會公平正義。

民生普惠是我國完善民生財政保障制度的目標(biāo)導(dǎo)向。針對特困人員、農(nóng)村留守兒童、生活困難殘疾人和重度殘疾人等群體的特點和需求，精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力，同時統(tǒng)籌用好就業(yè)補助資金、職業(yè)技能提升行動轉(zhuǎn)賬資金和失業(yè)保險基金，發(fā)揮財政政策對穩(wěn)就業(yè)的拉動作用，支持做好高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役軍人等重點群體就業(yè)工作，集中力量做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)工作，是新時代中國政府完善民生財政保障制度的目標(biāo)導(dǎo)向。

綠色生產(chǎn)是我國完善民生財政保障制度的問題導(dǎo)向。片面追求經(jīng)濟發(fā)展的高速度，使得生態(tài)治理成本大大高于其經(jīng)濟收益。而通過加大生態(tài)管護公益崗位資金補助在內(nèi)的財政投入力度，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，吸引了優(yōu)勢企業(yè)到域內(nèi)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。這是地方政府變現(xiàn)生態(tài)效益的機制活力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)雙贏，以及政府、企業(yè)和公民個人多方受益的普遍有效做法。

全面脫貧是我國完善民生財政保障制度的結(jié)果導(dǎo)向。全面脫貧既是全面建成小康社會的底線，也是全面建成小康社會的標(biāo)志。以財政投入保障全面脫貧的方式主要有兩種：一是政府通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等財稅機制將部分勞動剩余直接轉(zhuǎn)移到貧困人口手中；二是以政府財政資金和國有資本為主體、以社會資本為重要組成的政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，被廣泛投入到貧困區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域并取得預(yù)期效果。

從國情出發(fā)進(jìn)一步完善民生財政保障制度

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中講到，保障和改善民生要“堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。十九屆四中全會又對“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”作出進(jìn)一步闡述。為促進(jìn)中國更加平衡、充分發(fā)展，如期實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，政府應(yīng)繼續(xù)從國情出發(fā)，借鑒現(xiàn)代西方國家關(guān)于民生財政保障的一些合理做法，加快完善有關(guān)民生財政保障的制度體系。

一是在“頂天”“立地”中完善民生財政保障制度。堅持和完善中國特色的民生財政保障制度，既要自覺站在國家戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃，也要充分激發(fā)社會各方面積極性，促進(jìn)社會公平正義，順應(yīng)人民對美好生活的新期待，盡力而為、量力而行?！耙男泻命h和政府的責(zé)任，鼓勵和支持企業(yè)、群團組織、社會組織積極參與”。所謂“頂天”，是指民生財政保障制度要服從并服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。所謂“立地”，是指民生財政保障制度應(yīng)以社會主義基本經(jīng)濟制度為現(xiàn)實根基。只有堅持公有制及其按勞分配為主體，才能確保財政對民生的持續(xù)服務(wù)；只有堅持多種所有制及其多種分配方式，才能多渠道增加財政收入；只有堅持社會主義市場經(jīng)濟體制，才能兼顧民生財政支出的公平性與效率性。

二是在優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域布局中完善民生財政保障制度。首先，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的民生財政保障制度。政府應(yīng)加大對城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)、終身職業(yè)技能培訓(xùn)、重點群體就業(yè)援助及就業(yè)困難人員托底幫扶的財政投入，并形成政府財政激勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的格局；完善“全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)”財稅支持體系，服務(wù)義務(wù)教育、中等教育、職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、繼續(xù)教育統(tǒng)籌發(fā)展；全面建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)保制度，完善失業(yè)、工傷保險制度，規(guī)范社?；鸸芾聿⒓涌鞂嵤┥绫．惖剞D(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)結(jié)算制度，統(tǒng)籌完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等財政保障制度；強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、藥品供應(yīng)等領(lǐng)域的財政資金及其制度保障，提高人民健康水平，特別是把公共衛(wèi)生建設(shè)納入健康扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有效防止因病致貧、因病返貧，提高慢性病、地方病、傳染病、精神疾病防治水平，提高全生命周期健康管理。

其次，完善區(qū)域協(xié)調(diào)的民生財政保障制度。由于各區(qū)域自然稟賦和歷史文化積淀各不相同，加之市場配置民生資源向經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)域的進(jìn)一步集聚，導(dǎo)致區(qū)域民生需求滿足的不平衡、不充分問題嚴(yán)重，故應(yīng)完善區(qū)域協(xié)調(diào)的民生財政保障制度。

根據(jù)單元區(qū)域的不同成因，可將其大致分為四類：因自然地理位置而形成的區(qū)域，如中國東部、東北、中部、西部區(qū)域；因經(jīng)濟發(fā)展需要而形成的區(qū)域，如京津冀、長江經(jīng)濟帶；因自然或社會功能完善而形成的區(qū)域，如生態(tài)功能區(qū)、連片貧困區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)；因政治歷史原因而形成的區(qū)域，如陜甘寧革命老區(qū)。單元區(qū)域具有基本公共服務(wù)均等性、要素流動和資源配置一體性、主體功能約束有效性、空間資源環(huán)境可承載性等特征。單位區(qū)域內(nèi)的新要素集聚，既有可能縮小各區(qū)域人均生產(chǎn)總值相對差距，改善區(qū)域交通、環(huán)保等民生條件，也有可能帶來區(qū)域民生新困境。

