政策工具視角下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策文本分析

廖紫薇

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要政府作為掌舵人給予支持與引導(dǎo)。我國政府從各個角度出發(fā)，出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策，對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。然而，已出臺的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策是否取得了最優(yōu)成效，政策之間的協(xié)同是否合理、是否存在沖突，政策存在哪些漏洞以及該如何優(yōu)化等，還需要深入研究。

本文通過質(zhì)性分析軟件NVivo12，對近十年國家層面出臺的有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策進(jìn)行深入挖掘，逐步編碼政策內(nèi)容，總結(jié)出政府所使用的一系列政策工具。筆者從政策工具維度與政策目標(biāo)維度構(gòu)建二維分析模型，并據(jù)此進(jìn)行政策文本量化分析，以此研究我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律。

1 基于政策工具的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策分析框架

本文從政策工具維度（X維）和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策目標(biāo)維度（Y維）兩個維度構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具二維分析框架。

1.1 政策工具維度

政策工具是政府為達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體方式和手段。在政策量化分析中，政策工具可以根據(jù)研究目的、研究對象等靈活選擇不同的分類方式［1］。根據(jù)國家級政策文件的梳理分析，可將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類。供給型政策工具是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的直接推手，即政府直接提供政策資源和資源條件；需求型政策工具是政府通過激勵、購買等一系列舉措，加大農(nóng)產(chǎn)品的市場需求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)資源流通；環(huán)境型政策工具主要是通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的外部環(huán)境，如通過對法律、措施、規(guī)劃和稅收的完善，間接促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

1.2 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策目標(biāo)維度

基于多角度審視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的原則，本文引入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策目標(biāo)作為第二個維度，包含農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系構(gòu)建、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系由傳統(tǒng)的只關(guān)注產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)，到引入信息化、機(jī)械化，最后向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)不斷前進(jìn)。過去我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主要是依靠個體銷售，2014年起國家大力扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式，自此我國現(xiàn)代化經(jīng)營體系逐步建立并穩(wěn)步發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系最初只是單一地出售農(nóng)產(chǎn)品，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)以及一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系得到了質(zhì)的飛躍［2］。

2 政策文本選取與研究方法

2.1 政策文本選取

政策文本數(shù)據(jù)均來自“北大法寶數(shù)據(jù)庫”，以2011—2021年為時(shí)間區(qū)間，搜索關(guān)鍵詞為“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”等，政策制定主體為國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳及其所屬機(jī)構(gòu)，共檢索出中央法規(guī)、部門條例等42個。為確保政策文本的全面性及代表性，最終篩選出25個與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)性最強(qiáng)的國家層面政策文本。

2.2 研究方法

NVivo12是一款功能強(qiáng)大的質(zhì)性分析軟件，能高效整理、提煉和分析政策文本中的數(shù)據(jù)。筆者將篩選出來的25個政策文本導(dǎo)入軟件，通過逐句閱讀，將政策中的關(guān)鍵詞拖至節(jié)點(diǎn)區(qū)，進(jìn)行初級編碼；而后對初始編碼進(jìn)行優(yōu)化和聚焦，剔除無效概念，最終得到429個編碼點(diǎn)；再運(yùn)用“自動聚類”的功能對編碼點(diǎn)進(jìn)行聚類，然后根據(jù)“內(nèi)容分析法”對政策文本中的具體條例進(jìn)行分析。參考現(xiàn)有文獻(xiàn)提出的政策工具類別，結(jié)合分析政策的內(nèi)涵和要素進(jìn)行分析，可以得出：我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策文本中涉及的政策工具可以分為三大類，包括供給型政策工具（包括公共服務(wù)、人才培育、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科學(xué)技術(shù)支持五個具體政策工具）、需求型政策工具（包括政府采購、貿(mào)易管制、社會資本和產(chǎn)銷對接四個具體政策工具）、環(huán)境型政策工具（包括目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施四個具體政策工具）。

圖1 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具二維分析框架

3 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具量化分析

3.1 X維度分析

從政策工具維度來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具分布的差異化較為明顯。首先，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及資金投入力度較大，分別為14.22%、12.35%、10.96%，而這又是供給型政策工具中最主要的工具，說明目前我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然是以政府為主導(dǎo)，靠政府直接提供資源和服務(wù)來推動現(xiàn)代化進(jìn)程。其次，稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施占比緊隨其后，稍低于10%，政府通過激勵與保障措施為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了公平有序的市場環(huán)境。從表3可以看到，在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具中，對社會資本引入的強(qiáng)調(diào)較少，僅占2.56%。

