宋代國防政策淺析

★ 張 操

兩宋時(shí)期是中國古代經(jīng)濟(jì)空前繁榮的歷史階段。北宋是古代中國國民生產(chǎn)總值占據(jù)世界比重的最高峰，這一時(shí)期社會經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，處于中國封建王朝的頂峰。南宋與印度洋北岸的阿拉伯帝國構(gòu)成了當(dāng)時(shí)世界貿(mào)易圈的兩大軸心。然而在軍事上，宋朝教訓(xùn)慘痛，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不但沒有助其走上軍事強(qiáng)國的道路，反而被國防連累，負(fù)擔(dān)日益繁重，最終走向衰敗。

一、基本國策與國防政策

國防政策是國家進(jìn)行國防建設(shè)、使用國防力量以及從事國防建設(shè)相關(guān)活動(dòng)的準(zhǔn)則，是一國國防建設(shè)和國家長治久安的重要保證。北宋前期，在經(jīng)過幾次對遼戰(zhàn)爭后，開始進(jìn)入調(diào)整恢復(fù)期，一系列治國安邦的基本政策和國防政策一方面推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，武裝力量不斷擴(kuò)大，但另一方面卻導(dǎo)致軍事力量大而不強(qiáng)，國防成本之高，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)之重，導(dǎo)致國家逐漸走向衰敗。

（一）“將無重權(quán)”。為加強(qiáng)皇權(quán)和軍事階層的穩(wěn)定，宋太祖“杯酒釋兵權(quán)”，解除一批手握重兵的將領(lǐng)對軍隊(duì)的控制，并設(shè)立中央禁軍，將各地精兵收歸京城禁軍管轄，同時(shí)規(guī)定，禁軍不再設(shè)置最高統(tǒng)帥，而且把禁軍兩司（殿前司和侍衛(wèi)馬步軍司）分為“三衙”，即殿前司與侍衛(wèi)馬軍司、侍衛(wèi)步軍司，鼎足而立。三衙的將領(lǐng)雖統(tǒng)率軍隊(duì)，但軍隊(duì)的調(diào)遣和移防等事則須聽命于樞密院。樞密院長官分割了宰相的掌兵之權(quán)，彼此制衡。南宋繼承北宋元豐改制后的政治體制，設(shè)樞密院、三省為中央最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。紹興和議后，解除諸大將兵權(quán)，以都制司管軍，總領(lǐng)所餉軍，安撫使負(fù)責(zé)一路治安，戰(zhàn)時(shí)則臨時(shí)命帥統(tǒng)軍，其統(tǒng)軍結(jié)構(gòu)的內(nèi)在精神則是“兵權(quán)散主”?？梢?，南宋中央軍事主體力量的重建，主要是將軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)收歸中央，由中央指揮全部軍隊(duì)，核心就是“將無重權(quán)”。從這一點(diǎn)來說，南宋諸都統(tǒng)制司可以看作北宋時(shí)期三衙的外延，只不過兵權(quán)更加分散。一方面，該政策讓宋王朝在限制地方事權(quán)的同時(shí)，在戰(zhàn)爭進(jìn)行的特殊狀態(tài)下，又對此種限制作出變通，顯示了其政策上的靈活性。但另一方面，調(diào)兵權(quán)與統(tǒng)兵權(quán)相分離，統(tǒng)兵將領(lǐng)不具備戰(zhàn)場指揮隊(duì)伍的權(quán)力，一旦戰(zhàn)事來臨，一切決定要聽命于中央，這樣不僅易造成“將兵不相習(xí)”的局面，而且瞬息萬變的戰(zhàn)事也使得中央無法進(jìn)行有效的指揮，這也是宋朝軍事力量不穩(wěn)定的重要因素。

（二）“更戍法”。宋朝為防止軍隊(duì)私有化，禁軍實(shí)行“更戍法”，即禁軍的駐屯地點(diǎn)每隔幾年更換一次，而將領(lǐng)不隨之更動(dòng)，使得“兵無常帥，帥無常師”，將兵不相習(xí)。這就使得一方面一旦發(fā)生緊急情況，將領(lǐng)與兵卒互不適應(yīng)，缺少默契配合，將領(lǐng)很難把控指揮軍隊(duì)；另一方面，頻繁的調(diào)防政策造成軍餉不斷增加，大量冗兵出現(xiàn)，巨大的物力財(cái)力消耗與日俱增，國家經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日益繁重。

