河南省高院發(fā)布7起耕地保護典型行政案例

本刊編輯部

2020年12月8日下午，河南省高級人民法院召開新聞發(fā)布會，公布了7起耕地保護典型行政案例。這7起耕地保護典型行政案例，包括行政處罰、行政登記、行政賠償、行政事實行為及行政非訴執(zhí)行等多種類型案件，聚焦亂占耕地案件中的普遍性問題，通過發(fā)揮典型案件的警示示范作用，以案釋法，提高干部群眾對耕地保護的認識，推進農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作，維護自然資源利用和管理的良好秩序，落實耕地保護基本國策。

案例一

王某某訴安陽市文峰區(qū)國土資源局行政處罰案

基本案情

2016年6月，原告王某某未經(jīng)批準在安陽市文峰區(qū)寶蓮寺鎮(zhèn)馬束莊村南占 470平方米耕地建設(shè)住宅。2018年7月17日，被告安陽市文峰區(qū)國土資源局向其送達《責令停止違法行為通知書》，責令其立即停止違法行為。原告未按照《責令停止違法行為通知書》的要求停止建設(shè)，而是繼續(xù)施工，其間，被告執(zhí)法人員多次制止。2018年8月15日，被告作出行政處罰，認定原告未經(jīng)依法批準擅自建設(shè)住宅的行為，違反《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規(guī)定，責令其60日內(nèi)拆除在非法占用的土地上新建的房屋，并將非法占用的土地退還給土地所有者。原告不服該行政處罰決定，提起本案行政訴訟。

裁判結(jié)果及理由

安陽縣人民法院一審認為，原告不符合分戶新建住宅的條件，其未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、縣級人民政府批準，占用470平方米土地建房，存在違法占地建設(shè)住宅的行為，被告作出行政處罰事實清楚，程序合法，適用法律正確。故判決駁回原告的訴訟請求。原告王某某不服一審判決提起上訴。安陽市中級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。

典型意義

《中華人民共和國土地管理法》第四條第三款規(guī)定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！北景钢校嬲加玫耐恋貫楦?，耕地不能直接用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，確實需要變更為建設(shè)用地的，應(yīng)當依據(jù)土地管理法等法律規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)村村民使用集體建設(shè)用地的，同時要符合“一戶一宅”的規(guī)定，并經(jīng)過法定審批程序。本案作為一起典型的農(nóng)村村民違法占用耕地建房的案例，將法律相關(guān)規(guī)定以真實事例的形式展示出來，讓廣大農(nóng)村村民對法律規(guī)定有了較為直觀的認識，具有較強的警示作用和教育意義。

案例二

楊某某等5人訴淇縣人民政府、淇縣朝歌街道辦事處、淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會違法占地及行政賠償案

基本案情

原告楊某某以家庭承包的方式承包了南楊莊集體土地10.06畝（含7.51畝和2.55畝兩個地塊），并依法取得了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，原告楊某軍、楊某華、馮某梅均系該戶家庭成員。2016年9月30日，楊某某將其承包的土地租賃給原告楊某菊耕種，租賃期限為三年。2018年7月20日，被告淇縣人民政府委托淇縣朝歌街道辦事處、南楊莊村村民委員會將原告楊某菊耕種土地上的莊稼予以清除。截至一審法院開庭之日，案涉土地處于閑置狀態(tài)。原告遂提起本案行政訴訟，請求：1.確認被告2018年7月20日強制清除原告承包地上莊稼及強制占有原告承包地的行為違法;2.責令被告返還案涉土地;3.責令被告賠償原告各項經(jīng)濟損失10.1萬元，并采取相應(yīng)的補救措施。

裁判結(jié)果及理由

鶴壁市中級人民法院一審認為，本案中，原告楊某某等5人作為土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地承租人，具備提起本案訴訟的原告主體資格。被告淇縣人民政府委托相關(guān)單位強制占用案涉承包地并清除地上莊稼，但未提供能夠證明其行為合法的證據(jù)、依據(jù)，違法占地并強制清除地上莊稼的行為違法，給原告造成了財產(chǎn)損失，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規(guī)定進行行政賠償。由于莊稼已被清除，不具備返還或恢復(fù)原狀的條件，故參照《鶴壁市人民政府關(guān)于調(diào)整鶴壁市國家建設(shè)征收土地地上附著物補償標準和青苗補償標準的通知》（鶴政〔2018〕7號）確定被毀莊稼當季及下季損失為21028元。被告應(yīng)將土地恢復(fù)至能夠耕種的狀態(tài)并予以返還。判決：1.確認被告淇縣人民政府2018年7月20日強制清除原告7.51畝承包地上莊稼及強制占用該土地的行為違法;2.被告淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內(nèi)賠償原告財產(chǎn)損失21028元;3.被告淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內(nèi)將7.51畝承包地恢復(fù)至能夠耕種的狀態(tài)并返還給原告;4.駁回原告的其他訴訟請求。一審判決后，各方均未提起上訴。

