農(nóng)村公共衛(wèi)生危機應(yīng)急響應(yīng)問題研究
——以M鎮(zhèn)新冠疫情為例

林 雪 紀(jì)新青教授

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 泰安 271000)

0 引言

當(dāng)前社會公共危機頻發(fā)，農(nóng)村是牲畜集結(jié)地，更易引發(fā)傳染病等公共衛(wèi)生危機，農(nóng)村應(yīng)急管理能力的重要性日益凸顯。農(nóng)村公共危機除了其突發(fā)性、公共性、危害性等一般特征外，鄉(xiāng)土社會組織管理特殊性，農(nóng)村教育復(fù)雜性、資源匱乏性是農(nóng)村公共危機管理一大難點。深入研究對農(nóng)村公共危機管理具有重要實踐意義。

2003年非典疫情后，學(xué)者認(rèn)識到農(nóng)村公共危機管理的重要性并進行相關(guān)研究。李燕凌等認(rèn)識到在各種自然災(zāi)害和人為災(zāi)難面前，農(nóng)民成為弱勢群體，農(nóng)業(yè)成為弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村成為脆弱社區(qū)，提出盡快把農(nóng)村公共危機管理納入到國家整體公共危機管理戰(zhàn)略具體規(guī)劃之中，建立農(nóng)村公共危機管理機制和體系；韓慶林提出農(nóng)村公共危機管理是實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的必然選擇；謝時研提出村民危機意識薄弱是農(nóng)村公共危機管理一塊難啃的骨頭；李義豐等就農(nóng)民素質(zhì)問題提出自己的看法；安雅利等從4R、大數(shù)據(jù)角度就農(nóng)村公共危機管理中出現(xiàn)的問題提出宏觀對策。這些研究雖然認(rèn)識到農(nóng)村公共危機的重要性，對當(dāng)前農(nóng)村危機管理具有重要意義，但并未從宏觀角度分析研究農(nóng)村公共危機的原因及對策，忽視了農(nóng)村在地域、人文環(huán)境方面的特殊性，脫離農(nóng)村實際情況。

新型冠狀病毒肺炎即“COVID-19”，引發(fā)的疫情是一次公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機事件。公共危機應(yīng)急管理分為預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)、恢復(fù)4個階段，應(yīng)急響應(yīng)作為應(yīng)急管理的中堅環(huán)節(jié)，指在突發(fā)事件發(fā)生期間采取的響應(yīng)工作，通過發(fā)揮各種緊急事務(wù)的作用將公共危機不良影響降至最低，對應(yīng)急管理工作能否順利完成起著決定性作用。本文深入基層調(diào)查研究，以M鎮(zhèn)新冠疫情應(yīng)急響應(yīng)情況為樣本，調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)調(diào)查為手段，深入基層干部與群眾，對農(nóng)村公共衛(wèi)生危機應(yīng)急響應(yīng)存在的困境進行原因剖析，以期對農(nóng)村公共危機管理工作提供指導(dǎo)。

1 農(nóng)村應(yīng)急響應(yīng)階段的演化路徑及困境

基層工作者和基層群眾是農(nóng)村公共危機管理的重要組成部分，本文從這一角度入手，在2020年3-6月對12名基層工作者(部分村的村支書以及村長)、450名村民進行電話和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，探究農(nóng)村公共衛(wèi)生危機應(yīng)急響應(yīng)的演化過程與困境，調(diào)查總結(jié)得出以下信息。

1.1 應(yīng)急響應(yīng)前期

應(yīng)急管理前期的困境主要表現(xiàn)在：基層政府的單一應(yīng)對與村民的冷漠回應(yīng)。

M鎮(zhèn)各村在新冠疫情防控工作中，危機應(yīng)對主體單一，基層政府在危機應(yīng)對中占據(jù)主導(dǎo)地位，同時也是唯一力量。在此次危機應(yīng)對中，基層村干部積極響應(yīng)，落實防疫工作，拉橫幅、居委會廣播、宣傳車輛語音宣傳“少聚集、戴口罩”等，采取封村封路、居家隔離等緊急措施，但是基層工作者人力資源不足，90%基層工作者表示工作力不從心，見表1。