二、兵制兵種與國防支出

兵役制度方面，兩宋時(shí)期主要實(shí)行募兵制，由國家供養(yǎng)規(guī)模巨大的職業(yè)軍隊(duì)，軍隊(duì)在整體組織結(jié)構(gòu)上推行禁軍、廂軍互補(bǔ)制度。這一制度在北宋中后期逐漸蛻變而漸失活力、日益僵化，致使募兵制變?yōu)槟急K身制，廂軍職能也隨之變化，從而導(dǎo)致軍隊(duì)規(guī)模與軍費(fèi)開支不斷膨脹，軍費(fèi)分配結(jié)構(gòu)失調(diào)，最終成為影響其軍事實(shí)力的重要因素之一。

從軍隊(duì)規(guī)模上看，在募兵制與國家財(cái)政的雙重作用下，宋朝常備軍規(guī)?；鶖?shù)較大，雖然不同時(shí)期員額有所變化，但總體上保持著擴(kuò)張趨勢。開國之初，宋朝軍隊(duì)為40 萬人左右，此后數(shù)十年持續(xù)增長，至仁宗時(shí)期，“禁軍約七十萬，廂軍約五十萬，積兵之多，仰天子之食，五代而上，上至秦漢無有也，祖宗以來無有也”①［北宋］蔡襄：《蔡忠惠公集》卷18《國論要目·強(qiáng)兵》。，為規(guī)模最龐大時(shí)期，此后雖有縮小，但大致也保持在70 萬至80 萬左右。而到南宋滅亡前五年，“算兵帳見兵可七十余萬人，老弱柔脆，十分汰二，為選兵五十余萬人”②《宋史·汪立信傳》。，可見當(dāng)時(shí)可用之兵仍有50 余萬之多。這充分說明兩宋時(shí)期三百余年，國家始終供養(yǎng)著規(guī)模龐大的常備軍。一方面，常備軍中存在大量老弱病殘，不僅缺乏應(yīng)有的戰(zhàn)斗力，而且也給國家財(cái)政造成繁重負(fù)擔(dān)；另一方面，大量常備軍的存在減少了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力，對社會生產(chǎn)力的發(fā)展也有一定程度的阻礙作用。

從軍隊(duì)結(jié)構(gòu)上看，宋朝實(shí)行自愿性的募兵制，北宋時(shí)期軍隊(duì)分為禁軍、廂軍、鄉(xiāng)兵、藩兵四種。禁軍是正規(guī)軍，也是宋朝軍隊(duì)的主力；廂軍是各州的鎮(zhèn)兵，由地方長官控制，為禁軍副署，非戰(zhàn)斗兵種，很少進(jìn)行軍事訓(xùn)練，主要從事工程與雜役。禁軍與廂軍的養(yǎng)兵費(fèi)用由國家負(fù)擔(dān)，兩者構(gòu)成常備軍。鄉(xiāng)兵則是按戶籍抽調(diào)的壯??；藩兵是防守在邊境的非漢民族軍隊(duì)。北宋前六朝，禁軍、廂軍大體保持著6∶4的比例，可見廂軍絕對數(shù)量不小，真宗天禧年間廂軍數(shù)量甚至超過禁軍，神宗時(shí)期甚至高達(dá)50 萬。南宋前期在承襲北宋中期以來軍制革新變化的基礎(chǔ)上，對軍隊(duì)進(jìn)行調(diào)整、組建，以屯駐大軍代替三衙禁軍，成為南宋的正規(guī)軍，禁軍則降至與廂兵同等地位。南宋時(shí)期兵種有屯駐大軍、禁兵、廂軍、土兵和弓手，還有水軍。在經(jīng)過苗劉兵變、淮西兵變、第一次“紹興和議”與收兵權(quán)，南宋中央在招收潰兵、盜賊及勤王之兵等基礎(chǔ)上，開始軍事重建之路，實(shí)行募兵制，最終形成幾支較強(qiáng)大的軍事力量，有了岳家軍、韓家軍的出現(xiàn)。