典型意義

近年來，面對耕地嚴重不足的嚴峻形勢，我國制定了耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、占用耕地補償?shù)纫幌盗兄贫群驼?，嚴格守護18億畝耕地“紅線”。但在各種利益的驅(qū)使下，耕地被侵占的情況屢見不鮮，本案即是一起行政機關(guān)“未征先占”、侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的典型案例。行政機關(guān)基于公共利益需要，可以對農(nóng)村集體土地實施征收，但應(yīng)當遵循土地征收與補償程序。個別行政機關(guān)不按程序和規(guī)定進行征收和補償，在沒有合法征地手續(xù)的情況下強行損毀農(nóng)民耕地上的農(nóng)作物，人民法院應(yīng)依法確認該行為違法。

因強占土地引起的賠償主要包括土地本身和地上附著物兩部分。本案中，被告破壞了原告的土地，形成多個大坑，造成原告無法耕種，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條“能夠返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀”，故判決由被告將土地恢復(fù)至能夠耕種的狀態(tài)并予以返還。本案地上無建筑物、構(gòu)筑物，主要是當季的農(nóng)作物，原告對該損失舉證困難，人民法院參照當?shù)卣魇胀恋氐厣细街镅a償標準和青苗補償標準，作為本案地上農(nóng)作物的賠償標準，判項具體，方便執(zhí)行，目前已執(zhí)行完畢。本案對于行政機關(guān)依法行政具有很好的警示作用，對于人民法院確定類似案件的賠償數(shù)額也提供了一種較好的解決思路。

案例三

某公司訴鄭州市自然資源和規(guī)劃局、鄭州市人民政府土地行政處罰及行政復(fù)議案

基本案情

2018年12月3日，被告鄭州市自然資源和規(guī)劃局（原鄭州市國土資源局）作出〔2018〕第24號行政處罰決定書，載明：2014～2017年，原告某公司在未經(jīng)有權(quán)人民政府批準情況下，擅自占用土地2萬平方米（其中，耕地1.52萬平方米）建房的行為，違反《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”和第四十四條第一款“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地專用審批手續(xù)”的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十六條第一款和《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第六十六條的規(guī)定，決定責令原告15日內(nèi)退還非法占用的20071.99平方米土地，作出行政處罰：1.限原告15日內(nèi)拆除在非法占用土地內(nèi)16495.88平方米農(nóng)用地上的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀;2.對非法占用的15208.91平方米耕地每平方米處以20元罰款，罰款304178.2元;其他土地4863.08平方米每平方米處以10元罰款，罰款計48630.8元;罰款共計352809元。

2018年12月12日，原告向被告鄭州市人民政府提出行政復(fù)議申請，2019年1月23日，復(fù)議機關(guān)作出〔2018〕740號行政復(fù)議決定，維持〔2018〕24號行政處罰決定。原告不服提起本案行政訴訟。

裁判結(jié)果及理由

鄭州市金水區(qū)人民法院一審認為，原告在未依法取得國有土地使用證的情況下占用集體土地進行建設(shè)，違反土地管理法的規(guī)定。至2018年7月被告立案查處時，原告仍未依法補辦相關(guān)土地使用及規(guī)劃手續(xù)，被告責令原告退還非法占用的土地，并作出行政處罰，認定事實清楚，證據(jù)確實充分，行政程序合法，適用法律正確，故判決駁回原告的訴訟請求。原告某公司不服一審判決提起上訴，鄭州市中級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。

典型意義

企業(yè)發(fā)展建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。案涉土地并沒有取得河南省人民政府的征地批復(fù)，土地性質(zhì)仍是集體土地。原告在未取得土地使用權(quán)證的情況下，擅自占用案涉土地進行建設(shè)，被告作出被訴行政處罰決定證據(jù)充分，程序合法。人民法院以此為由判決駁回原告的訴訟請求并無不當。實踐中，一些企業(yè)急于推進項目建設(shè)，在未辦理征地審批手續(xù)、違反土地利用總體規(guī)劃的情況下，擅自占用集體土地建設(shè)，在合理期限內(nèi)仍不能補辦用地手續(xù)的，最終將面臨法律的懲處。