表1 基層工作者應(yīng)急響應(yīng)工作資源現(xiàn)狀調(diào)查Tab.1 A survey of emergency response resources of grassroots workers

農(nóng)村危機管理中主體之間信息“不對稱”和結(jié)構(gòu)性失衡，缺乏政府和村民這2大主體之間的雙向平等互動。村民依然保留被動依附的慣有陋習(xí)，冷漠回應(yīng)。一方面村民們不配合，對措施不服從，應(yīng)急響應(yīng)期間正值春節(jié)前后，年味正濃，村民們走親訪友，吃飯聚會，無所顧忌，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分村民對新型冠狀病毒的防范措施未具體落實，有近20%的村民，尚未采取少到公共場合、戴口罩、個人衛(wèi)生消毒等任何預(yù)防措施，阻路便開路，對拒之入村的勸誡置之不理，嚴(yán)重的更是起了沖突。另一方面村民們不參與，應(yīng)急響應(yīng)非政府一己之責(zé)，基層政府的政治動員非常重要，村民能否第一時間上報是公共衛(wèi)生危機處理的關(guān)鍵，直接決定應(yīng)急響應(yīng)工作的成功與否。在此次疫情當(dāng)中，村民為應(yīng)急響應(yīng)的客體，沒有發(fā)揮自身在疫情期間應(yīng)急響應(yīng)中的能動性，外務(wù)人員返鄉(xiāng)加大病毒的交叉感染率，村民為不破壞鄰里感情，對自己知道的有武漢史的村民刻意隱瞞，拒不上報，使疫情防控錯過最佳時機，應(yīng)急響應(yīng)工作更為棘手。

1.2 應(yīng)急響應(yīng)后期

應(yīng)急響應(yīng)后期困境主要表現(xiàn)在：基層政府的被動與村民心理危機出現(xiàn)。

從信息缺失到信息爆炸，42.6%的村民通過鄰里、親朋好友等獲得疫情信息(見表2)，在層層加工的過程中信息逐漸走樣，人云亦云，以訛傳訛。謠傳新型冠狀病毒無法根治，使村民們尤其是自我隔離的村民坐立不安；聽說三黃連口服液可以抑制新型冠狀病毒，于是該藥被一搶而空；聽說酒精洗車可以消毒，某村民用酒精擦車輛，不幸導(dǎo)致車輛爆炸；聽說病毒是從牲畜身上產(chǎn)生與傳播的，不少村民將自養(yǎng)牲畜活埋拋棄等等。基層干部對謠言進行微信辟謠，但是澄清速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及謠言速度。對于疫情期間必備的口罩等醫(yī)療用品，基層工作者認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生資源的極度缺乏是其管理工作的最大困難，村民們奔波幾個藥店買不到口罩，于是自制口罩，假冒偽劣的口罩在農(nóng)村大行其道，防疫人員甚至重復(fù)利用一次性口罩或防塵口罩進行自我防護，農(nóng)村醫(yī)療資源嚴(yán)重供給不足。農(nóng)民自養(yǎng)的牲畜以及肉蛋類水果蔬菜等嚴(yán)重滯銷，家庭收入嚴(yán)重下降，大多數(shù)村民主動停工或被動失業(yè)，截至2020年3月5日，農(nóng)民返崗率只有10%左右，面對這些問題，農(nóng)村基層政府表現(xiàn)出被動與無力。

表2 M鎮(zhèn)村民新型冠狀病毒的了解途徑Tab.2 The way of understanding coronavirusof villagers in M village

后期基層政府“用力過猛”使村民談疫色變，信息爆炸使村民由最初的不以為然到后期過度驚慌，造成心理危機。心理學(xué)家G.Caplan認(rèn)為，每個人都在努力使自己的內(nèi)心保持穩(wěn)定，保持自己本身與外界環(huán)境的協(xié)調(diào)與平衡，當(dāng)重大問題或者變化使個人難以把握與解決時，這種日益追求的平衡與穩(wěn)定就會被打破，內(nèi)心的緊張不斷積蓄增加，正常生活受到干擾，繼而出現(xiàn)無所適從甚至思維與行為的紊亂，進入失衡狀態(tài)，這就是心理危機。在疫情面前，面對遙遙無期的隔離期，以及對新型冠狀病毒的恐懼，一半以上村民由于貸款與信用卡逾期而對家庭收入產(chǎn)生憂慮(如下圖)，心理危機的出現(xiàn)并不是村民們患上新冠肺炎，而是意識到此次疫情超出自己的應(yīng)付能力，避開生理新冠病毒，卻染上心理新冠病毒。