從兵制特點(diǎn)和兵種職能上看，宋朝的軍隊(duì)編制體制中，禁軍、廂軍分屬不同序列，雖然征募上相對獨(dú)立，但服役上形成了一種互補(bǔ)制度，即廂軍中的精壯士兵可升為禁軍，稱為“升隸”，而“禁軍有退惰者”則降為廂軍，謂之“落廂”。③參見朱舸：《兵制對北宋國防開支及軍事實(shí)力的影響》，《西北師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2013年第5 期。這樣的模式一方面有利于保持并提高軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力，另一方面有利于妥善安置軍中剩余人員，因此具有一定積極意義。然而，該制度后逐漸異化。一方面為鞏固中央集權(quán)，防止地方部隊(duì)在補(bǔ)充兵員時(shí)仍招募到精兵，規(guī)定凡身強(qiáng)力壯者皆招募為禁軍，同時(shí)將“不計(jì)尺度而稍怯弱者”“悉皆收配（廂軍）”，使得廂軍逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槲障缓细窠姷闹匾d體，募兵制的范圍被大大擴(kuò)展；另一方面，禁軍經(jīng)一定服役年限后再行退伍遣散就更加難以實(shí)現(xiàn)，只能被安置到廂軍，廂軍遂逐漸成為禁軍的養(yǎng)老之地，失去了過去“落廂”的真正意義。同時(shí)，廂軍除少部分承擔(dān)后勤保障與軍工生產(chǎn)任務(wù)外，大部分都用于負(fù)擔(dān)雜役，因此也被稱為“役兵”。北宋中期，尤其是仁宗治國的幾十年間，因官僚機(jī)構(gòu)與官吏規(guī)模逐漸膨脹，廂軍甚至一度成為官僚體系用來謀利的工具。因此，宋朝軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗兵種與非戰(zhàn)斗兵種按照一定比例同時(shí)擴(kuò)張，成為了日益固定僵化的模式。北宋普通士兵一般至60歲后才可復(fù)員，募兵制實(shí)際上已經(jīng)蛻變?yōu)槟急K身制，這是其一。其二，在互補(bǔ)的兵制與廂軍職能異化的共同作用下，該制度如何得以維持成為軍費(fèi)開支的主要考量因素，國防開支不但比例固化僵硬，而且數(shù)額日益上漲，因此也就直接影響了養(yǎng)兵費(fèi)用開支的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。廂軍不但要在數(shù)量上與禁軍保持一定比例以便有足夠“落廂”位置，而且要在待遇上與禁軍保持同步增長，這樣國防開支主要是滿足互補(bǔ)制度本身的需要，而非國防建設(shè)的實(shí)際需求。

歷史證明，“慷慨”的國家財(cái)政投入并沒有提高宋軍的戰(zhàn)斗力，并沒有鍛造出強(qiáng)大的國防軍事實(shí)力。不僅對宋朝軍隊(duì)的國防能力、特別是實(shí)戰(zhàn)能力產(chǎn)生了消極影響，最終導(dǎo)致宋朝國防處于“進(jìn)不可攻，退不可守”局面，而且給國家經(jīng)濟(jì)帶來了繁重的負(fù)擔(dān)，弱轉(zhuǎn)貧，貧促弱，國防與經(jīng)濟(jì)雙雙陷入弱貧相更的狀態(tài)。

三、軍人俸祿與軍費(fèi)開支

宋朝軍費(fèi)開支規(guī)模之巨為歷代僅有。由于始終實(shí)行募兵制政策，宋朝招募的兵員都有著非常豐厚的俸祿，國家為此支付的費(fèi)用相當(dāng)驚人。仁宗時(shí)宰相富弼談及軍費(fèi)開支時(shí)說：“自來天下財(cái)貨所入，十中八九贍軍?！雹伲勰纤危堇顮c：《續(xù)資治通鑒長編》卷196，嘉祐七年二月。神宗時(shí)，大臣陳襄奏稱：“臣觀治平二年天下所入財(cái)用大數(shù)，都約緡錢六千余萬，養(yǎng)兵之費(fèi)約五千萬，乃是六分之財(cái)，兵占其五?！雹冢勖鳎蔹S淮、楊士奇編：《歷代名臣奏議》卷220，上海：上海古籍出版社，1989年，第2897 頁。在龐大的軍費(fèi)開支中，有很大比例是用于軍人俸祿的，軍隊(duì)規(guī)模之大加上軍人俸祿之高，給國家財(cái)政帶來了巨大負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)財(cái)政入不敷出的狀況。英宗治平二年（1065），國家財(cái)政收入約為一億一千六百一十三萬八千四百零五緡，財(cái)政支出約為一億二千零三十四萬三千一百七十緡（錢千文為緡），赤字達(dá)四百二十萬緡。