案例四

李某某訴清豐縣人民政府、清豐縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府占地行為違法及賠償案

基本案情

原告李某某為清豐縣城關(guān)鎮(zhèn)李家莊村村民。2017年2月18日，清豐縣城關(guān)鎮(zhèn)李家莊村村民委員會與被告清豐縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府簽訂租地協(xié)議，將91.5畝土地用于建設(shè)易園公園。其中，包含原告李某某承包的1.55畝土地。2017年3月，案涉土地上的附著物被清除。2018年1月，原告提起本案行政訴訟，請求撤銷被告占用其承包地的行為，并責令被告恢復(fù)土地原狀。

裁判結(jié)果及理由

濮陽市中級人民法院一審認為，被告占用原告承包地的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規(guī)定，應(yīng)確認其占用原告承包地的行為違法。但因案涉土地被占用后用于易園公園建設(shè)，且易園公園已經(jīng)建成，且恢復(fù)土地原狀會給社會公共利益造成重大損害，已不具有恢復(fù)原狀的現(xiàn)實可能性，故對原告提出的將案涉土地恢復(fù)原狀的訴訟請求，不予支持。判決：1.確認被告城關(guān)鎮(zhèn)政府占用原告案涉土地的行為違法;2.駁回原告的其他訴訟請求。本案一審判決后，各方均未上訴。

典型意義

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正版）第四十三條的規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)置和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體所有的土地的，須經(jīng)依法批準。本案中，被告城關(guān)鎮(zhèn)政府以與村委會簽訂租賃協(xié)議的方式使用集體土地建設(shè)公園，占用使用集體土地的行為缺乏法律依據(jù)，違反法定程序。本案確認被告城關(guān)鎮(zhèn)政府占用土地行為違法，對強化促進行政機關(guān)清楚認識、依法行政，增強人民群眾對依法保護耕地重要性的認識具有積極作用。

案例五

張某訴扶溝縣人民政府土地承包經(jīng)營權(quán)登記案

基本案情

1998年，扶溝縣包屯鎮(zhèn)人民政府為原告張某之父張某某頒發(fā)了面積為10畝的土地承包經(jīng)營權(quán)證。2008～2009年間，張某某將其承包土地中的4.5畝租賃給高某某使用。后高某某在該租賃承包地上建設(shè)了廠房，并在臨街部分建設(shè)了門面房。2017年，扶溝縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記期間， 原告家庭與所在集體經(jīng)濟組織就未建房使用的6.31畝土地部分重新簽訂了承包合同，被告扶溝縣人民政府根據(jù)該承包合同于2017年6月為原告家庭頒發(fā)了新的土地承包經(jīng)營權(quán)證。原告認為登記遺漏了原承包土地3.79畝，遂提出補正申請。被告組織相關(guān)單位成立聯(lián)合調(diào)查組進行了調(diào)查，作出《關(guān)于張某要求扶溝縣政府為3.79畝爭議土地確權(quán)頒證的回復(fù)函》，認定原告家庭將爭議的3.79畝承包地出租給他人建廠、建房，實際改變了耕地用途進行違法建設(shè)，該部分土地不應(yīng)給其頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證。原告不服，提起本案行政訴訟。

裁判結(jié)果及理由

周口市中級人民法院一審認為，周口市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作明確要求，未經(jīng)國土部門批準，自行在承包土地上進行建房或者建設(shè)其他建筑設(shè)施的，此次確權(quán)不予登記，待恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途后，再行確權(quán)登記。原告之父將案涉的3.79畝土地出租給高某某，高某某在該土地上建有廠房和門面房，該土地尚未恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途，屬于本次確權(quán)登記工作中暫不予確權(quán)登記的情形;且原告尚未就3.79畝土地與所在集體經(jīng)濟組織簽訂新的承包合同，本案爭議的3.79畝土地尚不能給原告登記頒證。一審判決駁回原告的訴訟請求。原告不服一審判決，提起上訴。河南省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。

典型意義

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營應(yīng)當遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。承包方有義務(wù)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。本案中，原告將承包土地租賃給他人建廠建房，擅自改變了耕地用途，被告根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)登記的相關(guān)法律法規(guī)和文件精神，拒絕將原告擅自改變用途的土地作為承包地登記在原告名下，人民法院應(yīng)予支持。本案行政機關(guān)以不予頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證的形式，促使違法行為人及時恢復(fù)土地農(nóng)業(yè)用途，對于遏制農(nóng)地非農(nóng)化、加強土地管理，提高人民群眾對依法保護耕地重要性的認識，具有積極意義。

案例六

某合作社訴靈寶市自然資源局行政處罰案

基本案情

2019年，被告靈寶市自然資源和規(guī)劃局在土地衛(wèi)片執(zhí)法巡查中發(fā)現(xiàn)原告某合作社存在非法占用耕地建設(shè)養(yǎng)牛場的情形。經(jīng)套合《豫靈鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖》（局部）、《靈寶市永久基本農(nóng)田局部圖》，原告占用的5044平方米土地屬于基本農(nóng)田。被告依照法定程序，作出〔2019〕8022號行政處罰決定書，決定：1.責令原告退還非法占用的5044平方米土地，限十五日內(nèi)拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀;2.對非法占用的5044平方米基本農(nóng)田處以每平方米30元的罰款，罰款計151320元。原告不服提起本案行政訴訟，請求撤銷被訴行政處罰決定。