圖 M鎮(zhèn)村民心理危機主要方面Fig. The main aspects of psychological crisis of villagers in Mvillage

2 農(nóng)村應(yīng)急響應(yīng)困境的原因分析

結(jié)合實踐對農(nóng)村應(yīng)急響應(yīng)困境進行分析，得出以下3方面原因。

2.1 村民危機意識淡漠

2003年“非典”疫情后，國家建立以“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急管理體系，并于2018年成立應(yīng)急管理部，足以看出應(yīng)急管理的重要性。社會公眾經(jīng)歷大大小小的危機后在一定程度上提高了危機意識，但主要是指城市居民，而農(nóng)村村民的危機意識還有待提高。新冠肺炎普遍被村民認(rèn)為是“城市病”，基層民眾作為危機的適度恐慌者，感知度較低，一方面村民危機教育未能普及，無論是危機發(fā)生前的預(yù)防，還是危機發(fā)生后的應(yīng)急處置與善后，基層政府多數(shù)是以命令口吻與村民對話，而未對村民進行思想建設(shè)，村民對傳染病的預(yù)防應(yīng)對知之甚少。通過調(diào)查得知，大部分村民對公共危機的概念、種類、特點、影響和后果等缺乏了解，對傳染病缺乏基本的應(yīng)急方法和預(yù)防意識，在疫情面前很難自覺地投入到應(yīng)急響應(yīng)的隊伍中，一些村民甚至連危機是什么都不清楚，普遍缺乏居安思危的生活態(tài)度。另一方面，村民公共危機知識的學(xué)習(xí)動力不足，在農(nóng)村，村民將注意力著重放在如何賺錢，如何提高自己的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而無暇顧及公共危機，對應(yīng)急相關(guān)工作予以漠視態(tài)度，認(rèn)為那是政府的事情，和老百姓沒有關(guān)系，村民對危機認(rèn)識不足，在日常工作中也未能提高自我保護意識，因此在疫情面前更多的村民顯得慌亂，無所適從。

2.2 農(nóng)村熟人社會文化的阻撓

中國歷來是一個“人情社會”，注重“禮尚往來”，講究人情世故。相對穩(wěn)定、封閉的農(nóng)村依然還保留著“熟人社會”最本質(zhì)的特征，村民的思想觀念普遍保守，小農(nóng)意識強烈，是有“人情味”的社會群體，“情”大過天。新型冠狀病毒發(fā)生時正值春節(jié)，聯(lián)絡(luò)感情的高峰期，村民將疫情拋之腦后，感情的聯(lián)絡(luò)最為重要，照舊串門、走親訪友聯(lián)絡(luò)感情，“面子工程”在疫情面前表現(xiàn)得淋漓盡致。部分村民竟然認(rèn)為戴口罩是非常不禮貌的事情，將臉面遮住示人，是對他人的不尊重，一些老年人當(dāng)眾“教育”年輕人不懂事，指責(zé)他們沾染了資本主義作風(fēng)；同時，基層干部大都是村民民主選舉出來的，“熟人辦公”弱化了“管理”的功能，“熟人”的“情感”代替法律的威嚴(yán)，在此次疫情應(yīng)急響應(yīng)期間，“熟人辦公”將基層干部落實工作置于兩頭難的境地，在命令面前村民有恃無恐，使得基層干部在勸誡工作中阻礙重重，基層干部也同樣擔(dān)心傷害鄰里情感，應(yīng)急響應(yīng)的天平逐漸從“管理”向“人情”傾斜，隱患重重。