從兵種上看，禁軍中，中等禁兵月俸為五百至七百文，廂兵月俸“五百至三百凡三等”，中等廂兵的月俸約在三百至四百文之間，到英宗時(shí)，“禁軍一兵之費(fèi)……，一歲約費(fèi)五十千，廂軍一兵之費(fèi)，歲約三十千”③［北宋］蔡襄：《蔡忠惠公集》卷18《論兵十事疏》。?？梢?，禁軍與廂軍的軍費(fèi)支出大致為5∶3 左右。而真宗、仁宗兩朝，官僚機(jī)構(gòu)及其利益迅速膨脹，對廂軍這樣的“役兵”需求更是十分迫切。因此，這一時(shí)期，廂軍規(guī)模迅猛擴(kuò)張，一方面可以滿足禁軍的“落廂”需求，另一方面可以滿足官僚階層的消費(fèi)需求，隨之而帶來的巨額成本只能由國家來承擔(dān)。在單兵軍費(fèi)支出只漲不降，國防開支比例固化僵硬的情況下，這對國家財(cái)政來講無疑是“雪上加霜”。

四、財(cái)稅政策與軍費(fèi)籌措

從開國之初的40 萬，到仁宗慶歷年間的120 多萬，宋軍規(guī)模百年間幾乎增加了5 倍，僅養(yǎng)兵費(fèi)就占國家財(cái)政總收入的大部分。④龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟(jì)全史》上冊，北京：海潮出版社，1999年，第319 頁?；实v年間任過三司使的蔡襄，曾對當(dāng)時(shí)1181532 人的軍隊(duì)開支，同國家總收入、總支出進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)（見表1）。從中可以看出軍費(fèi)支出在總支出所占的比重之高，而絹帛一項(xiàng)甚至出現(xiàn)了超支。

表1：北宋皇祐年間養(yǎng)兵費(fèi)支出⑤龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟(jì)全史》上冊，第320 頁。

南宋時(shí)，雖然兵員數(shù)量大大減少，但養(yǎng)兵費(fèi)在總支出中的比重并沒有減下來，以致孝宗在傳位給光宗時(shí)，不忘叮嚀：“當(dāng)今天下財(cái)賦以十分為率，八分以上用兵，不可不知?！雹儇骸痘仕沃信d兩朝圣政》卷64，委宛別藏叢書（影印本），臺北：臺灣商務(wù)印書館，1988年，第2031 頁。除巨大的養(yǎng)兵費(fèi)外，裝備生產(chǎn)和維修費(fèi)、軍事工程建設(shè)費(fèi)、軍馬費(fèi)等都是當(dāng)時(shí)財(cái)政支出的大項(xiàng)?？上?，龐大的軍隊(duì)規(guī)模和軍費(fèi)開支并未使宋軍強(qiáng)大，與敵作戰(zhàn)仍多遭敗績。如，宋太宗自太平興國四年（979）貿(mào)然北伐，至雍熙三年（986），八年之內(nèi)就先后在高粱河、莫州、岐溝關(guān)、朔州、君子館打了五大敗仗，喪師不下30 萬。