裁判結(jié)果及理由

靈寶市人民法院一審認為，原告對行政處罰認定的事實和法律程序無異議，但認為自己在承包的農(nóng)用地上進行養(yǎng)殖不違反法律規(guī)定。本案中，5044平方米的土地為基本農(nóng)田，而《基本農(nóng)田保護條例》第十七條規(guī)定：“禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動。”畜禽養(yǎng)殖業(yè)易破壞耕地的耕作層，在基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場屬于《基本農(nóng)田保護條例》第十七條規(guī)定的其他破壞基本農(nóng)田的活動。故原告占用基本農(nóng)田建設(shè)養(yǎng)牛場的行為屬于非法占用土地。被告依照《中華人民共和國土地管理法》、參照《河南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉及其配套法規(guī)行政處罰裁量標準》對原告作出被訴處罰決定，認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序，原告的訴訟請求應(yīng)予駁回，故判決駁回原告的訴訟請求。本案一審判決后，各方均未上訴。

典型意義

劃定并守住永久基本農(nóng)田控制線是確保國家糧食安全，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本保障。長期以來，我國通過制定《基本農(nóng)田保護條例》等一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，始終堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地紅線。本案原告在基本農(nóng)田上從事畜牧業(yè)，違反《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定。自然資源主管部門依據(jù)調(diào)查的事實責令某合作社退還土地，清除地上附屬物，恢復(fù)耕地原狀，體現(xiàn)了對基本農(nóng)田的嚴格保護。

案例七

孟州市自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行張某某行政處罰案

基本案情

2019年1月25日，孟州市自然資源和規(guī)劃局對張某某作出〔2018〕143號行政處罰決定書，認定：張某某在未取得合法用地手續(xù)的情況下圈占大定路陳灣村南段西側(cè)土地9631.42平方米（折合14.45畝），屬于違法占地行為。決定對張某某作出以下行政處罰：1.責令15日內(nèi)退還非法占用的9631.42平方米土地;2.限15日內(nèi)拆除地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀;3.對非法占用的7356.60平方米基本農(nóng)田每平方米處以30元罰款，對非法占用的2274.82平方米一般耕地每平方米處15元罰款，共計254820.30元。張某某應(yīng)當自接到處罰決定書之日起15日內(nèi)將罰款交至孟州市行政服務(wù)中心國土窗口。到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。

2019年1月29日，孟州市自然資源和規(guī)劃局將行政處罰決定書直接送達張某某。在法定期限內(nèi)，張某某未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。孟州市自然資源和規(guī)劃局于2019年2月12日向張某某直接送達《履行行政處罰決定催告書》，張某某未履行處罰決定書所確定的義務(wù)。2019年4月1日，孟州市自然資源和規(guī)劃局向孟州市人民法院提出申請，要求張某某履行〔2018〕143號行政處罰決定書所確定的義務(wù)。

裁判結(jié)果及理由

孟州市人民法院經(jīng)審查認為，公民、法人或者其他組織應(yīng)當履行生效的行政行為所確定的義務(wù)。孟州市自然資源和規(guī)劃局作出的〔2018〕143號行政處罰決定書，認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法。張某某在法定期限內(nèi)未提起行政復(fù)議和行政訴訟，孟州市自然資源和規(guī)劃局已依法履行了催告義務(wù)，其申請執(zhí)行該處罰決定，依法予以準許。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十七條、《中華人民共和國行政強制法》第五十七條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十五條之規(guī)定，裁定準許強制執(zhí)行〔2018〕143號行政處罰決定書。準予強制執(zhí)行裁定生效后，孟州市人民政府組織孟州市自然資源和規(guī)劃局、孟州市城市管理局、孟州市公安局、孟州市大定街道辦事處等單位對違法建筑進行了強制拆除，土地恢復(fù)平整。

典型意義

本案中，孟州市自然資源和規(guī)劃局依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)作出土地違法行政處罰決定，人民法院經(jīng)審查該處罰決定合法后裁定準予執(zhí)行處罰決定，按照裁執(zhí)分離的相關(guān)規(guī)定和精神，由行政機關(guān)組織實施拆除違法建設(shè)的建筑物和其他設(shè)施，打通了行政處罰的“最后一公里”，使對亂占耕地違法行為的處罰得以落實，為自然資源部門查處亂占耕地違法行為提供了堅實的法律后盾。