2.3 基層政府缺乏資金政策支持

無論是常規(guī)政策，還是應(yīng)急舉措，其目標(biāo)很明確，任務(wù)很具體，關(guān)鍵在于落實，而落實需要足夠的資金支撐，如果缺乏資金支持，再完美的政策也沒有施展之地，各項應(yīng)急預(yù)防措施都需要財政政策的支持。目前，雖然應(yīng)急管理部已經(jīng)建立，但是種種跡象表明應(yīng)急管理部在農(nóng)村的應(yīng)急響應(yīng)方面沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，農(nóng)村危機管理的擔(dān)子主要壓在村委會身上。一方面，中央并沒有設(shè)立專門資金用于公共危機管理，鄉(xiāng)村振興也同樣忽視了鄉(xiāng)村各項設(shè)施資源的振興，使得基層醫(yī)療衛(wèi)生滿足不了實際需求；另一方面，農(nóng)村的社會保障缺乏財政支持，在疫情隔離期間，中央陸續(xù)發(fā)布一系列中小企業(yè)、銀行等的幫扶政策，但是卻忽略了農(nóng)民是這場疫情當(dāng)中的弱勢人群，沒有給予基層民眾一定的經(jīng)濟支持，大部分村民因為信用卡逾期、貸款等問題引發(fā)心理焦慮。

3 化解農(nóng)村應(yīng)急響應(yīng)困境的建議

3.1 加強基層公共危機教育

加強危機教育，提高危機意識，是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作。面對農(nóng)村“日?？昭ɑ碧卣?，要注意方式方法，基層農(nóng)村很難像社區(qū)居民聚集一起接受公共危機宣傳教育，農(nóng)村村民的接受能力較城市居民相對較低。面對此現(xiàn)狀，基層工作者要主動出擊。

首先，在日常多宣傳教育，加大傳染病的科普力度。心理學(xué)研究表明，人的一生活動的強弱與外界環(huán)境的刺激密切相關(guān)，即使是微弱的意識，也會在環(huán)境的刺激下對個體產(chǎn)生內(nèi)隱作用，當(dāng)環(huán)境的刺激增大后，內(nèi)隱的活動可以轉(zhuǎn)變?yōu)橥怙@的。因此以宣傳頁、手冊、圖畫等資料的形式在農(nóng)忙、春節(jié)等人員相對密集的時期開展防災(zāi)減災(zāi)的知識教育，在村民的潛意識里注入危機無時不在、無時不有的思想，了解危機，增強公共危機意識，做到居安思危，未雨綢繆。

其次，應(yīng)急響應(yīng)階段是最佳的危機教育時期，面對村民學(xué)習(xí)動力不足的現(xiàn)狀，在村民最想了解危機的時候，也就是危機輿論的高峰期，抓住機會，實施危機教育。2013年春季H1N9禽流感爆發(fā)，在公布感染患者數(shù)量以及分布區(qū)域的同時，還科普了H1N9禽流感癥狀、感染源、傳染性等知識，并提出預(yù)防禽流感相關(guān)建議，從而達到公眾教育的目的。在新型冠狀病毒盛行期間，基層工作者應(yīng)通過宣傳廣播、宣傳車、街頭勸誡等方式讓村民知道新型冠狀病毒是可治可防的，知道病毒是如何產(chǎn)生的，傳播途徑是怎樣的，如何預(yù)防，為什么要隔離，隔離的條件，預(yù)防措施等，切實讓村民做到心中有數(shù)，把應(yīng)對新型冠狀病毒的基本知識和技能教給每一位村民，理性對待疫情，不信謠言，不傳謠言。

最后，危機教育要從娃娃抓起，農(nóng)村中小學(xué)要開展危機應(yīng)對的相關(guān)課程，定期組織學(xué)生到縣級危機管理部門進行觀摩學(xué)習(xí)，與家人分享學(xué)習(xí)，真正將危機教育任務(wù)落實到每個家庭當(dāng)中，將農(nóng)村公共危機教育因地制宜落到實處。