巨額的軍費(fèi)開支，使宋朝面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。自仁宗慶歷后，每年入不敷出，差額在300 萬緡以上，作為“軍國所資”的兩稅收入，遠(yuǎn)不能應(yīng)付這樣龐大的開支。為此，宋朝的統(tǒng)治者不得不采取各種措施來籌措軍費(fèi)，方法主要有：一是擴(kuò)大“兩稅”征收，包括“折變”和“支移”。所謂“折變”，即本應(yīng)納米，卻限令折納絹，絹再折成麥，麥再折成錢，輾轉(zhuǎn)折變之后，實(shí)收甚至達(dá)到應(yīng)納稅額的77 倍之多。所謂“支移”即納稅地點(diǎn)改變，本應(yīng)就地納稅的，以供軍用等名義，令人民改輸指定的其他州縣繳納，把遠(yuǎn)途運(yùn)送費(fèi)用也加在人民頭上。二是濫立新科斂。宋朝不僅繼承了五代時(shí)期增設(shè)的各種苛捐雜稅，而且發(fā)展創(chuàng)立了一些新的稅目，如“和糴”“和買”等。三是加增工商稅。宋時(shí)商品經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，工商稅越來越成為國家財(cái)政收入的重要來源。這其中，對鹽、茶、酒實(shí)行專賣，礬香、坑冶等也是收稅大項(xiàng)，到真宗時(shí)，財(cái)政支出已主要靠“經(jīng)度茶、鹽、酒稅以充歲用”。四是無名課派，統(tǒng)治者常以軍事所需之名亂征亂要。五是紙幣供軍。北宋發(fā)明了世界上最早的紙幣“交子”，南宋使用紙幣“會子”，二者直接服務(wù)于軍隊(duì)，這利于當(dāng)時(shí)的商業(yè)發(fā)展，也不失為宋朝軍費(fèi)籌措的一個(gè)創(chuàng)舉，但因軍費(fèi)過大而超額發(fā)行，遂致貶值，甚至遭禁，引起社會動(dòng)蕩不安。六是允許軍隊(duì)進(jìn)行贏利性經(jīng)營。宋朝允許軍隊(duì)從事一些贏利性的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，如開辦酒坊酒店、藥局和出租房產(chǎn)等，南宋尤甚。大批軍人從事經(jīng)商賺錢，雖然籌措了部分軍費(fèi)，但嚴(yán)重腐蝕了軍隊(duì)的機(jī)體，造成軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力極大削弱。

古之軍費(fèi)多為實(shí)物，自然宋朝籌措軍費(fèi)的首議之策當(dāng)是如何廣開軍糧之源，使農(nóng)業(yè)有較大的發(fā)展。針對宋初人口逃亡，田地荒蕪的情況，宋朝發(fā)展軍糧生產(chǎn)的首策是設(shè)法招致流民歸業(yè)。在人口增加的基礎(chǔ)上，朝廷大力鼓勵(lì)墾荒，勸課農(nóng)桑，這些都使宋朝的農(nóng)業(yè)有了極大的發(fā)展，為軍糧籌措打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。宋朝籌措軍糧的一個(gè)輔助措施是屯田。太宗時(shí)，“以（何）承矩為制置（河北）沿邊屯田史，（黃）懋為大理寺丞充判官，發(fā)諸鎮(zhèn)兵一萬八千人結(jié)其役。”至天禧末，諸州屯田數(shù)已達(dá)4200 公頃，收入頗為可觀。南宋時(shí)，為興屯田，朝廷還對營置有功者多給獎(jiǎng)賞。不過，宋代屯田時(shí)興時(shí)廢，所以其對軍糧籌措僅起輔助作用。

宋朝國家財(cái)政收入的大幅增加，有力地支持了同期軍費(fèi)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。但龐大的軍費(fèi)開支使得國家財(cái)政逐漸陷入了窘境。軍費(fèi)猶如一個(gè)巨大的無底洞，讓富裕繁榮的宋朝在財(cái)政上長期拮據(jù)。令人惋惜的是，如此龐大的軍費(fèi)開支，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用，軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力始終十分孱弱，本應(yīng)保家衛(wèi)國的軍隊(duì)反而成為了國家的累贅，給繁榮發(fā)達(dá)的宋朝扣上了“積貧”的帽子。

綜觀兩宋319年的歷史，一方面，繁榮的經(jīng)濟(jì)和長時(shí)期的和平環(huán)境為國防支出、軍費(fèi)籌措、軍事技術(shù)發(fā)展和人民安居樂業(yè)提供了重要保障；另一方面，軍事制度及政策的局限性，使經(jīng)濟(jì)實(shí)力未能轉(zhuǎn)換成強(qiáng)大的軍事實(shí)力。長期的和平環(huán)境，也使得宋朝人民長期處于一種比較富足、安逸的狀態(tài)，軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力逐漸退化。事實(shí)一再證明，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不能自然轉(zhuǎn)換為強(qiáng)大的軍事實(shí)力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上必須同時(shí)注重國防實(shí)力的發(fā)展。