3.2 Y維度分析

從政策目標(biāo)維度看，國家政策對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系、產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建提供了較為均衡的支持。其中，支持產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的政策最多，高達(dá)159次，占比37.7%，表明中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策多致力于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；支持生產(chǎn)體系構(gòu)建（32.63%）和經(jīng)營體系構(gòu)建（30.3%）的政策相對均衡。近年來，我國通過將各種先進(jìn)適用技術(shù)注入農(nóng)業(yè)，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，糧食產(chǎn)量逐年提高。同時(shí)，國家大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，有效化解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題和挑戰(zhàn)，保障了農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

3.3 二維交互分析

在政策工具與政策文本二維分析下，發(fā)現(xiàn)二者交互關(guān)系顯著。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系構(gòu)建中，供給型政策工具占比62.86%，而在供給型政策工具中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系占42.11%，說明兩者關(guān)系強(qiáng)度大，互相影響的程度高。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)中，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具分別占比40.77%和43.08%，體現(xiàn)了供給型政策工具和環(huán)境性政策工具的使用能極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中，供給型政策工具與環(huán)境型政策工具分別占比42.77%和40.88%，由此可以看出：國家的直接扶持和創(chuàng)造公平和諧的市場環(huán)境對產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)尤為重要。綜合上述分析，可以看出：目前我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策中需求型政策工具整體占比較低，導(dǎo)致其對政策目標(biāo)實(shí)施的影響性偏小。

4 政策建議

4.1 政策力度分配不均，應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具結(jié)構(gòu)

表1 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具的具體內(nèi)涵

從政策工具維度來看，政策力度分配不均，供給型政策工具使用過溢，環(huán)境型政策工具適中，而需求型政策工具明顯不足。由此可以看出，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展主要操手仍然是政府，政府通過直接供給資源和服務(wù)來推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。就三大政策工具具體內(nèi)容而言，供給型政策工具偏向于直接提供公共服務(wù)，加大涉農(nóng)資金的投入和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而人才培育計(jì)劃和科技支持較少。環(huán)境型政策工具中目標(biāo)規(guī)劃與策略性措施不統(tǒng)一，可見制定的目標(biāo)無法達(dá)成，需要不斷制定新的措施，也可反映出行政效率偏低、部分政策無法完全貫徹落實(shí)等問題。需求型政策工具的比重明顯偏低，政策措施不足，尤其是對社會資本引入問題的關(guān)注較少。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)工作應(yīng)由政府主導(dǎo)，卻不應(yīng)該由政府包辦，三類政策工具應(yīng)該達(dá)到動態(tài)平衡，提高環(huán)境型政策工具和需求型政策工具的使用率，政府應(yīng)與各方力量合作，共同推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)加大對人才培育工程和智慧農(nóng)業(yè)的投入力度。這是因?yàn)槿瞬耪衽d是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方式，理應(yīng)引起重視。需求型政策中應(yīng)當(dāng)積極引入社會資本協(xié)同參與，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展［3］。

表2 政策工具與政策目標(biāo)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表

4.2 政策目標(biāo)與政策工具組合存在差異，應(yīng)注重政策工具在政策目標(biāo)中的平衡使用

從數(shù)據(jù)來看，供給型政策工具在三大政策目標(biāo)中占比均比較大，表明國家為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系、產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建目標(biāo)，大量出臺相關(guān)政策，就結(jié)果而言，其效果顯著。環(huán)境型政策工具對經(jīng)營體系構(gòu)建和產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的作用較大，尤其是稅收優(yōu)惠和法治管制，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。而需求型政策工具對三大政策目標(biāo)均影響不大，政策工具與政策目標(biāo)組合不均衡，從長遠(yuǎn)來看，這會造成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的失衡。

首先，要綜合發(fā)揮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策目標(biāo)各版塊的作用，順應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，注重一二三產(chǎn)業(yè)融合，構(gòu)建農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。其次，要注重政策工具與政策目標(biāo)的平衡組合，政府應(yīng)積極整合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資源，利用政策工具作用于各個政策目標(biāo)環(huán)節(jié)，以達(dá)到優(yōu)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)的目的。政策制定時(shí)應(yīng)合理考慮政策工具的系統(tǒng)性和連貫性，對政策目標(biāo)更具有針對性，使政策工具與政策目標(biāo)結(jié)合得更加緊密。最后，要完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的配套政策和實(shí)施手段，提高政策工具的執(zhí)行力和實(shí)施效力，構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具體系。