3.2 危機應(yīng)對軟硬結(jié)合

熟人社會是當(dāng)前農(nóng)村應(yīng)急響應(yīng)階段最大的阻礙，同時又是鄉(xiāng)村獨有的財富，有異于城市的交往方式、價值觀念、行為規(guī)范，基層干部在本職工作中都注入了“情感的投資”，相對于城市的應(yīng)急響應(yīng)工作更有溫度?；鶎诱浞掷煤们楦械恼嫘?yīng)，營造一個良好的工作環(huán)境。首先，基層干部與村民互相理解和體諒，基層干部在工作中要軟硬結(jié)合。一方面，基層干部在應(yīng)急響應(yīng)工作過程中應(yīng)該具備足夠的耐心，在面對村民聚集、不戴口罩等情況，面對村民的冷漠與不服從，積極進行勸阻與教育，打“感情牌”，爭取獲得村民的理解與支持；另一方面，村民的思想道德水平參差不齊，素質(zhì)有高有低，在對一些少數(shù)村民勸說無果的情況下，基層干部也要拿出鐵腕手段，運用強制手段禁止村民聚集、未戴口罩等行為。其次，加強相鄰各村村委會的互聯(lián)互動，形成“網(wǎng)絡(luò)組織”，明確農(nóng)村自治組織的職責(zé)，充分發(fā)揮輪式溝通網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村的作用。及時排查接觸人員進行隔離，未受到疫情影響的村落要及時采取措施，防止疫情進一步擴大。各村共同應(yīng)對危機，集中人力物力阻擊危機，積極在農(nóng)村營造良好的輿論氛圍，防止負(fù)面輿論的產(chǎn)生與傳播，落實上級安排的應(yīng)急響應(yīng)工作。最后，實現(xiàn)農(nóng)村“危機管理”向“危機治理”轉(zhuǎn)變，讓基層組織有充分的發(fā)展空間，發(fā)揮農(nóng)村輿論領(lǐng)袖的說服動員作用，建立大學(xué)生、黨員等為主體的“基層應(yīng)急志愿者組織”，維護應(yīng)急響應(yīng)階段農(nóng)村秩序，做好農(nóng)村消毒工作，幫助村民購置酒精、口罩、生活用品等，為行動不便的老人送貨到家，做基層政府的“好助手”，將農(nóng)村具體問題一一落實解決。

3.3 完善基層農(nóng)村經(jīng)濟保障

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。當(dāng)下，應(yīng)建立農(nóng)村應(yīng)急管理財政保障體系，把農(nóng)村應(yīng)急管理經(jīng)費納入國家和政府預(yù)算中，解決農(nóng)村危機教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生問題，使基層應(yīng)急管理機構(gòu)、政策等都能發(fā)揮最大效能。首先，加大農(nóng)村公共危機教育財政投資力度，建立專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點用以改善農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)、教學(xué)條件，為農(nóng)村公共危機教育創(chuàng)造良好物質(zhì)條件，同時掃除農(nóng)村學(xué)子網(wǎng)上開課的經(jīng)濟障礙，使每位農(nóng)村學(xué)子能夠順利網(wǎng)絡(luò)復(fù)課，針對貧困家庭要重點幫扶解決。其次，增加鄉(xiāng)村的醫(yī)療資源配置，優(yōu)化鄉(xiāng)村衛(wèi)生環(huán)境，尤其是落實口罩及藥品的供應(yīng)。第三，完善農(nóng)村的社會保障機制，在保障中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的同時，關(guān)注農(nóng)村家庭的生計，給村民發(fā)放一次性補貼，加大對貧困戶的支持力度，制定農(nóng)民收入增長計劃和防止農(nóng)民收入下滑預(yù)案，讓村民隔離期無后顧之憂，積極配合基層干部的工作。

4 結(jié)論

(1)基于農(nóng)村地域、環(huán)境、人員等特殊性，從村民、社會環(huán)境、政府3個層面分析當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生危機應(yīng)急響應(yīng)困境及其存在的原因，危機意識薄弱、長期形成的“熟人社會”文化環(huán)境以及資源和政策的缺乏是其主要原因。

(2)提出農(nóng)村公共衛(wèi)生危機可行性對策，補齊危機教育短板、利用“熟人社會”的優(yōu)勢實現(xiàn)危機共治以及保障農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)。實現(xiàn)上級政府、基層工作者以及村民良性互動，實現(xiàn)農(nóng)村應(yīng)急管理的效用最大化。