為有效協(xié)調(diào)不同區(qū)域民生的不同改善狀況，中央和地方政府除合理劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，落實有益于區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的包括稅收返還在內(nèi)的各項財稅優(yōu)惠政策，整合形成避免區(qū)域重疊使用的民生專項資金政策，還應(yīng)綜合考慮其經(jīng)濟實力、區(qū)位條件、文化底蘊、能源資源、生態(tài)地位等區(qū)域特點，分類改善區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域之間的民生狀況。

具體言之，中部、西部和東北地區(qū)各級政府應(yīng)著力提供均等化基本公共服務(wù)；京津冀、長江經(jīng)濟帶應(yīng)通過政府財政投入，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在集聚優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、催生經(jīng)濟增長新動能的同時，普遍增加勞動者收入；禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)政府應(yīng)通過財政轉(zhuǎn)移支付，加速環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)步伐；連片貧困區(qū)、陜甘寧革命老區(qū)等老少邊窮地區(qū)政府，則應(yīng)以財政投入為主要手段，以產(chǎn)業(yè)扶貧為關(guān)鍵途徑，堅決打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)，解決貧困人口的吃穿問題及其教育、醫(yī)療、住房等民生負(fù)擔(dān)。

三是強化民生財政支出的“加”“減”“乘”“除”制度建設(shè)。所謂“加”，就是發(fā)揮民生財政支出的綜合效應(yīng)。我國已經(jīng)建立起一整套民生財政保障制度，但還存在資源分布不均衡、綜合效應(yīng)不強等問題。改革完善這一制度，就須在供給側(cè)統(tǒng)籌好不同部門的政策資源，在需求側(cè)統(tǒng)籌好不同對象的生活需求，形成以民生財政保障為主體，社會力量參與為補充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的民生保障格局，更好改善各類低收入困難群眾的基本生活。

所謂“減”，就是防范民生財政支出的馬太效應(yīng)。無條件限制的民生財政支出，不僅不會減少收入差距，反而會帶來居民財富和收入的進(jìn)一步擴大。民生財政支出的要害不在“規(guī)?！倍凇敖Y(jié)構(gòu)”。防范民生財政支出的馬太效應(yīng)，應(yīng)通過制度設(shè)計減少直接支出，增加間接支出；減少行政管理支出，增加公共服務(wù)支出；減少福利性支出，增加基礎(chǔ)性、普惠性、保障性支出。

所謂“乘”，就是強化民生財政支出的乘數(shù)效應(yīng)?；诿裆斦С龅亩唐谛?yīng)，政府應(yīng)繼續(xù)加大對高等教育和職業(yè)教育的財政投入，普遍提高勞動者受教育程度，壯大技能型勞動者隊伍，積累和增加人力資本總量；發(fā)揮財政政策的“逆周期”調(diào)節(jié)作用，科學(xué)應(yīng)對全要素生產(chǎn)率下降、高質(zhì)量供給率不足及資產(chǎn)價格泡沫嚴(yán)重等現(xiàn)實問題，為擴大中等收入群體創(chuàng)造經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展條件；鼓勵和支持高技術(shù)制造業(yè)企業(yè)面向國內(nèi)外引進(jìn)急需和緊缺的科技人才，在工資、住房、科研經(jīng)費等方面加大財政投入力度，增強企業(yè)發(fā)展活力，并發(fā)揮人力資本帶動效應(yīng)。

所謂“除”，就是祛除民生財政支出的耗散效應(yīng)。“財政等公共資金配置使用要向民生領(lǐng)域傾斜，民生支出要保住、切不可隨意擠壓?！比≈诿竦呢斄Σ粫詣佑弥诿瘛９藏斄Ρ粸E用的可能性要求加強審計和監(jiān)管，依法規(guī)范支出行為。譬如，圍繞“六穩(wěn)”工作和“六?！比蝿?wù)，國家以國債及專項債對沖疫情影響，支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)。不過，在專項債發(fā)行使用中，國家應(yīng)加強全周期管理，嚴(yán)格用途，提高資金使用效益，實現(xiàn)項目跨期預(yù)算平衡，確保帶動就業(yè)能力強的補短板項目的可持續(xù)性。

總之，黨和政府要始終把人民利益擺在至高無上的地位，加快推進(jìn)民生領(lǐng)域體制機制改革。通過構(gòu)建中國特色的民生財政保障制度，著力提高保障和改善民生水平，不斷完善公共服務(wù)體系，推動公共資源向基層、農(nóng)村和困難群體傾斜，促進(jìn)社會公平正義，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。